政府投资体制改革的方向：市场化，本文主要内容关键词为：方向论文,投资体制改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府投资是各国政府配置资源的重要手段，对经济的稳定增长、产业结构的优化升级以及地区经济的协调发展起着至关重要的作用。当前我国正处于工业化和城市化的关键时期，改革现有的政府投资体制，建立与社会主义市场经济相适应的政府投资体制，不仅是经济社会发展的必然要求，也是政府职能转变的必然趋势，更是落实科学发展观、促进经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会的重要举措。
中国的投资体制改革，尤其是政府投资体制的改革，没有先例可循，其所涉及到的不仅仅是投资问题，还与国家的行政管理体制、财政体制、税收体制、金融体制、市场和价格体制、企业体制，乃至人事体制都密切相关。改革开放20多年的实践表明，包括政府投资体制在内的整个投资体制改革一直在探索中推进，改革任务之巨，改革力度之大，前所未有。《国务院关于投资体制改革的决定》颁布以后，中国投资体制改革进程又一次提速。同时，《决定》明确指出要完善政府投资体制，规范政府投资行为。因此，加快推进政府投资体制市场化改革势在必行。
一、市场经济对政府投资体制改革提出的要求
政府投资项目由于自身的性质，使其带有一定的公共产品性质。公共经济学的理论指出，所谓公共产品的性质或者公共性，是稀缺资源———要素或产出能为使用者带来的收益或受益的非排他性，即使用者获得受益时无法排除其他人也获得同样的受益权，即项目建成后的受益机会相对于社会个体而言是均等的。政府投资之所以必要，是因为与公共利益密切相关的公共物品的非竞争性、非排他性和较强的外部性，使公众对公共物品的需求不可能像对竞争性产品需求那样，可以通过市场自由选择，而只能主要通过政府有组织的供给方式才能得到满足。因此，政府投资项目原则上应符合公共物品“使用上的非竞争性、受益上的非排他性、明显具有外部性”等基本特征。维护和增进公共利益是政府公共行政存在必要性和合法性的核心理由。
然而，随着工业化、城市化程度的不断提高，对公共产品的提供提出了更高的要求。经济发展的历史进程显示，经济发展的过程伴随着对公共物品需求的不断增加。同时，由于政府财力负担过重，越来越难以满足公共产品的需求；财政拨付制下政府投资项目没有实行分类管理，导致投资效率不高，也加剧了政府财力的捉襟见肘。
近年来，虽然政府投资体制改革进程不断加快，但是由于传统计划经济体制的惯性、机构运行体制的滞后性、利益机制调整的冲突性，使得政府投资领域依然存在比较突出的“公共物品领域的缺位与越位”现象。
从理论角度看，我国政府投资范围，可以依据市场经济对政府投资领域的一般性界定、市场发育程度对我国政府投资领域的具体要求，以及社会制度属性对我国政府投资领域的特殊要求等三个方面：
一是非竞争性和非排他性、外部性明显的公共物品领域，成熟市场经济中包括政府投资在内的公共财政起作用的领域。
二是根据市场发育程度，包括政府投资在内的公共财政用于弥补市场缺陷的领域。
三是有助于创建和谐社会和实现社会主义“共同富裕”最终目标的领域。
除此之外，可以由社会资金承担的公共产品的提供，尤其是水务、公交、燃气、供电、环保、收费公路、供水、供气、供热、轨道交通等经营性基础设施项目，应该开放市场，尽可能使用社会资金建设，这也是政府投资领域市场化改革的方向。
二、决策的法制化是政府投资体制改革的重要基础
政府投资项目由于其资金来源为财政预算或公共性资金，容易出现争要积极、投资无度的现象。
政府投资项目的建设资金来源于公共财政；政府运用公共财政资金进行投资的权力，是政府公共行政权的一部分。因而，从本质上讲，政府进行项目投资的权力是公共权力，对政府投资行为所作的一系列制度安排即政府投资体制，是公共行政制度安排。
1.通过立法促进政府投资决策程序科学化。由于政府投资决策的公共属性，为切实保证政府投资有效地为社会经济发展服务，需要对政府投资加强管制，通过建立健全投资立法，将政府投资行为完全纳入立法的管理和监督之下。通过立法进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平，进而保障公众的公共利益。政府投资立法应该包括完善投资体制方面的法律制度、完善投资项目管理的法律制度和完善投资项目监管的法律制度。政府投资立法不仅有利于维护国家和社会公共利益，发挥政府投资的宏观调控作用，引导国民经济快速健康发展，还将从法制上保证了政府投资有关政策的连续性和稳定性。
2.建立政府投资项目中长期规划制度。国家和各地的中长期发展战略和规划，特别是社会公共事业行业和基础设施行业，要以规划定项目，强调项目与规划整体的有机衔接，注重规划对具体项目实施的约束力。
3.全面实行咨询评估、专家评议和公开制度。为进一步提高政府投资决策的科学化水平，必须全面实行咨询评估制度和专家评议制度。政府投资项目原则上都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则。政府投资体制改革要通过市场的力量来完成，而市场中介的作用就非常重要。特别重大的项目还应实行专家评议制度。充分发挥专家的专业化水平，培养一只稳定的专家团队，为科学决策提供智力保障。
三、制度创新是政府投资体制改革的关键所在
政府投资体制的制度创新，其实质就是加快政府投资领域的市场化改革，充分发挥市场竞争机制的作用，促进市场主体平等竞争，优胜劣汰，从而自觉约束、规范自身行为，提高服务质量，建立责、权、利的内在统一关系。近年来，为适应市场经济发展的需要，国家在投资领域中出台了一系列引入竞争、打破垄断的政策法规，为制度创新创造了有利的外部环境。“代建制”和“项目法人招标制”的推出，是政府投资体制改革的重要举措。
1.积极推进非经营性政府投资项目“代建制”。所谓“代建制”，即政府投资项目经过规定的程序，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设组织实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。“代建制”按组织方式分为政府成立项目建设管理机构和招投标方式选择专业项目管理公司两种形式；按管理模式分为纯管理型代建模式和管理加风险分担型代建模式。
2.积极推进经营性政府投资“项目法人招标制”。所谓项目法人招标，又称项目业主招标，主要是由政府通过面向社会招标的方式确定项目的投资、建设、运营的项目法人，是近年来我国政府投资领域制度创新的一种新形式。这种制度借助市场的力量以招标的形式确定投资、建设、运营主体，以未来对建成项目的一定期限的特许经营权为条件，在特许经营期结束后，项目法人将项目经营权移交给政府。这种制度更多地引入BOT的理念和基本原则，并与中国的国情相结合，具有更强的操作性。
四、监管体系是政府投资体制改革的重要保障
传统的政府投资项目，建设者、管理者、使用者三位一体，在项目建设实施过程中，许多项目单位没有搞过建设项目，缺乏建设项目管理经验，只能临时抽调人员组建工程指挥部、筹建处等。因此，在政府投资加快市场化改革的同时，还应该建立一整套严格有效的监管体系。
1.树立自觉接受监管理念，完善政府投资项目监管法律法规。政府投资项目的决策者、管理者要增强科学意识、民主意识、法治意识，树立自觉接受监管的理念，加快法制建设进程。一要进一步完善审批制度。尽快出台相关实施细则，对政府投资项目的评审、决策、审批进行细化规定。二要加快建立责任追究制度。建议尽快制定出台政府投资项目责任追究办法。三要抓紧制定政府投资监管法律。四要抓紧制定出台相关配套制度建设，包括《政府投资项目后评价管理办法》、《政府投资项目参建单位信誉评价办法》、《政府投资项目监测与信息发布办法》、《政府投资建设项目违规举报办法》等。
2.建立政府投资责任追究制度。改革现有的政府投资体制，就是要建立起投资人和受益人之间的内在统一性，只有当投资人同时具有收益权时，投资人就会出于自身利益的考虑，对项目建设和运营的全过程尽职尽责，实现目标收益最大化。内在统一性是政府投资体制能否有效运转的根本条件。
3.深化行政管理体制改革，优化组织机构。从立法机关监管、政府行政监管机构监管两个层面，加强政府内部和政府外部的监管组织机构建设，创新政府投资项目监管体制。除了整合政府监管资源外，还要强化人大的监督作用，发挥人大对政府投资项目规划、年度计划及执行情况的审议和监督；定期、不定期组织人大代表监督检查政府投资重大项目的实施情况。
4.明确监管机构职能，实行监管责任制。科学、合理、明晰地界定政府投资项目专门监管机构与审计、财政、建设、监察及行业行政主管部门的职责与分工。政府投资项目专门监管机构，综合协调政府相关部门的监管工作，要按照《国务院关于投资体制改革的决定》精神，完善重大项目稽查制度，强化重大项目稽查监督。
5.完善政府投资制衡机制，实行政府投资管理相互监督。建立严格的工作程序和行为规范，项目“决策、执行、监督”形成工作链，相互监督、相互制约，严格规范政府投资行为，提高机关效能。
6.广辟公众参与渠道，加强舆论监督。健全并实行政府投资的信息公开制度，明确政府投资信息的公开内容、公开程序、公开方式、公开载体；建立政府投资项目可研和概算评审、审批前的公示和听证制度，形成规范、可操作的公示和听证程序，并使之成为项目基建程序的一个法定环节；健全完善建设项目违规举报制度，做好举报项目的受理和查处工作，对举报有功人员应给予奖励，保守举报人秘密；健全监管机构与新闻媒体的联动机制。政府投资项目专门监管机构既要从媒体曝光的情况中收集监管线索，又要及时向新闻媒体提供采访线索，对问题严重的项目及时曝光，公布违规事件处理、处罚情况。
7.加强行业自律，规范中介市场。加快制定行业协会管理办法，确立行业协会法律地位；建立行业协会开展行业监管机制，行业协会通过完善行业规章制度、行业标准职业道德准则，规范和约束业内中介机构行为；以信用建设为抓手，提高中介组织服务能力，为政府投资项目监管提供技术支持和专业力量保证；加大执法力度，完善对勘察、设计、咨询等行业的责任约束机制，防范政府投资项目风险。
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