政府理财与构建和谐社会，本文主要内容关键词为：构建和谐社会论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府理财是政府进行的财政活动。实行“财政分权”的国家，不仅中央政府理财，地方政府也理财。政府理财与公民的切身利益密切相关——财政收入关系到公民往外拿钱、拿出多少钱，财政支出关系到公民能享受多少公共产品、享受什么样的公共产品。
构建和谐社会是我国“十一五”时期的发展目标，也是今后相当长时期社会经济发展的主旋律。为了实现这一目标，要加强社会事业建设，加强制度建设，完善社会管理以及其他方面的建设。构建和谐社会是一项庞大的系统工程，需要政府和公民的共同参与。政府是构建和谐社会的主要实施者。政府通过履行职责进行各项建设，其中财政职责是构建和谐社会的一项关键职责。
一、现代公共财政使政府理财与构建和谐社会联系起来
关于公共财政的含义学术界有不同认识。本文认为：对于公共财政可作广义和狭义的理解。从广义理解，公共财政等同于政府财政或国家财政；从狭义理解，公共财政是与一定社会经济发展相适应的一种财政模式。本文取狭义。
财政是政府活动的保障和基础。不同历史时期，政府活动的重心及其职能范围不尽相同，形成的财政模式也有所不同。与自然经济相适应的财政模式被称为“家计财政”，奴隶和封建社会的公共收支与君主个人的收支不分。这是一种只为君主服务的财政类型。与计划经济相适应的财政模式被称为“国家财政”(又称“建设型财政”)，政府既涉足公共商品和服务,也涉足大部分私人商品和服务。这是一种只为“国家”服务的财政模式。与市场经济相适应的财政模式被称为“公共财政”模式，市场提供不了的公共产品由政府来提供。这是一种只为市场服务的财政模式。[1]
“公共财政”是伴随着市场经济出现的。早期的资产阶级国家实行“自由放任主义”的经济政策，市场自发调节，政府不干预经济，政府的职权范围较小，需要提供的公共产品也少，公共财政发挥作用的范围极有限。在近代市场经济时期，公共财政作为一种新的财政模式还没有充分发展起来。正如王传纶教授所说：“早在二百多年前，当亚当·斯密提出‘无形之手’多么奇妙的时候，他本人就说过政府还应做一些私人不能做或做不好的事。从那时起，与私人经济并存的实际就有所谓公共经济。但长期来，两者比重悬殊，反映现实的经济思潮虽起伏不定，但时代钟摆明显地向私人经济倾斜。那是那个时代的风尚”。[2]随着市场经济的发展，市场失灵的因素增多，政府干预经济的广度和深度加大加深，政府职权范围扩大，需要政府提供的公共产品增多，公共财政在现代市场经济条件下迅速发展起来。[3]
社会转型国家经历了从计划经济向市场经济“转轨”，建立起现代市场经济，并需要建立起与之相适应的“公共财政”。计划体制下，我国实行高度集中统一的“国家财政”(建设型财政)模式，企事业机关单位承担了许多社会责任。职工生、老、病、死、住房等几乎都被单位包了。那时的“单位”实际上是政府的延伸，从这一意义上讲，也可以说政府承担了大量的社会责任。所不同的是，不是通过政府部门履行职责来实现，是由“单位”来承担，而政府的主要职责是抓经济建设以及从事社会管理。经济转轨要求“管理型政府”向“服务型政府”转变，“国家财政”模式也需转为“公共财政”模式。
我国正在建设的“公共财政”与以前的“国家财政”相比较具有以下特点：第一，财政支出的范围扩大。随着居民的收入和消费水平的提高、公民权利意识的觉醒，人们对公共安全、公共设施、环境优美等方面的需求，对社会公平的追求以及对参政议政等方面的要求都大大增加，从而导致财政支出范围扩大。政府须在社会保障、社会福利、环境保护、制度建设等方面增加财政投入。第二，财政的宏观调控功能增强。“市场化”要求政府减少行政干预，较多的利用财政金融手段。“全球化”对各国宏观调控能力提出了更高要求。我国政府也要随时准备应对国外的经济波动对国内市场形成的冲击。第三，财政的社会调整功能增强。我国的市场化改革与城市化、现代化同步进行，引起了社会的剧烈变化——利益结构的调整、新旧制度的碰撞、思想观念的冲突等。在这个社会矛盾多发阶段，贫富差距迅速拉大、群体事件时有发生，迫切需要增强财政的社会调整功能以缓解矛盾、解决冲突。现代公共财政以“社会公平”为其核心价值，能够满足这种需求。
现代公共财政不同于传统财政，它以满足公共需要为目标，以提供一视同仁的公共服务为特征，以市场经济为基础，以民主法制为保障。“公共性”是“公共财政”模式的标志性特征。社会公共需求是“不断发展、变化的”。[4]现代市场经济条件下的公共财政，其涵盖的范围之广、涉及的程度之深，与当初不能同日而语。现代公共财政以追求“社会公平”为价值取向，[5]它使政府理财与构建和谐社会紧密联系起来。现代公共财政框架下的政府理财活动与构建和谐社会存在着内在的必然联系：政府理好财是构建和谐社会的需要；构建和谐社会是政府理财活动所追求的目标。
然而，政府理财并非总能促进社会和谐，如果政府没有理好财，还会产生相反作用。政府理财对构建和谐社会有双重效应：
一是正面效应。政府通过理财活动实现公共财政职能，对构建和谐社会起到积极的推动作用。诸如：通过财政补贴或政府购买性支出提供市场供给不足的产品，通过调整税率来鼓励或限制某些产品的生产，以使资源配置趋于合理、公平；通过财政转移支付调整区域经济发展的不平衡；通过征收累进所得税调节收入分配；通过调整预算收支来调节社会总需求，实现经济稳定发展。
二是负面效应。政府理财不当会产生消极作用，阻碍构建和谐社会的进程。从财政收入看，过重的赋税会引起民众强烈的不满甚至反抗，中外历史上不乏百姓因不堪忍受苛捐杂税“揭竿而起”的事例。税制结构不合理、政府“乱收费”、税收执法不公平等情形，都会引起民众不满。不过，不切实际的减轻税负，致使财政收入严重不足，又会影响到财政职能的实现。从财政支出看，如果不能将财政资金合理、有效的“用之于民”，会引起社会的不安定，财政对社会的调整功能也难以发挥出来。例如，在财政支出安排上重视“形象工程”而忽视基本的民生问题；财政转移支付资金下拨后，被地方政府截留挪作他用，使财政的社会调整功能大打折扣。
政府在理财过程当中应当尽量扩大正面效应，减少负面效应。这是关系到和谐社会能否早日实现的大事。因此，政府理财活动应当遵循“公平”与“效率”的原则。
第一，政府理财活动是否公平，关系到公民的切身利益，关系到社会的和谐与稳定。公共财政的“公共性”决定了政府理财活动应当有利于促进社会和谐，但如果政府理财不公，也会对构建和谐社会起到阻碍作用。
第二，政府理财活动是否有效率，关系到构建和谐社会目标的实现。构建和谐社会的进展情况如何，不但取决于政府理财是否公平，也取决于政府理财的效率。一个高效的政府，能够充分运用财政资金和有效利用财政手段，为构建和谐社会夯实基础；反之，如果政府理财效率低下，即使有合理的制度安排，构建和谐社会的目标也难以实现。
二、政府理财不公平、效率低的现象及成因
(一)政府理财不公平的现象及原因分析
政府理财不公平表现在诸多方面，例如，个人所得税法规定的工资薪金应纳税所得额扣除标准“一刀切”，对于工资收入偏低、家庭负担过重的人显失公平。再如，转移支付制度长期缺位，给政府部门留下了太大的“自由裁量”空间，从而形成“会哭的孩子有奶吃”、“跑部钱进”的局面。由于各级政府财政支出安排长期比例失调，以致形成公共产品供给不足、严重失衡。[6]此外还有操作层面形成的不公平。具体又分两种：一是财政行为虽有法可依，但执行中违反法律，如超预算支出而形成不公平；二是“财政”行为无法可依，属非法理财活动，如制度外收费而形成不公平。
下面从三个层面分析政府理财不公平的成因：
从制度层面来看：(1)因制度本身不合理形成的不公平；(2)因制度缺失形成的不公平。制度不公或缺失，主要是由于一些改革不到位，制度一直未能调整。
从决策层面来看，促使政府做出不合理支出安排的因素主要有政绩导向、利益驱动、机构膨胀等。在GDP政绩导向、部门和地方利益化、财政供养人口过多的情形下，各级政府在做出财政决策时，其天平极易出现倾斜，形成重经济建设和行政性支出，轻社会事业支出的状况。这种不公平的支出结构之所以能够持续很多年不变，一个重要原因是政府理财缺乏民主决策机制。
从操作层面来看，政府理财违规操作的诱因有利益驱动、政绩导向、弥补地方财政缺口，等等。违规操作行为之所以比较普遍并且屡禁不止，除了依法理财的观念淡薄以外，还有一个重要的制度原因，即政府理财缺乏有效的约束机制。
(二)政府理财效率低的现象及原因分析
政府理财效率低主要表现在预算执行缓慢，财政资金闲置、浪费、利用率不高，财政投入成本大、效益低、达不到预期效果等。审计署2007年披露：环保总局某行政事业类项目资金，在2004年立项后基本没有使用，没有开展项目建设。截至审计时，该项目有1.19亿元财政资金闲置。据“焦点访谈”报道：一个由辽宁省和沈阳市两级政府下拨1500万专项资金建设的高氟地区的水质改造项目，打出58眼井大部分不能正常使用。上海市审计局在审计中发现：政府理财能力不足已经成为当前影响地方财政资金使用效率的一个突出问题。
政府理财效率低同样有制度、决策和操作上的问题。从制度层面上看，我国现行的预算法律制度已经不能满足公共财政体制的要求。例如，预算编制、批准、下达在程序上的非合理性，是造成预算执行缓慢、闲置财政资金的一个重要原因。再如，预算执行管理制度不完善，特别是转移支付制度不健全以及绩效管理制度的缺位，是造成财政转移支付资金浪费、流失的重要原因之一。从决策层面上看，政府因决策失误造成财政资金浪费现象严重，其危害性往往大于贪污受贿。一些领导干部习惯于“拍脑袋”决定事情，没有程序观念，做出的决策没有经过认真论证，不少地方都出现过类似“挥手一条街”的现象。从操作层面上看，由于观念陈旧、缺乏经验、监督无力、人员素质不高等原因形成政府理财效率低下。如在编制预算时“宽打粗算”，结果是预算批下来了，钱却花不出去。
(三)制约政府理财活动的其他因素
制约政府实现公平、有效理财活动的还有更深层次的原因。本文认为，我国财税改革程度不同地受到了以下三方面因素的制约：
1.政治体制改革需要加快步伐
政府理财不是单纯的财政问题，它首先是一个政治问题。正如温家宝总理今年3月会见中外记者时所说：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”由于财政具有很强的政治性，财政改革必然要受到政治体制的制约。我国预算改革过程中遇到过种种阻力，改革的“效果之所以大打折扣，甚至无法进行下去，关键原因不在于改革措施”本身，“而是在于具体的政治制度没有相应的变革”。[6]例如，我国实行了部门预算改革，但是由于政治民主化改革不到位，目前人大对预算的审批和监督职能不能正常发挥出来，从而使预算改革的预期效果大大削弱。
2.中央与地方关系没有理顺
财政的政治特性决定了财政分权必然要与政治分权、行政分权联系在一起。我国的“分权化”改革基本上还停留在财政收入的划分上。中央与地方长期“事权”划分不清、财政支出责任不明，致使财政管理体制一直处于不稳定、非规范状态，并直接影响到税费改革、地方税制完善和转移支付制度建设。“规范政府转移支付行为”喊了多年，相关立法却进展很慢。显然，在财政支出责任不明的情况下，转移支付的标准和规则难以确定，制定法律的难度很大。法律不出台，规范财政活动的目的无法实现，也不利于对财政行为监督和问责。中央与地方关系理不顺，政府理财难以彻底摆脱缺乏公平、效率的状态。
3.调整二元制经济结构困难重重
要从根本上解决我国城乡之间公共产品分布不均、收入分配不公、贫富差距大的问题，须将二元制经济结构转换成为一元制结构。然而，这种转换是一个十分复杂的过程，需要进行一系列相关政策和制度的调整，推行相应的配套改革措施。改革二元制结构的难点在于：怎样才能避免对城市管理形成巨大冲击，怎样才能防止城市居民生活水平下降和生存环境恶化。一些地方政府急于实现公共服务的“城乡同质”，在没有配套改革措施的情况下，启动调整二元制结构的某一项改革，不但未达到预期效果，反而引发了一些不良后果。如几年前郑州市率先试行取消户籍制度，不久就不得不叫停。各级政府有限的财力制约了二元制改革，归根结底还是经济发展水平制约了二元制改革，从而也制约了政府理财活动公平性的彻底实现。
三、改善政府理财的内部条件与外部环境
政府理财活动是在一定条件下进行的。其内部条件包括政府理财的能力、观念、机构等；其外部条件(又称外部环境)，包括法律制度、文化、经济、政治以及社会环境等。
(一)提高政府理财的能力
提高政府理财能力涉及不同层面的人员。从各级政府来看，分管财政的行政领导人应当具备相当的理财能力，政府“一把手”也要具有一定的财政知识。目前我国各级人大对政府预算审批和监督的能力极为有限。政府不仅在财政执行中占有绝对地位(甚至可以不受约束)，而且在财政决策中也处于主导地位。实际上，财政决策权掌控在各级政府手中，而政府部门实行“首长负责制”，政府在做出各项决策时通常由“一把手”“拍板”。从财政职能部门来看，财政部门的公务人员要努力提高自己的专业素质，正确领会、准确把握和适用财税政策法规。在参与制定重大经济政策和决策时，充分发挥财政专业优势，恪尽职守，敢于向领导进言，以减少财政决策的失误；在审核部门编制的预算时，认真负责、严格把关，以保证预算案的科学性和可行性；在组织预算执行时，做到规范、高效；在监督预算执行和监督财务、会计制度执行时，做到执法公平。从预算单位和预算部门来看，不仅财务人员要提高业务能力，相关负责人也需要提高理财能力，因为预算编制出来后经常需要领导“把关”。
(二)转变政府的理财观念
各级政府理财应当树立起“依法理财”的观念。在安排预算时，从“效率优先”转为“公平与效率兼顾”；从只注重经济建设转变为在经济发展的基础上，更加注重以改善民生为重点的社会建设；从只重视组织财政收入转变为既重视财政收入又重视财政支出。在财政支出上，要变“被动理财”为“主动理财”。在预算管理上，要由粗放型的管理转变为精细化管理，由只关注财政投入转向更加关注财政产出。在财政监督上要做好角色转换的思想准备，从监督者的身份转变为既是监督者(指狭义的财政监督)又是被监督者的双重身份。随着财政透明度的逐渐提高，财政收支接受人大和社会公众的监督将成为一项经常性的活动。
(三)改善政府理财的制度环境
1.深化财税制度改革
合理的财税制度安排是实现政府理财公平、有效的基本制度保障。目前我国财税改革处于攻坚阶段。2004年启动的新一轮税制改革尚有更多，更艰巨的改革任务没有完成。其中难度最大的是统一城乡税制的改革。预算改革过程中推行的各项措施已取得实质性进展，但远远没有完成。还有些改革进展缓慢，如转移支付制度建设，或者还在探索阶段，如财政支出绩效考评改革。财税改革遇到了各种阻力，包括来自政府及其职能部门内部的阻力，尽管如此，我国财税领域的改革不仅不能停止，而且还应该提速。加快财税制度改革的步伐是保证财政活动乃至整个国家经济沿着正确方向发展的需要。改革中的各个环节是相互联结在一起的，一项改革停顿，往往会影响相关改革的进行。如果不完成转移支付制度建设，分税制改革难以彻底实现。预算改革若不继续进行下去，公共财政体制就不能建立健全，终将影响到我国现代市场经济体制的完善。
2.建立财政民主决策机制
建立财政民主决策机制是公共财政的民主特性所要求的。通过这一机制保障财政决策体现民意，以促使决策公平。建立财政民主决策机制，有利于制约决策的任意性，有利于抑制腐败。一些地方政府在预算改革中进行了不同的尝试，如适当引入专家论证制度、听证制度，实行集体决策制，进行“参与式预算”试验，等等，并收到一定效果。财政决策不仅要体现公平性，还要体现出科学性，又须“具备较强的相机抉择能力”，[7]以适应财政政策灵活性的需要。建立起有效的财政民主决策机制还必须改革、完善代议制度，使人代会的作用充分发挥出来。近年来，预算改革在精细化、透明度方面有了明显进展，人大代表参政、议政能力的缺乏便暴露了出来。开人代会时，许多代表看不完也看不懂预算草案，一些代表对政府财政问题不感兴趣、参与意识不强。这些问题反映出现行人大审议制度还“不适应”预算改革，同时也折射出我国选举制度中存在着的缺陷。建立民主财政决策机制是一项艰巨而复杂的“系统工程”，改革时需要注意：(1)协调公平与效率的关系。财政决策既要充分体现民主，也要遵循效率原则。(2)保持内容与形式的一致。要防止民主决策流于形式，避免“换汤不换药”的改革。(3)加强政治改革与财政改革的配合，这两项改革要相互促进，而不要相互掣肘。
3.推行政府绩效管理制度
政府绩效管理改革关系到预算改革。2003年党的十六届三中全会正式提出“建立预算绩效评价体系”的财政改革目标。目前这项改革还在试点阶段，并且进展缓慢。改革中遇到的最大难题是考评指标体系的确定。财政支出绩效考评是建立在政府绩效评价基础之上的。由于政府绩效管理的改革没有全面推开、没有形成政府绩效评价体系，大大增加了建立财政支出绩效评价体系的难度。因此，加快推行政府绩效管理制度改革，能够为深化预算改革提供良好的制度环境。“推行政府绩效管理制度”写入了2008年的《政府工作报告》，应当成为我国今后几年政府管理体制改革的一部重头戏。
4.完善财政收支约束机制
政府的财政活动应当受到约束，我国急需建立起完善的财政收支约束机制。这一机制应当包括完善的法律法规体系，有效的执法系统，健全的监督机制和完备的责任追究制度。要有一系列配套改革与制度建设同步进行，主要包括：(1)通过预算改革，使预算的编制趋于合理，以降低预算部门和单位违规操作的几率。(2)完善人大制度，使人大真正能够发挥其财政审批和监督的职能。(3)实行预算公开，为人大代表和社会公众进行监督搭建平台。(4)完善地方审计制度，使“独立审计”落到实处，以利于审计监督充分发挥作用。(5)建立健全财政责任追究制度，使各种财政主体为其财政违法行为承担相应的法律责任。(6)修改相关的不合理的法律法规，以减少和杜绝合理不合法的财政行为。
(四)改变政府理财的其他外部环境
政府理财活动受到财政领域以外诸多因素的制约，改革其他外部环境也不容忽视。
第一，加速政治体制改革。我国政治体制改革的速度还要快些、步子还需大些。如前所述，政治改革的滞后，已经影响到财政改革的继续深入。财政领域中许多改革与政治改革是缠绕在一起的，应当尽量形成一个政治改革与财政改革良性互动(而不是相互掣肘)的局面。2008年5月1日，国务院公布的《政府信息公开条例》生效。它是我国政府体制改革的一个重要步骤，也为实现预算公开、透明的财政改革提供了法律依据。该条例的实施，将给财政改革提供良好的政治环境。反过来公共财政改革对政治改革也能起到积极的促进作用。以部门预算改革为例。“部门预算提高了预算透明度，改进了预算编报的质量，有利于人民代表大会行使对财政预算的审查和监督职能，也有利于审计和社会各界对政府财政活动的监督”。[8]部门预算改革还有利于扼制贪污腐败现象的发生。
第二，理顺中央与地方关系。我国的中央与地方关系长期处于不稳定状态，一个重要的原因是没有对地方政府的“角色”重新定位。地方政府的法律地位规定在1982年宪法当中。20多年来，通过中央放权地方分权，地方政府取得了相当大的自主权，但其法律地位没有得到相应调整。要理顺中央与地方的关系，应当首先对地方政府的角色重新定位，其次划清地方政府与中央政府的职权范围，最后明确二者的财政收入权限和支出责任。同时还要改革和完善地方税体系、建立健全转移支付制度。通过这样一系列的改革和制度完善，最终才能解决“事权”、“财权”不匹配问题。
第三，积极创造条件，有计划地推进二元制经济结构的转变。二元制经济结构的存在严重影响到政府理财的公平性，影响到社会的和谐发展。然而二元制的转变不可能一蹴而就。政策和制度的调整要有计划、有步骤的开展，改革的推进要循序渐进地进行。各级政府在调整财政支出结构时，还应注意尊重客观规律、遵守财政支出原则。关注民生不是一时性的，要为城乡居民提供“可持续发展”的社会福利。实现城乡“基本公共服务均等化”，需要有足够的财力支持。为此，我们要大力发展经济、积累财富、培养税源，为改革二元制经济结构创造物质条件。在关注民生的大气候下，GDP的政绩导向作用减弱，但要注意防止只重视社会事业投入而忽视发展经济的倾向出现。需要说明的是：重视经济发展并不等于政府直接投资经济建设。政府的主要职责是为市场主体提供服务、维护市场公平竞争、维护宏观经济稳定。
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