政府收支分类与部门预算改革关系研究，本文主要内容关键词为：收支论文,预算论文,部门论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立国库集中支付制度是为了加强对财政性资金的管理，强化预算支付行为的约束和监督，以从根本上提高财政资金的使用效率。但国库集中支付制度要真正按既定目标发挥作用，还必须建立健全相应的预算管理制度，主要是确定正确、科学的收支分类，构建一套规范完整的政府收支科目体系，通过科学的预算编制方式和方法，编制一本完整规范的部门预算。因为国库集中进行的支付，其惟一依据就是部门预算。所以，只有具备明确的、科学的预算依据，才能真正实现对预算支付行为的约束和有效监督。
一、传统收支分类存在的弊端
传统预算编制模式采用的收支分类和预算科目是在50年代依照原苏联模式建立的。几十年来，这套预算科目的基本框架一直没多大变化。随着市场经济体制的逐步确立，尤其是随着部门预算的推行，其局限性日益突出起来，主要表现在以下几个方面：
1．传统预算收支分类存在着本部门的预算与本部门的施政目标脱节的问题，各部门在准备预算的过程中也不能得到中央政府强有力的政策指导。因此，在预算执行过程中发现想办的事没有做预算时，便不断地要求追加预算资金。从各部门内部的角度看，每个部门都难以统筹管理部门内部的资金，各个项目的支出也无法做到统一排序，确保重点；在各部门之间，由于管理体制和方法各异，预算编制也难以做到制度化、规范化。
2．收支范围过于狭窄，不能全面完整地反映政府所有收支活动。几十年来，我国在较长时期内一直实行高度集权的财政预算管理体制，与此相适应，政府收支分类所反映的政府收支活动也比较集中、全面。改革开放后，随着经济管理模式和财政管理体制的调整，部门、单位的自主权逐步扩大，各类行政事业单位自有收支特别是行政事业性收费不断增加，政府收支活动范围发生了根本性的变化。在此情况下，单纯以财政预算内收支为分类对象的政府预算收支分类科目，已很准满足全面、准确反映政府收支活动的要求。从收入看，现行预算收入科目只包括预算内收入，预算外资金成为财政的灰色地带。预算单位在编制部门预算时不能对单位全部资金作统筹安排。从支出看，现行预算支出科目只包括预算支出、基金支出和债务支出，不包含预算外支出。在编制部门预算时，对部门的预算外支出无法按预算内科目列示，不利于对预算外资金的管理监督，容易造成预算外资金收入的流失。此外，我国预算支出科目的基本框架仍然是按功能分类，在部门、单位支出规模不断扩大的情况下，不能清楚地、完整地反映政府以及各预算部门、单位的支出用途，造成财政资金去向不明，使得各单位、部门的预算编制只保持了形式上的完整性，而实际预算所反映的内容却并不完整。
3．部分收支项目分类较粗，不利于细化预算编制和加强预算约束。多年来，我国现行的预算支出科目体系过粗，基本上还是沿用传统的预算支出科目的框架体系，除了部分人员经费外，其他支出很难具体到单位和项目上，支出经费只安排到类级科目。预算过粗，各部门使用了多少财政资金、主要用于哪些项目、部门预算外资金规模有多大等都不能得到反映，这不利于人大进行有效的审查和监督，给预算执行和监督带来了困难。
4．分类体系和结构不够清晰明确，难以客观准确地反映政府各项职能活动。在原来的预算科目下，根据财政收支情况反映不出政府的战略目标和政策意图。因为这些科目是按照基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用、教育等设置的，都是多功能支出科目，功能分类与经济分类相混杂，内容和层次都较为混乱。许多科目中覆盖了各个方面的支出，比如教育方面的支出，并不是都在教育经费中安排的，其他部门中也有教育方面的支出，因此教育政策方面的支出就是不透明的。这种按照管理功能和部门的分类，使得财政支出在政策功能上的分类变得不明朗。
5．分类方法与国际通行做法差别较大，不利于进行国际比较研究。《政府财政统计手册》(GFS)是由国际货币基金组织(IMF)所发行的一本技术性手册，由其成员国按照一定标准科目来提供数据。中国作为IMF的重要成员国之一，每年也要向IMF提供政府财政数据。按GFS框架和国际通行做法，政府收支分类体系一般包括部门分类、功能分类和经济分类，而我国现行政府收支分类是将三种不同的分类混杂在一起，这就不可避免地带来财政数据口径不可比的问题。难于进行国际间财政数据的比较、分析和研究，也容易造成国外研究人员对我国政府预算收支数据的不可理解。
综上所述，传统收支分类已存在一系列问题。因此，必须对现行政府收支分类进行改革。这项改革对进一步细化预算编制，顺利推行国库集中支付制度和政府采购制度，对逐步建立我国公共财政体系，有效实施宏观调控，强化预算监督，从源头上防止腐败，提高政府行政效率以及进行国际间财政倍息交流与比较等方面都具有十分重要的意义。
二、为适应部门预算改革，政府收支分类应遵循的原则与方法
政府预算收支科目是预算编制和预算执行的基础。预算收支科目的改革要能全面、准确地反映政府各项收支活动，科学合理地划分政府收支结构，满足政府预算公开、透明、规范、细化的要求。有必要遵循三个原则和一个方法：(1)全面、准确地反映政府各项收支活动的原则，满足各类信息使用者的需要。改变现行的支出分类只包括预算内支出状况，将预算内支出、预算外支出、社保基金支出及部门、单位的自有资金支出等都纳入政府支出分类范围。收支分类和预算科目最基本的作用在于提供有价值的信息．以满足各类信息使用者对政府财政管理信息的需要，提高财政透明度，使信息使用者能够做出更好的决策。(2)规范和细化的原则。政府收支分类应适应现代预算管理日益走向规范化、法制化和透明化的大趋势，增强据以对政府预算进行经济分析的功能。首先，按照国际惯例，新的政府支出分类体系应包括部门分类、功能分类、经济分类三个部门。部门分类主要明确资金管理责任者，功能分类主要反映政府按功能支出的目标，经济分类主要反映支出的经济性质，明确支出如何使用。其次，部门分类、功能分类、经济分类三部分内容在层次上应根据部门预算要求，先按部门分类，在部门下面再按政府功能分类，功能分类下可设预算项目，项目下再按经济性质分类。部门分类可按政府机构的性质和预算管理级次进行；功能分类要根据政府职能，反映政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、科技、医疗卫生、社会保障、环境保护等活动，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方向；经济分类应按经济性质对政府支出进行分类，并将各类支出充分细化，以反映政府和部门、单位所有支出的具体开支项目。(3)与国际接轨。政府收支分类改革应注意长远目标与现实需要的有机结合，尽量符合市场经济国家的通行做法，以利国际比较和财政管理领域中逐步增多的对外交流的需要。(4)实行“零基预算”法。所谓零基预算，就是指在编制预算时，按政府确定的年度社会经济发展计划，重新评估审查各项管理活动的意义和效果，排出事业发展的优先次序，以零为基点，安排部门支出。它的实质是对预算年度内各项支出预算，按照轻重缓急程度，采用一切从零开始、逐项审核确定的办法，而不仅仅是修改上年预算或审查新增部分。因此，实行“零基预算”，首先要求对预算单位预算年度内每一科目和款项的支出需求，按轻重缓急排出经费优先保障次序。其次，要对属于行政事业单位支出范围和内容的人、物或工作任务的基本支出项目确定合理的定额。
三、科学合理的政府收支分类是部门预算改革的基础
我国在推行部门预算为核心的预算改革中，政府收支分类和预算科目改革是一项非常重要的基础性工作，它不仅关系到部门预算编制和审核能否细化，也关系到政府财政管理信息能否满足管理者、决策者、监管者、经济分析者和一般公众的需要，以及集中收付的国库制度、政府采购制度等一系列相关制度能否有效动作。
1．政府收支分类与预算科目的关系
政府收支分类与预算科目既相互联系又彼此区别，两者之间的这种关系与财务会计中的“会计要素”与“会计科目”之间关系是相同的。概括地讲，收支分类是确定预算科目的前提和依据，先有收支分类(相当于会计要素)，后有预算科目(相当于会计科目)；另一方面，预算科目又对收支分类起着支持性作用，因为各类政府收支需要通过对那些具有共性的科目进行归集才能得出。如果没有科学合理的预算科目设计，要想获得按各种标准分类的收支信息是不可能的。可以说，预算科目是政府收支的明细化和具体化，而政府收支类别是对具有某种共性的预算科目的加总。从这个意义上讲，收支分类和预算科目实质上都是个如何向信息使用者提供政府财政管理信息的问题。
2．编制一本完整规范的部门预算需要以科学合理的政府收支分类为基础
我国现行政府预算收支科目的基本框架，是在建国初期为适应计划经济体制下财政预算管理的需要建立起来的。几十年来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，这种分类体系已经越来越不适应改进和加强财政预算管理的需要，既不能全面准确反映政府收支活动，满足决策者、管理者和经济分析者对财政预算管理信息的需求。也不便于国际进行比较。我国在推行部门预算的改革中，政府收支分类和预算科目改革是一项非常重要的基础性工作。依据目前的财政环境，为确保部门预算国库集中支付和政府采购等重大改革的顺利推进，财政部有必要对政府收支进行科学分类，对预算科目进行重大改革。
(1)建立规范的政府收支分类。要想取得满足各类信息使用者需要的信息资料，必须遵循适当的程序，依次从政府和部门的账户中取出主要的总计数据，并进行各种必要的调整以确保统一的数据口径和适当的分类。分类的任务是鉴别政府业务活动的共性，把主要项目内的多种交易归并为具有相对共性的大类，以说明政府收入、支出的性质、构成以及对经济的影响。
(2)新的政府收支分类为编制完整规范的部门预算奠定了坚实的基础。财政收支分类的目的在于定期和自动地提供适于对政府各项财政交易进行经济分析的财政数据。新的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。各部分自成体系、相对独立，也就是说收入分类、功能分类和经济分类涵盖的范围都是一样，即涵盖政府所有收支，可以分别形成收入预算、功能预算和经济预算。新的收入分类能够全面、规范、明细反映政府各项收入，同时也能够反映政府收入的来源和性质。与原收入分类相比，新收入分类将预算外收入以及社会保险基金收入也纳入了预算，从而形成了完整的政府收入分类；采用国际货币基金组织收入分类标准和国家统计局公布的最新行业划分标准对收入进行划分：对增值税、消费税等主要收入按行业和税目设置明细科目，为强化经济税源分析创造了更为有利的条件。支出功能分类主要反映政府各项职能活动，即需要明确政府职能所介入的特定领域是什么，统一按支出功能分类，集中、直观反映政府职能活动。新的政府支出功能分类，清晰反映政府职能活动的支出总量、结构和方向。其涵盖了财政预算内外、社会保险基金等所有政府支出，从而改变财政预算外资金长期游离于政府预算收支科目之外的状况，充分体现预算细化、透明的要求，科目设置充分体现预算管理的实际需要，如单设了“科学技术”类科目等。支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和经济用途，即政府的钱是怎么花出去的，是付了人员工资、会议费还是买了办公设备等。与原来的支出目级科目相比，新的支出经济分类是将原来一个粗略反映政府部分支出性质的科目表转变成一个可按支出具体用途独立反映全部政府支出活动的分类体系。把科目充分细化，按预算管理要求分设80多个款级科目，可充分满足细化预算和强化经济分析的要求。原支出目级科目只能反映预算单位行政事业经费的开支情况，而新的经济分类可以明细反映包括基建在内的所有政府支出情况。支出功能分类与支出经济分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。二者既相对独立，又相互联系，可结合使用。
通过对所有政府收支项目统一按收入分类、功能分类和经济分类进行划分，关键是通过功能分类和经济分类对每一笔支出实现“二维”定位，清晰地说明政府每笔开支究竟用到了什么方面，是怎么花出去的，使政府收支分类层次分明，分类明细，概念清晰，标准统一，口径可比，便于操作。既便于征管，又便于进行统计分析、经济分析、支出管理和国际比较。同时也为部门预算编制打下了良好的基础。
四、结束语
为进一步提高预算的真实性，增强预算的权威性，今后要不断改进和完善预算科目，使预算科目更加细化，并在编制预算时将各项财政收支落实到最末一级科目并分解到预算单位、项目和人头。一是重新调整政府预算收支科目。可以考虑下列设备方式：一级预算收支科目按部门设置，二级预算收支科目按功能和经济性质设置，再根据实际工作的需要设置三级预算收支科目。这样可以清晰地反映出预算收支在各部门的分布，便于财政部门对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施有关财政政策。二是建立预算单位基础信息系统。对各个预算单位要进行全面普查，掌握基本情况，建立信息库。各预算单位收支要对应其适用科目，各预算收支科目的内容要有明确的界线，不能相互交叉使用，通过每个收支科目能够看出资金的来源和具体去向。三是预算编制要严格遵循国家预算收支科目。预算收支科目细化以后，每年编制的收支预算必须实事求是地落实到相应科目，每个科目收支还要辅之以相应的基础资料，如科目收支分项目和单位落实情况，一并提交人代会审查。对于收支预算不落实到详细科目、单位和项目上的，人代会不予通过，财政部门也不予安排资金。
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