谈如何深化省级预算执行审计，本文主要内容关键词为：省级论文,预算执行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、省级财政的特殊地位
按我国财政管理体制，各省、市、自治区在国家行政管理链条中处于中央财政之下、地方财政之首的承上启下，统领一方的重要地位。特别是实行省直管县的地方，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩。中央财政转移支付给地方的资金需经省级财政的再分配才能实现，各市县财政收支完成情况需经过省财政汇总，省级财政不但拥有财政分配、预算资金调度的职能，还拥有地方财政法规制定的权力，不论是从国际惯例还是我国立法体系来看，作为省一级行政机构都拥有地方性法律、法规的立法权。省级财政、税收机关既可以在中央财政政策的框架下自行制定规范全省范围的财政、税收规章，也可以代省级人民代表大会或政府拟制地方性法律和法规，调整预算收支的规模、时间和范围。由于省级政府和财政部门所处的枢纽地位，因此具有调整各地区、各县（市）的预算资金流入流出职能，对地方经济的影响巨大。鉴于省级财政的特殊地位，省级财政的预算执行审计应是地方审计机关工作的重中之重。
二、困扰财政预算执行审计的因素
（一）财政预算在编制和执行中存在的问题。一是财政预算编制粗糙、内容简单，缺乏科学依据、程序不规范，透明度不高，执行不严等问题，财政预算编制的不规范、不到位，也决定了预算执行活动的过程中人为变更预算行为和不严格执行预算行为的发生。二是近几年，财政部门改革的配套措施不完善，如财政部门先后进行了会计集中核算、政府采购、部门预算、国库集中支付等一系列的围绕建立公共财政为中心的改革措施，但并未出台与之相适应的监督管理配套办法。致使这些改革未能发挥出应有的作用，如会计集中支付只是在核算程序上和支出票据的规范化上起到了规范的作用，并没有真正地把预算单位的不合理乃至于不合法的开支控制住，没有发挥出会计集中支付的应有作用。再比如，政府采购的目的是降低采购成本，提高采购商品质量，防止商业贿赂，减少在政府采购中腐败行为的发生。然而由于对政府采购办行为没有有效的规范，供应商向采购办行贿的行为也悄然兴起。三是财政转移支付资金从管理层面上看，具有不利于监督的特性，在中国现行的转移支付制度中，仅有过渡期转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配，其它形式的转移支付规范性都比较差。预算资金分配缺乏科学、合理的标准和依据。目前财政部管理的各项专项补助中，有相当一部分项目没有明确的管理方法。有的没有落实到项目，有的没有根据受补助对象的实际情况选用分配方法。在地方转移支付中，还沿用基数分配法。其次是有相当一部分财政转移支付资金到达项目单位的时间比较晚，超出了当期预算执行审计检查的时间，不便于监督。
（二）经济管理体制方面存在的问题。我国税收管理体制实行的是中央与地方分税制管理，按此原则，税务部门划分为国家税务局和地方税务局，国家税务局从中央到地方实行垂直管理，地方税务局从省以下实行垂直管理，而审计管理体制采取的是按预算资金管理层级进行管理的模式。从审计内容来说预算执行审计应包括本级财政的收入和支出两个方面，但在实际工作中由于审计体制与预算执行审计需要检查的对象扭着劲，往往给预算执行审计在获取收入方面资料带来不便。如增值税属中央和地方财政共享收入，其征收管理由国税部门负责，地方审计机关却不能对同级国税部门进行审计。这就使地方预算执行审计的资料不完整、不全面。随着经济结构的多样化，非公有经济的税收将成为财政收入的一个重要来源，但依据现有的审计法规，审计机关无权对非公有经济企业的纳税情况进行审计监督，审计分析、评价资料的来源出现缺失。
（三）预算执行审计技术整体水平落后。由于受审计管理体制的制约，审计系统信息化水平参差不齐，AO审计软件的开发和利用工作发展的不平衡。地方审计机关计算机审计水平参差不齐，从吉林省的情况看，计算机在预算执行审计中应用的程度还不是很高，特别是到了基层，审计电算化程度与财政、税务部门相比较，还是存在不小差距的，这不仅影响审计工作的质量和效率，同时也是制约审计干部素质提高的重要因素。
（四）预留、预备费额度大，与零基预算要求有很大差距。经济越发展，预算编制应越科学、准确。为此发达国家逐步推行零基预算，增加财政分配的科学性和透明度，促进财政公共资金的有效利用。从我国省级财政预算执行审计中所发现的问题看，财政在确定预算盘子的时候，预留的财政预备费和预留经费的比重与零基预算的发展方向不相适应，不利于科学、合理地利用好每一笔财政资金。另外由于预留和预备费的安排使用时间比较晚，影响资金使用效益的发挥。
（五）财政预算盘予编制执行环节不够透明。财政预算资金包括国民经济方方面面，在历史上由于我国预算法出台的比较晚，各级财政预算编制的主要方法是基数法，然后加上预算年度支出增减变化因素来确定年度预算。主观行为对部门预算指标的影响在所难免，从年初预算盘子的确定到年中追加预算直至预备费和预留资金的使用都不是在非常透明的条件下运行的。
（六）预算执行审计中出现屡查屡犯的问题。如具有管理职能的一级预算主管部门挤占挪用所属二、三级单位的资金情况比较普遍，从预算管理部门来看，延缓、滞留预算单位的专项资金和年初预算编报不完整，致使预算执行结果与年初预算出入较大；未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督的情况也是多有发生。另外，从专项转移支付资金中同一类项目多头管理、多头审批、多头拨付的情况也是比较严重的，如2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元。再加上省里的配套资金，多头管理的情况显得更为严重了。
三、省级预算执行审计的发展趋向
（一）法律层面要达到的目标。尽快出台预算执行审计和决算审计专项法规。虽然我国预算法、审计法作出了对国家预算管理实行审计监督的规定，但两法对于审计监督在国家预算管理中的地位、作用和职责没有作出细化。这在一定程度上影响了审计在国家预算管理中的作用的发挥。按照预算法第九章的规定，人大及其常务委员会对预算、决算进行监督，政府对预算执行进行监督，政府审计部门对本级预算执行和决算进行监督。但审计机关在国家预算管理活动中如何完成审计监督没有作出明确规定。为此审计机关应积极地总结经验，研究草拟专项的预算执行审计法规和决算审计法规，在预算法和审计法的原则框架下，制定出有利于操作的预算执行审计和决算进行审计的专项法规，弥补审计法和预算法在这方面规定不够具体的缺陷。
（二）在管理层面上应达到的目标。预算执行审计管理包括两个大的方面，一个是对审计客体的管理，一个是对审计主体的管理。对审计主体的管理涉及的事情很多，本文择其主要的讲三个方面，一是干部素质的培养，没有素质优良的审计干部，预算执行审计工作质量是无法保证的。二是审计资源的优化配置，在此应注意发挥审计干部的长处和优点，扬长避短，优化组合，人尽其才，物尽其用，要牢固树立审计机关乃至于审计系统一盘棋的思想。要充分认识到预算执行审计是审计机关的一项重要工作而非一个部门的工作。因此要立足于全局乃至于全系统配置预算执行审计的人力、物力和财力资源。三要注意审计信息和审计成果的共享。审计成果的共享是以信息共享为前提的，这里需要注意的一个是平时对部门或单位的财政财务收支审计时要兼顾预算执行审计的需要，另一个是要注意总预算会计审计信息与单位预算会计审计信息和成果的共享，这就需要具体的审计作业人员在工作中要及时地进行沟通，主动地把在审计中发现的那些与对方有关联的信息主动地提供给相关人员，这有利于节约时间，减少不必要的重复劳动。
对审计客体管理上的要求，一个是对预算收支活动的知情权，其中包括预算盘子制定的原则、各项预算指标制定的标准，方法和各项预算批准下达的程序的知情。另一个是预算收支活动信息要向审计机关定期报送提供，这里既包括总预算也包括单位预算会计信息的及时报送。
（三）在社会文化方面应达到的目标。财政预算执行审计工作在我国实行的时间比较短，在社会上，在广大人民思想中缺乏对其了解和认识，因此必须加强舆论宣传，让更多的人了解认识这项工作，增强预算管理执行人员的公共服务意识，不断地完善公共财政管理政策，自觉地规范财政预算的各项行为。在全社会形成一种公开、公平、有效管理和使用公共预算资金的文化氛围，要让更多的人关注和了解财政公共资金的管理和使用情况，要让那些参与管理预算资金的每一位同志树立廉洁自律、勤俭节约地管好、用好每一笔预算资金的理念，财政预算管理中的深层次问题才能逐步得到解决。
四、省级预算执行审计的重点环节
（一）省级预算分配审计的重点。
1.分配政策合法性审计。这里边需要注意两方面情况，一是财政部门代政府制定的预算资金分配方面的法规和规章是否与国家的有关法律、法规相抵触。二是要注意预算管理部门在预算资金分配方面的政策执行是否有偏差，是否有超越权限分配、审批预算资金的。根据我国现行的立法权限，省级人民政府可以依法制定地方性法规，省级政府各部门可以制定适用于本部门的规章。如在非典流行期间各省、市、自治区政府针对疫情紧急动用财政预备费，加大对医疗、卫生、疾病控制等部门的资金分配，这对于及时有效地控制疫情是完全必要的，但回过头来检查一下这些资金的分配政策、分配原则是否都合理也是很有必要的，这不仅有利于提高预算资金的利用效果，同时还可以促进财政预备费的规范化管理。三要注意部门制定或部门代政府起草的财政性法规、规章制度有无不符合实际，制约和束缚地方经济发展的问题。四要注意有无国家有关政策、制度已经发生变化，但地方现行文件有关条款没有进行相应地修改，造成与中央有关法规不一致的问题。
2.应加强财政内部控制度的规范与运行状况审计。预算资金分配使用的内部控制审计应从资金运动的源头入手至资金的拨付使用乃至于形成效益为止。既包括地方政府预算盘子的安排、也包括财政部门对各预算单位的预算批复、资金的划拨及预算主管单位对资金的转拨和预算支出单位的预算资金使用情况等环节的检查和监督。
3.重点审计专项资金的安排、拨付与经济运行是否相匹配。对于地方政府安排的专项资金，应当作为审计中的重点，特别是资金额度比较大的项目，仅就账面进行审计是不够的，应该到项目单位，就资金的安排使用情况和工程项目的形象进度，实行现场勘验，解剖麻雀，才能发现深层次的问题，维护专项资金使用的严肃性、效益性。专项资金与经常性一般预算支出不同，它是各级政府为解决专门需要而设置的预算资金，有的与地方经济的发展前途紧密相关，有的是为了解决对国计民生有迫切关联事项的支出，因此必须加强管理，重点审计，对于额度大，使用周期长的专项资金，仅仅进行事后审计是不够的，应当对资金流动的全程进行跟踪监督，谨防专项资金的“跑冒滴漏”和无效运行。
4.重点审计财政转移支付资金的管理和使用。省级财政通过转移支付实现的收入和支出主要有从中央级财政获得的税收返还、结算补助、过渡期转移支付、专项拨款和市县财政的上解收入。审计时首先要注意检查转移支付资金是否到位，出现不到位时，要查明原因，是没有完成收入计划，还是受其它非正常因素影响所致。其次要检查转移支付资金使用的是否合理，应拨付下级政府使用的资金是否拨付到位。再其次要审计转移支付资金的使用效果，是否达到了预期的目标，对达不到预期目标的要查明原因。
（二）省级预算收入审计的重点。
1.注意审计减免税政策的合理性。根据我国现行立法权限，地方政府有权根据地方经济发展情况制定一部分减免税收的法规、规章和政策，如四川汶川地震造成极严重的损失，国家和地方政府不仅要视受灾程度制定减免税收的政策，还要给予适当的政策扶持，审计时首先要注意这些政策的制定是否与实际情况相符合，有无从局部利益出发，扭曲事实真相，导致出台的政策与事实严重不符的情况；其次要审计地方政府所制定的征管政策与国家税法是否有抵触，对超越权限制定的征管政策，应建议对其进行修正；再其次要注意市县政府、征管机关及其他综合经济管理部门有无以正式文件、政府会议纪要、领导批示、电话通知等方式超越权限制定税收优惠政策或违反规定擅自减免税收的行为。
2.注意审查征管行为的合法性与合规性。一要审查税收征管人员在执行减免税政策和征管法规、规章过程中有否出现人为偏差或过失差错以及以缓代免和先征后返、或以非税收形式入库的行为。二要通过重点纳税人的完税情况的抽查，查验征管人员是否依法做到应征尽征，有无故意少征、不征，藏税于企业；或提前征收税款，为了完成征税任务，壬吃卯粮征收探头税的情况。三要审查征管人员在征收税款中有否摊派税款的行为。
3.注意审查有否混淆入库级次，挖挤上级财政收入的情况。审计人员在审计时应注意通过对税收缴款书、更正通知书、稽查和检查部门查补的收入、税款过渡户、税费合一户以及相关数据资料的审查核对，检查地税部门是否存在将省级固定收入税种按共享收入或市、县固定收入税种入库，将省与市县共享税种按市县固定收入税种入库，以及改变税种降低省级分享比例等影响省级收入、占用省级资金的问题。
4.注意审查税收收入不实的问题。主要应通过对地税部门的会计统计报表、征管档案等税收资料的审核，审计税收完成情况。一要查清是否存在为了压缩税收基数而以误征名义退税、到期税款应征不征、虚报瞒报欠税等隐瞒税收、调节税收的问题。二要查清是否存在为完成税收任务而跨年、跨月多征、预征税款，及直接贷款代企业缴税或协助纳税人以贷缴税的问题。三要通过对税收缴款书和更正通知书的审查，查清是否存在擅自变更、混淆税种，造成各税种收入不实的问题。
5.注意审查税收征管不力造成收入流失的问题。一要通过对照工商登记审查纳税申报和税务登记情况，查清是否存在由于地税部门税收征管、检查、稽查不严，力度不够，使纳税人不按规定申报税款，造成地税部门漏征、漏管税收问题。二要审查税收稽查、检查部门对税收违法案件的处理情况，查清有无不按税法规定处理税收违法案件的情况，有无不按“税务决定书”扣缴偷漏税款及滞纳金问题，对漏税行为是否采取了税收保全和强制执行措施，对偷税行为是否履行了司法程序。三要审查地税部门对企业欠税的征管情况，查清各市县欠税数额以及地税部门对企业的欠税是否按《税收征管法》规定，采取了税收保全措施和强制执行措施。
五、改进预算执行审计的构想
（一）开展预算执行审计，应以财务收支审计为基础，逐步向效益审计过渡。预算执行效益审计主要包括两个方面，一个是预算收入效益审计，这里包括税收征管效益、非税收入效益、社会保险基金收入效益、贷款转贷回收本金收入效益和债务收入效益等。另一个是财政预算支出效益，由于预算支出包括的面大、对象多，面面俱到的全面审计无法做到，只能抓重点对象、重点项目、重点资金。如财政转移支付资金，由国家或地方财政拨付，一次性使用的专项资金的使用效益等。
（二）加大审计公告力度，促进财政预算透明。通过审计推动预算管理体制改革，逐步实现财政预算管理的公正、公开、细化、透明，是预算执行审计的长期工作目标，就当前的情况而言，在我国政府行政管理体制允许的条件下审计部门所能做到的，也是最有效的方法是加大财政预算执行审计的公告力度，通过列入向人大常委会报告的审计工作报告、利用人大简报以及报纸、电视、网络等媒体，向社会披露，让人大监督，让社会新闻媒体与群众参与监督，使那些屡查屡犯的违纪问题暴露在阳光下，促进财政预算行为和财政预算运行程序的公开透明，促进财政预算资金分配的更科学、更合理，逐步实现基本公共服务均等化的发展目标。
（三）完善计算机审计，提高预算执行审计效率。在未来对较大项目公共支出的效益审计中涉及数学模型、统计抽样及大量简单重复计算等，运用计算机进行审计，不但可以提高获取、处理和传递信息的能力；也便于对历年财政审计数据的积累，进行历史数据的比较和结构的分析；通过地方税务部门提供的电子数据，利用计算机方便快捷的检索和计算能力，有利于准确地进行数据核对分析，发现问题和判断问题的性质。通过计算机审计既能提高审计工作效率，又能客观、准确地评价财政资金效益，更能提高预算执行审计的工作质量，降低审计风险。
（四）制定专项审计标准，促进预算执行审计规范运行。国家审计机关应在总结财政预算执行审计经验的基础上，尽早出台预算执行审计和决算审计的审计作业标准，对预算执行审计的目标、程序、内容、范围、方法以及风险防范和整改要求等方面都做出明确规范。
（五）加大整改力度，提高审计公信力。每年的预算执行审计与其他审计在程序上有一个明显区别，就是预算执行审计后要向人大常委会报告预算执行和其他财政收支的审计情况。在这个报告会上是有新闻媒体参加的，也相当于在一定范围内的审计公告，近年来各级人大的常委和媒体所关心的问题已不再局限于审计机关查出多少问题、披露多少问题；更为关注的是各类问题的如何处理，如何纠正整改的，在以后的预算执行活动中这些问题是否得到有效遏制。屡查屡犯和屡犯屡查不是人大委员们和人民群众所要看到的东西。为此笔者认为预算执行审计必须加大整改的力度，凡是向人大的报告中提出的整改意见，都应该责成专门人员逐一进行落实整改情况，对那些具有重复发生，或有可能要反弹的带有普遍性的问题，必要的可以针对整改效果进行跟踪审计，对于那些由于制度体制因素造成的具有一定惯性的问题，要从法律制度和财政体制上挖掘深层次的原因，力争从根本上解决问题，避免相同问题的重复发生，从源头上解决屡查屡犯的问题，预算执行审计的质量才能不断完善，审计机关的公信力才能切实得到提高。
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