1978-2008：中国高新技术政策文本的定量分析，本文主要内容关键词为：定量分析论文,高新技术论文,中国论文,文本论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的导入
1964年我国原子弹爆炸，有力地遏制了西方强国的政治讹诈，捍卫了新中国国内安宁和国际大国地位；1986年“863”计划的启动，标志着中国全面参与世界高技术领域的追踪和探索，以实现高科技引领技术创新和促进经济发展之宗旨；2008年“神七”升空，我们可以自豪地宣告，中国已“在世界高科技领域占一席之地”，用事实证明了中国人的自主创新能力和维护了中华民族的尊严。3个事实，3个22年，1个主题：高新技术已真正成为经济发展、社会进步和国家安定团结的决定性力量。那么，对于一个国家来讲，高新技术发展的主要推动力是什么？答案是政府的高新技术政策，它能有效地保障和促进高新技术健康发展和持续进步。
近年来，中国学界在高新技术政策领域的研究方兴未艾，但在研究过程中还存在一些迷惑和缺失，其表现就是缺乏对中国高新技术政策的整体性研究和认知，即大多数研究文章只局限于某一视角，而没有从整体上把握和探讨政策的发展与演变。如我们通过对中国知网文献检索统计后发现，1990-2008年发表的有关高新技术方面的文章共561篇，而论述高新技术税收政策方面的文章多达228篇，占40.6%，而对于诸如1978年以来中国颁布了多少有关高新技术方面的政策性文件，政策主题有哪些，主题年度分布情况怎样，政策制定者由哪些主体构成，单独或联合发文的主体分布情况以及政策制定整体上呈现哪些特征和反映何种政治文化等，这些基本问题在当前高新技术政策研究中尚属空白，而只有基于这些问题的研究和认知，才能从整体上把握和探讨中国高新技术的政策取向和战略走向，否则我们的研究将因缺乏基本认知而成为“空中楼阁”，更不利于从宏观上对高新技术政策进行预测和解释，甚至影响对高新技术政策的深入研究。基于这些思考，本文通过对改革开放30年来高新技术政策进行系统的定量分析，试图弄清和探讨中国高新技术政策的一些基本问题和特征，以此达到为该研究领域提供基本认知和文本数据的目的。
2 概念界定与文本选择
2.1 概念界定
何谓高新技术政策文本？由于公共政策是“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”[1]，故本文所称的高新技术政策文本是指中国高新技术政策制定主体为保障和促进高新技术研发、产业化和发展而以正式书面形式颁布的各种法规性文件的总称。
2.2 文本选择
本文对高新技术政策文本的选择仅限于国家层面，即由全国人大、中共中央、国务院以及各部委等单独或联合颁布的各种高新技术政策文件，而不包括地方政府颁布的高新技术政策文件。在文本的选择上遵循权威性、公开性和相关性原则。所谓权威性与公开性是指政策文本是由国家权威主体以公开出版或刊登的方式对社会公布的高新技术政策，不公开或无法查阅的高新技术政策文件不在选择范围之内，比如军用高新技术政策、中国与它国签订的科技合作文件等不在本研究范围之内；由于在“863”计划启动前，中国没有对高新技术领域进行专门系统的跟踪研究，因而没有出台专门的高新技术政策文件，但自建国以来，国家领导人特别重视高新技术的研究和应用，政府也颁布了相关政策文件予以保障，从而取得“两弹一星”等辉煌成就，所以某些政策文件虽没有专门的“高新技术”字样，但其内容实质上与高新技术研究与发展密切相关，故此类政策文件也在文本的研究范围之内，即相关性。
需特别说明的是，由于到目前为止中国还没有一部完整的自1978年以来的高新技术政策汇编，所以本文研究中所有政策文本都是作者近一年来通过查阅1978年以来的报纸、相关的法律法规汇编以及科技部等政府网站收集整理出来的，自1978年至2008年以来的有效高新技术政策文本共计368份。
本文基于368份政策文本对政策制定的权威主体、政策文本的数量发展、政策主题及年度分布、政策文本中的特别说明和它们之间的交互关系等进行了系统的定量分析，以便于弄清与把握这些高新技术政策文件制定的基本特色。
3 统计分析
通过运用SPSS16.0，EXCEL等软件对368份高新技术政策文本数据统计分析，得出以下统计结果。
3.1 政策文本的数量发展
改革开放以来，中国政府年度颁布的高新技术政策数量和增长趋势可以从表1和图1的统计中得以体现。从表1和图1可得出：(1)自1978年以来，高新技术政策文本每年颁布数约为11.67项，且呈逐年增长趋势；(2)1986年、1991年、1999年、2006年是高新技术政策发展的几个转折点，1986年的高新政策文本数突破个位，达到二位数，这符合中国高新技术发展的事实，即1986年专门的高技术研究发展计划（863计划）正式启动；1991年颁布文本数达到历史新高13项，这与邓小平同志1991年倡导“发展高科技，实现产业化”的思想紧密相关，进而在高新技术领域掀起高科技产业化的热潮；1999年高新技术政策文件颁布数量更有突破，达到23项之多，这是新世纪高新技术战略指导思想由20世纪90年代“技术引进”、“市场换技术”、“模仿创新”向“自主创新”转型在政策层面的反映；2006年召开的新世纪首次全国科学技术大会为中国科技界迎来又一“科学的春天”，是部署实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》的动员大会，在此时代背景下，高新技术政策在2006年达到历史最高点34项。
图1 中国高新技术政策文本年度数量生产曲线图(1978-2008)
数据来源：同表1.
3.2 单独制定政策文本的主体构成及权威性分析
表2显示了中国制定高新技术政策的主体构成及各主体年度颁布政策文件数量的分布情况。从表2可知，除中共中央转发、国务院批（转）发、国务院办公厅转发及联合发文外，能单独制定高新技术政策的权威部门达18个之多，即全国人大、中共中央、国务院、科技部（国家科委）、发改委（国家计委）、财政部、中国科学院、教育部、对外经济贸易合作部（2003年撤销，职能并入商务部）、国家经贸委（2003年撤销，部分职能并入国家发改委）、国家税务总局、海关总署、国防科工委（2008年不再保留，相关职能分别并入发改委、工业和信息化部）、国家质检总局、中国银监会、国家自然科学基金委、中国进出口银行、国家开发银行。上述18个发文主体按其权威性可分为3个层次：以中共中央和全国人大为最高层次；其次是国务院；第三层次是国务院各部委及直属机构。同时基于政策文件的法定效力，据表2统计可知：由全国人大及常委会颁布且实施的具有最高效力的法律共10项，约占总政策数的2.7%；由中共中央、国务院颁布实施的仅次于法律效力的法规性文件共40项，约占政策总数的10.9%；由科技部、其它权威主体单独或联合发文颁布的规章性文件共318项，占政策总数的86.4%；其中科技部单独颁布的政府文件占总政策数约31.0%，联合发文颁布的政策数量占约总政策数的34.0%，两者相加为65.0%。可知高新技术政策主要由科技部与其他主体联合发文颁布的占2/3之多。值得注意的是，与高新技术政策相关的法律性文件仅占总政策文本数的2.7%，且没有一部专门的高新技术政策法律文本。表2也显示，1986年后，参与制定高新技术政策的权威主体数量明显增加，颁布的文件数也逐年增多。
3.3 联合发文颁布政策文本的权威主体构成及频率
图2显示，高新技术政策由一个权威主体制定的文本数达243项，占政策总数的66.0%，但在115项联合发文颁布政策文本的权威主体当中，以2个主体为主、颁布的政策文本数为89项，占联合发文政策总数的77.4%，占总政策文本数的24.2%；3个主体和4个主体颁布的政策文本数分别为17项和10项，占联合发文政策文本总数的14.8%和8.7%；5个主体以上联合颁布政策文本的数量相对较少，总共占联合发文数的7.8%，占总政策文本数的2.5%。但同一项高新技术政策联合发文的权威主体总数最多的达8个之多，体现出高新技术政策涉及的领域之广和政府部门协调合作的重要。
数据来源：同表1.
图2 颁布高新技术政策的主体数及相应的文本数量
由于制定高新技术政策文本的权威主体中，主要以科技部为主，即由科技部单独制定和联合发文颁布高新技术政策数量达268项之多，约占总政策文本数量的72.8%，故在研究联合发文中的权威主体出现频次时，本文选择以科技部为标准来衡量其它部门出现的频次，见表3。表3显示，有37个发文主体与科技部联合发文颁布高新技术政策，其中出现频次超过10次的权威部门分别为财政部、发改委（国家计委）、对外贸易经济合作部、国家税务总局，分别占20.8%，14.9%，9.1%，7.1%，可见资金对高新技术研发是何等重要；但出现频次只有一次的权威主体几乎占了一半，达18个部门之多。
3.4 政策主题与权威主体的交互关系
透过政策主题可以了解政策文本的主旨与目的；通过政策主题与权威主体的交互关系分析，可以反映不同政府部门在制定高新技术政策方面的职能与偏好。我们通过对368份高新技术政策文件主旨及内容的分析，归纳了22类政策主题，见表4。
表4显示，对于高新技术政策而言，全国人大及常委会职能集中表现为制定具有最高效力的法律；中共中央主要集中在综合性政策、科技体制改革、科技计划、人才使用培养与国外智力引进等五个方面，也说明了中共中央只注重于制定宏观性、全局性和重大基础性的政策，对于具体政策方面涉及很少；国务院颁布的政策文本中涉及高新技术主题的比较多，在表4的22个政策主题中占了13项，涉及到综合性政策、科技体制改革、高新技术产业化、财务（经费）管理、高新区、科技税收、科技管理、科技计划、人才使用培养、国外智力引进、科技成果、技术引进与出口以及科技奖励方面；科技部作为主管科技规划、研发的部门，参与了高新技术政策各个主题方面的制定；发改委和财政部涉及高新技术政策主题的领域比较多，与国务院一样都涉及了13项，但侧重点有所不同，发改委偏重于科技计划，而财政部偏重于资金和税收方面；特别应当指出的是，中国科学院虽然作为科研单位，但也单独或联合颁布了高新技术政策，涉及主题包括高新区、人才使用培养、国外智力引进以及国际科技合作交流等。另外，由表4可知，联合发文的政策文本中涉及高新技术政策各个主题领域，这也从侧面反映了中国高新技术政策制定过程中权威主体之间的相互关联性和协调复杂性。
3.5 政策主题分布情况
为了更好地分析和考察政策主题分布情况，我们把表 4中的22个主题领域再次归纳总结为17类（见图3、图4）。在368份高新技术政策文本中，通过图3可知，在所归纳的17个政策主题中，数量最多的是有关高新区及高技术企业方面的政策，共47份，占总政策数的13%；居第二位的是科技体制与管理方面的政策，共40份，占总政策数的11%；其余排前几位的分别是所得税及税收优惠、财务（经费）管理、高新技术计划、高新技术及其产业化、智力使用培养及引进等。从图3中我们可以明显看出，基础研究应用方面的政策文本相当少，仅占总政策文本数的1%。
数据来源：同表1.
图3 政策主题比例分布示意图
数据来源：同表1.
图4 政策主题年度分布示意图
图4描述了高新技术政策中各政策主题的年度分布和发展趋势，在1986年以前，对于高新技术政策文本而言，政策数量颁布比较多且增长明显的政策主题是智力使用、培养与引进方面的，见C曲线；而1986年启动“863”计划后，专门涉及高新技术方面的政策主题才出现，特别是高新区及高技术企业方面的政策主题比较突出，增幅变化也比较大，1991年和2000年达到两个高潮，年颁布文件达7个之多，见曲线A；1999年后，所得税及税收优惠、科技体制与管理、财务（经费）管理、高新技术计划、高新技术及其产业化、贷款、投资与保险等政策主题表现比较明显，而且涨幅也比较大，见曲线C、曲线B、曲线D、曲线E、曲线F、曲线M；而且从图4可知，政策主题中年度颁布最多的是科技体制与管理方面的，2001年达到8个，为历史最高。
3.6 政策文本特别说明与权威主体交互关系
政策文本的特别说明是对政策文本类型、政策具体内容、政策执行时间等进行的专门解释或告示，一般标明在政策标题或文本结尾，它反映了政策文本本身的使命、变迁过程和政策颁布主体在制定过程中或制定后的特殊用意。本文的政策文本特别说明主要指废止或停止执行、暂行办法（规定）、修订（改）、试行、草稿、修订稿、几点说明等七种类型，见表5。
表5显示，在1978至2008年期间颁布的368份高新技术政策文本中，具有特别说明的文本共116项，占总政策数的31.5%。其中以暂行办法（规定）、试行方式颁布的政策文本有55项，占总政策文本数14.9%；但政策发生变更的文本数（主要指废止、停止执行、修订或修改、修订稿等）达70项之多，占总政策文本数的19.0%，表明中国高新技术政策在相当大程度上还处于不断探索和完善的阶段，政策延续性和稳定性不强；同时颁布特别说明的政策文本的权威主体主要集中在联合发文的部委和科技部，两者相加共69项，占此类总文本数的59.8%。
4 分析与总结
通过上述对高新技术政策文本数量发展、政策制定的权威主体构成、政策主题及年度分布、政策文本的特别说明和它们之间的交互关系等的统计分析，得出如下结论。
(1)政策文本制定结构的“多权威性与强精英性”。高新技术政策制定形成了由全国人大、中共中央、国务院、国务院各部委及直属机构构成的自上而下的纵向结构和以科技部为主，其他部委单独或联合发文的横向结构。同时从上述权威主体制定的高新技术政策文本数量来看，单独制定或颁布数量最多的是科技部，为114项，约占总政策数的31%，不足1／3，而联合发文的政策文本数占总政策数的34%；另外，从1978-2008年，参与高新技术政策制定的权威主体达37个以上，并且联合发文的政策主题涉及了除法律之外的所有高新技术政策方面，有力地说明了一个事实：中国高新技术政策制定方面呈现鲜明的“多权威性”，它反映了高新技术领域高复杂性、高难度性及综合性，需以科技部为主要组织者，全国人大、中共中央、国务院等提供法律法规支撑与制度保障，其它政府部门进行有效的协调合作与互动配合，以实现高新技术不断突破与转化应用；另外从现实来看，中国高新技术政策的制定基本上由科技精英或科技共同体完成，公众主体基本上被忽略和边缘化。
(2)政策文本法定效力的“多规章性少法规性”。1978-2008年间，全国人大及人大常委会共颁布了与高新技术政策重大相关的法律9部（实际为7部），即专利法、技术合同法（废止）、外商投资企业和外国企业所得税法（废止）、科学技术进步法、公司法、科技成果转化法、合同法、中小企业促进法、企业所得税法，共占总政策数的2.4%，而97%以上是规章性政策文本；另需注意的是，这7部法律只是与高新技术政策重大相关，即中国目前还没有一部专门的高技术法，故在法定效力上，高新技术政策呈现“多规章性少法律性”的特征，这也造成了中国高新技术政策方面的弱稳定性和多变动性，出台专门的高技术法是高新技术领域亟待研究的重大课题。
(3)政策文本制定方式的“试探性与渐进性”。全国人大、中共中央和国务院出台的高新技术法律法规，多指导性和原则性，操作性不强；即使是科技部、发改委等制定的高新技术政策文件，也多以计划、意见等方式颁布，具体操作还要地方政府和相关部门根据当地实际情况颁布相应的实施细则；同时科技体制和管理方面的文件占总政策文本数的11%，2001年颁布数竟达8个之多，所以国家层面的高新技术政策多宏观及中观性而缺少微观性；同时根据表5可知，政策发生变更的文本数达19%，再加上暂行、试行等文本数，两者相加占政策文本总数的33.9%，反映出其政策文本弱稳定和延续性不强的特点，体现了高新技术政策制定方式强调试探性和循序渐进性的政治文化观念。
(4)政策文本主题内容的“强具体性弱基础性”。从图3来看，目前在高新技术政策领域颁布主题最多的是高新区及高新技术企业、科技体制与管理、所得税及税收优惠、财务（经费）管理等四个方面的政策，分别占了13%，11%，9%，9%，而在基础性研究与应用主题方面仅占总政策文本数的1%；虽然从图3可知，在高科技人才使用与培养、国外智力引进方面的政策主题文本占总政策文本数的7%。但从图4可知，有关高科技智力方面的政策多是20世纪八九十年代制定的，而新世纪以来颁布该类政策的文本比较少，仅为6项，故在基础性研究方面应加大政策支持和保障力度，同时应实施有效的人才激励机制，从而在政策层面保障高素质科技人才的不断涌现；另需指出的是，在军民两用技术方面，到目前为止收集到的只有3项政策文本，也反映了两者在管理体制、市场需求之间的脱节与分离，缺乏相应的结合及协调，政府应加大军民两用技术结合方面的政策支持力度。
(5)政策文本发展趋势的“突出自主性弱化依赖性”。1986年“863”计划的启动是中国高新技术政策发展的里程碑，它标志着高新技术政策逐渐形成相对独立的地位，也开辟了公共政策研究的新领域；就高新技术引进而言，从图3、图4可知，以此类政策为主题的文件总数在1978至2008年共为13份，而在2000年之前占了11份，约占85%，这反映了中国在高新技术方面已基本实现了从“技术引进、市场换技术、模仿创新”向“自主创新”战略指导思想的转型，表明中国在高技术方面对外依赖性逐渐减弱，体现了高新技术遵循“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的精神实质。
综上所述，中国高新技术政策的制定呈现五个鲜明特征，但制定主体的强精英性及共同体性，以及公众主体被弱化甚至边缘化，是否有利于高新技术政策制定的科学化、民主化及政策运行的效能化，在缺乏专门的高新技术法的前提下，能否保证高新技术研发得到有力的法律保障和制度支撑以实现前瞻性和可持续性；在重宏观性轻基础性的制度环境下，中国高新技术研发能否切实摆脱对外依赖性而实现真正的自主创新；中国目前在高新技术方面的强政府性弱社会性和市场性，是否有利于高新技术的创新、转化与应用，等等，这些问题值得我们进行深刻的反思和深入的研究。
收稿日期：2009-09-24