德国科技计划管理机制与组织模式研究，本文主要内容关键词为：德国论文,管理机制论文,模式论文,组织论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言 “创新驱动发展”战略的核心是科技创新驱动，作为政府科技创新体系重要组成部分的科技计划在其中起着重要作用。科技计划是以解决经济、社会发展及科学技术自身发展的重大科学问题为导向，由政府组织进行科学研究和技术开发活动的基本形式和政策单元，是政府通过配置公共科技资源，组织并推动科技发展的基本渠道和主要模式[1]。我国科技计划经历了由单一管理到体系化管理、由项目管理到制度化建设的过程，不断完善的科技计划体系提升了我国自主创新能力，在创新型国家的建设中发挥了巨大作用。但科技计划组织管理仍出现寻租现象，计划执行过程监管不力，忽视后期管理等问题，因此，急需对我国科技计划管理进行改进[2]。 当代发达国家科技领先的一个重要因素是其具有较为完善的科技制度安排和规范实施的科技计划体系，研究国外科技计划体系及项目管理经验对我国科技计划管理具有启示和借鉴。德国作为世界最主要的发达国家之一，其科研管理以及科技计划组织管理经验很早就受到国内学者的关注。林平[3]对德国国家科技计划的资助对象、成果归属和国际合作等方面的管理进行了评述；黄群[4]对德国科研计划的制定程序、实施过程管理进行了分析与总结；潘慧[5]认为德国科技计划管理为联邦分权制管理模式，突出特点有科技计划目标明确，项目审批程序规范、制度完备，政府部门适当放宽权限、减少干预等；赵志全[6]等人对美、英、德、日四国科技计划的项目制定、项目遴选和项目评估进行了阐述；周文泳[7]等人对美、英、德、法等发达国家的科技计划评估模式与经验进行了研究，提出改善我国科技计划评估的建议；陈乐生[8]指出科学评估是科技计划制定和项目选择的重要依据，着重对德国的科学评估的原则、程序、标准、组织实施等方面进行了评述，并提出对我国开展科学评估的启示建议；吴建国[9]认为政府通过各类科技计划等模式配置科研经费，从而协调相关科研机构的科研活动，间接影响科研方向；此外，赵铮[10]等，赵凤[11]等分别对国外主要发达国家科技计划的组织管理特点和模式进行了简单地总结分析，认为德国科技计划管理模式的亮点在于政府进行宏观管理，通过经费控制投资导向，通过指标体系评价学术部门工作，并建立一套完整的项目审批制度，项目评审和管理坚持公开、公平、公正原则，注重项目跟踪管理等。 虽然国内对德国科技计划管理已有一定研究，但存在两点不足：一是缺少对德国科技计划体系的系统梳理、对科技计划管理机制的深入分析和对科技计划组织模式的全面总结；二是缺乏对德国当前科技计划情况的研究，目前大部分研究成果的内容相对陈旧，而德国科技计划的体系及管理模式也随着不断变化的国内外需求发生了重大变化，例如德国“高技术战略”的实施改变了德国科技计划的体系，德国科技计划已从不对外开放转变为有选择性地对外开放[12]等，因此需要重新认识德国科技计划体系及其组织管理特点，以期在新形势下对我国科技计划管理提供借鉴。 本文初步梳理德国科技计划体系，包括战略性的计划(strategy)，实施性的计划(initiative，program)，专项性计划(project)，规划和行动计划(plan)等不同层面的计划，并分析这些科技计划的组织管理模式及其特点，探讨它们对我国科技计划组织管理的启示。 2 德国科技计划体系 长期以来，德国联邦政府主要通过制定和实施重点科技领域的科技计划实现对科技的引领、指导与宏观管理[13]；德国科学基金会(DFG)通过资助科学家自由探索研究、特殊领域研究、重大研究计划以及青年人才和团队建设来促进基础研究和前沿科学研究的发展。 为应对竞争日益激烈的全球经济社会形势，2006年，德国联邦政府出台了第一个全国性、跨部门和跨领域的科技发展战略——“高技术战略”，以此为抓手，聚焦尖端技术未来重点发展领域，以提升国家整体创新能力，确保在未来重要市场的领先地位。随着气候变化、人口结构转变、疾病传播、原材料紧缺等全球性挑战的日益严峻，联邦政府强调技术变革应为人类利益服务，在2010年将“高技术战略”的重点从原先的17个技术领域的开发调整为面向气候/能源、健康/营养、交通、安全和通信5大需求领域的创新[14]。2014年，联邦政府再次调整“高技术战略”，使其更加注重技术创新与社会需求的结合，并将创新范围扩展到社会创新。目前，“高技术战略”确定了6个重点领域的科技计划，促进技术转移和知识产权保护、扶持中小企业研发等政策引导类科技计划以及10个针对重大需求、需提出系统解决方案的专项计划[15]。 目前，德国形成了由领域科技计划、政策引导类科技计划、专项科技计划和国家科学基金计划四类计划为主体的、层次清晰、重点突出的科技计划体系，如图1所示。 德国联邦科技计划由联邦各部门按照职能分工进行组织实施与管理，其中，联邦教研部(BMBF)是联邦政府最主要的科技主管部门，掌管近60%的联邦政府研发经费[16]，主要负责基础研究、关键技术、生命科学和可持续发展研究领域的科技计划。目前由联邦教研部负责的科技计划主要有“可持续发展能源研究框架计划”、“健康研究框架计划”、“原材料经济战略计划”和“安全研究计划”等。 联邦经济与能源部(BMWi，原联邦经济与技术部)是联邦政府第二大科技主管部门，主要负责创新政策和产业相关研究，管理能源和航空领域的科学研究以及面向中小企业的科技计划[13]。目前由联邦经济与能源部负责的科技计划包括“第6能源研究计划”、“电动汽车信息通讯技术资助计划”、“联邦政府航空战略”、“中小企业创新促进计划”以及“风险资本补助计划”等。 联邦其它有关部委，如联邦农业部、交通部、环境部等管理与本部门职能相关的科技计划。目前由农业部负责的科技计划主要有“生物经济政治战略”、“可再生资源替代石油”、交通部负责“可持续交通计划”、环境部负责“气候保护2020行动计划”等科技计划。 除部门各自负责的科技计划外，联邦政府跨部委科技计划采用联合管理、联合资助的组织实施方式，参与部门按领域分工管理计划中某一部分，主管该计划的部门负责组织协调。 德国联邦16个州政府在科技事业方面均享有自主管理权，可组织实施针对本州的科技创新计划，也可在协议基础上与联邦政府共同承担对科技计划的资助，例如“精英大学计划”、“高等教育公约”等。各州的科技计划由各州科技主管部门负责；对于联邦和州共同资助的科技计划，德国科学联席会(GWK)负责协商、确定双方资助比例和组织实施方式[13]。
图1 德国联邦政府科技计划体系 资源来源：根据2014年出台的高技术战略整理。 3 德国科技计划预算与管理机制 3.1 德国科技计划的预算机制 德国科技计划预算纳入政府财政预算，经费经议会批准通过，议会批准的预算经费由财政部拨付给各部门。具体而言，德国联邦科技预算的流程可分为三个阶段，体现了自下而上、上下协调及独立监管的特点：(1)联邦部门预算草案编制阶段。由财政部下达预算编制指导与要求→各部门在3月1日前将本部门科技支出需求上报财政部→财政部第一次汇总各部门支出需求形成联邦科技预算草案。(2)审计与修改阶段。财政部将联邦预算草案提交联邦审计局→审计局对预算草案的合规性和效益性进行审计→财政部与各部门协商对审计后的预算草案进行修改→财政部第二次形成联邦预算草案，待提交联邦政府。(3)联邦预算案的审议与决议。财政部向联邦政府提交预案算草案→联邦内阁通过后，议会对预算草案进行审议(包括“三读”审议和两院通过)→议会批准预算案→财政部向各联邦部门拨付预算款[27]。 3.2 德国科技计划的委托管理机制 为减轻政府的管理负担，联邦和州将科技计划的执行与管理工作委托给具有科技专业知识和科研创新管理能力的专业化项目管理机构(
)代管。专业化项目管理机构在科研项目的申报咨询、组织实施、过程管理、监督评估、成果转化以及科技发展战略咨询、科普宣传、国际交流与合作等方面发挥重要作用，成为科技计划委托方(联邦和州政府)与科技计划承担方(高校、科研机构和企业等)之间的重要中介机构。 项目管理机构主要负责组织实施政府科技资助计划，管理科技项目，具体工作包括：①针对不同的需求者提供有关科技计划的专业咨询；②负责预备项目的遴选，完成遴选清单并提交委托部门(部分项目管理机构有权就一些资助计划自主决定遴选结果)；③监督项目实施进展；④评审项目成果及转移转化效果。联邦部门通过建立统一、集中的科技项目资助信息管理系统来掌握科技计划的进展、经费的流动、科技项目现状等信息，以及监督项目管理机构的工作。项目管理机构同时也定期向委托部门汇报任务完成情况。 除组织实施科技计划外，项目管理机构还承担政府部门委托的其他业务，例如提供科技政策咨询、协助制定科技资助计划、组织交流研讨会、推进国际合作、传播知识等任务。 联邦政府起初将专业化项目管理机构设立在国家级科研中心内，像德国电子同步加速器研究所(DESY)、德国宇航研究中心(DLR)、于利希研究中心(FZJ)、卡尔斯鲁厄研究所(KIT)均有专业化项目管理机构落户。2010年后，德国科技计划管理面向全社会公开，一些协会、公司甚至个人都可以参加联邦教研部等部委组织的项目管理招标，中标者可以代管政府部门科技计划。目前，德国已形成了由10多个专业化项目管理机构组成、拥有3000多名管理人员的科研项目管理体系。 德国项目管理机构主要包括三种类型：依托大型科研机构建立的项目管理中心、咨询公司性质的项目管理机构和依托产业协会建立的项目管理机构。表1罗列了其中有代表性的12家项目管理机构[16]的名称、成立时间、业务领域和联邦政府委托部门。
3.3 项目管理机构运作机制案例分析 以依托在德国宇航研究中心(DLR)建立的项目管理机构(以下简称PT-DLR)为例，分析项目管理机构与政府部门之间的委托管理与项目评审机制。 PT-DLR主要承担联邦教研部、经济与能源部和健康部以及一些联邦州在健康、创新、环境、文化、教育、关键技术等领域的科技计划代管工作，同时承担一些科技政策咨询工作，其80%-90%的科技计划代管工作来自联邦教研部[18]。 PT-DLR是租用DLR办公场地的一个独立的机构，在行政和经费上均无交叉，但PT-DLR是否接受联邦教研部、经济部的计划委托等战略决策则需要通过DLR董事会批准(见图2)。 PT-DLR的运行经费和人员经费由竞标所承担的科技计划来支付，即每承担一项科技计划的管理由相应的委托方支付一定的经费作为项目管理机构的运行费用。 PT-DLR根据委托部门的计划招标指南进行项目招标，小型项目评审由机构内部评审专家负责，评审后确定遴选清单提交联邦部委审批；大型项目的评审，先由机构内部评审专家进行初步筛选，通过初步筛选的申请交由外部专家进行书面和会面两种评审方式，再由PT-DLR将评审后的最终遴选清单提交联邦部委审批，最后以联邦部门的名义发布遴选结果。
图2 德国宇航研究中心项目管理机构运行机制 PT-DLR外部专家来自包括两部分，一是其他专业化项目管理机构的评审专家；二是专家库，专家库主要由相关领域的国际知名专家组成，每半年更新一次，由于项目申请评审需要面试环节，因此目前专家库中多数专家来自欧洲。 为提高管理水平和服务质量，PT-DLR引入质量管理系统，并得到ISO9001认证，致力于实现科研项目的依法管理和可靠、公平、透明、独立的项目管理。 4 德国科技计划的组织实施模式 德国联邦政府对不同的科技计划采取不同的组织实施模式。根据委托管理流程和决策的集中分散程度，可以将其归纳为以下四类：①联邦政府部门直接委托项目管理机构负责管理的一级委托管理模式；②集中委托和分散委托相结合的二级委托管理模式；③专项计划的集中协调管理模式；④专项计划的分散管理模式。 4.1 一级委托管理模式 一级委托管理模式主要适用于单个部门负责的、资助方向明确的科技计划，其管理模式较为简单，科技计划主管部门直接委托一个项目管理机构，并在申请指南中明确该项目管理机构。申请者针对申请过程中的问题向委托的项目管理机构咨询，将项目申请书提交项目管理机构。项目管理机构组织对申请进行评估，并将遴选结果交联邦部门审批。之后，项目管理机构负责对项目实施全过程进行监督与评估。该种管理模式下的项目实施过程如图3所示。
图3 一级委托管理模式项目实施过程 目前联邦教研部的“可持续发展能源研究框架计划”、“健康研究框架计划”、联邦经济与能源部的“国家电动汽车开发计划”等科技计划都均采用此管理模式。 4.2 二级委托管理模式 多部委联合参与、资助方向不明确的科技计划管理，参与部门一般会先联合委托一个项目管理机构征集项目方案，并对项目方案进行评估，之后根据项目方案内容进行课题领域归类，并分配到相应主管部门。各部门再分别委托各自的项目管理机构负责接收正式资助申请并组织项目实施。在此过程中，发生两次政府部门与项目管理机构之间的委托行为，因此称之为“二级委托管理模式”(见图4)。 与“一级委托管理模式”不同，“二级委托管理模式”的一个特点是项目管理机构对科技计划具有咨询功能。此管理模式的优势在于避免了不同部门之间因为单独开展资助可能造成的双重资助的风险，同时可实现科研项目在创新价值链多个环节的持续支持。“第六能源研究计划”下的“储能”和“未来电网”联合资助计划采用此管理模式。 4.3 集中协调管理模式 德国专项计划涉及的主体包括企业、高校、科研机构等创新主体以及联邦政府、州政府、专项计划总体工作组等管理主体，其管理体系比单部门和跨部门的科技计划更为复杂，一般采用“集中协调管理模式”，即设立一个由企业、高校、科研机构、政府代表组成的工作组，自上而下的对科技计划任务进行分解，对计划目标、研究问题和行动领域进行顶层设计；在计划实施过程中建立协同研究平台，确保计划有效实施[19]，如图5所示。德国“工业4.0”以及“能源供给智能改造”两个专项计划采用该管理模式。 对于分工明确、研究领域交叉不强、不太需要协同机制的专项计划多采取分散管理的模式，即各部门分别负责各自领域的科技计划管理工作，并不需要建立协调工作组。“个性化医疗”、“网络服务”等专项计划采用分散管理模式。 5 主要研究结论和启示 5.1 结论 德国科技计划具有相对稳定的特点，最高的科技计划——“高技术战略”能在较长一段时间内保持相对稳定，即使面临不断变化的国内外局势和科技新形势，也仅对原有最高科技计划进行调整和完善，而非完全地废旧立新，这种政策上的稳定性有利于国家科技计划的合适实施。 德国科技计划体系层次清晰、重点突出，“高技术战略”涵盖了德国很大一部分科技计划，自2006年实施以来，在重点领域部署了多种类型的科技计划，并根据需要及时对其进行评估和调整。截至2014年，德国“高技术战略”已接受3次评估，评估显示其实施效果良好，所涵盖的各类型科技计划得以延续与完善。此外，德国的科技计划横向分类和分工比较明晰，纵向层次感较强，突出了重点研究领域。 德国科技预算在制定上体现了自下而上、上下协调及独立监管的特点。从预算编制到预算执行都有完善的监督体系，科技资助计划信息化管理使科研项目资助经费的执行高度公开与透明。 德国科技计划的管理多采用委托管理的方式。专业化的项目管理机构受委托承担科技计划的全过程管理，减轻了政府的管理负担，弱化了政府部门的权利。专业化项目管理机构的独立性和专业化保证了项目评审的客观性。针对不同类型的跨部门科技计划主要采用二级委托和集中协调两种管理模式，解决了跨部门科技计划中的项目重复部署、多头管理等问题，提高了跨部门科技计划管理的效率，实现了研究项目在创新价值链多个环节的持续支持。政府部门通过多种手段监督与评价项目管理机构的工作。
图4 二级委托管理模式项目实施过程
图5 集中协调管理模式 5.2 启示 科技资源配置在一定程度上体现在科技计划上，我国对科技的投入逐步加大，制定了多种科技计划，但这些计划缺乏顶层设计和统筹考虑，每种科技计划都兼顾领域较宽，涵盖方方面面；整个科技计划体系层次不清晰，重点不突出，呈现“碎片化”，导致了我国现行科技计划体系庞杂、相互交叉，不断扩张。 科技计划的实施效果决定着科技成果的产出。目前我国科技计划主要采取“谁负责、谁管理”的方式，管理部门众多，各管一块，各管一段，管理模式较为单一，政府部门直接管项目。尝试建立委托管理制度和项目管理机构是我国科技计划管理改革的一项紧迫任务，由专业化项目管理机构接收项目申请、组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等，使政府从日常管理和资金的具体分配中解放出来，转变政府科技管理职能。并鼓励具备条件的社会化科技服务参与政府科技计划代管竞争，推进专业机构的市场化和社会化。 完善国家科技计划项目管理信息系统。通过统一的信息管理系统，对科技计划的全过程进行信息管理，实现项目流程管理的信息化，并向社会公开非涉密信息，接受公众监督。
标签：科技论文; 计划管理论文; 项目管理专业论文; 项目管理流程论文; 过程管理论文; 项目实施计划论文; 预算控制论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 项目组织论文; 项目预算论文; 项目评估论文; 部门预算论文;
