正确认识我国财政政策的隐性风险，本文主要内容关键词为：财政政策论文,隐性论文,正确认识论文,风险论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国隐性财政风险状况
相对于我国财政的显性负债，我国银行不良资产的比例偏高，社会保障欠款多，地方政府和企业对外举债行为不规范，财政担保负担重这些隐性问题显得更为突出，所以在考虑财政风险的时候，应更加关注财政的隐性债务。近年来，我国隐性财政风险主要表现在以下几下方面。
（一）外债与我国国有企业债务的公共担保风险
1.我国政府的外债风险
我国政府的外债在1994年为928亿美元，到1999年就已上升到1518亿美元，其绝对数额呈明显的上升状态，而且主要是长期债务部分的上升，长期债务从1994年的823.91亿元上升到1366.5亿元，其增长幅度与外债总额基本保持一致。外债绝对数额的提高必然会使我国政府的外债担保数量增加，但并不能据此认为我国的政府外债担保风险加大了，因为必须注意到，我国近年来无论是国民经济还是外汇收入都有了较大的提高，外债的负担能力也相应的加强，这一点从我国外债的偿债率、负债率、债务率就可以看出。我国现在外债的偿还率从1991年的8.5%逐渐升高到1999年的11.3%；负债率基本保持稳定在15%左右；而债务率在1998年以前呈下降的趋势（从1991年的91.9%下降到1997年的63.2%），1998年和1999年又回升至70%左右，说明我国外债的风险总体来讲还是较为稳定的，但过去几年积极财政政策的实施不可避免的使这一风险有所上升，同时要考虑我国增加的外债中大部分是中长期外债，这也使各种影响外债风险的不确定性增加。
2、对我国国有企业债务的负担和担保风险
我国国有企业债务规模庞大，迫使政府增加财政补贴支出，同时企业负债严重也相应减少了上缴财政的税利，必然导致财政收小于支的可能性。经过几年的改革，我国国有企业已经基本走出了困境，但必须指出，国有企业债务规模仍然较大，而且债务扩大的机制并没有完全消除，因此必须防范因国有企业债务规模过大而造成的财政风险。现在带来较大财政风险的对国有企业债务的担保主要在于地方政府，虽然《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保，但在实际工作中，许多外国政府贷款和国内经济组织都主动要求进行财政担保，特别是地方政府出于自身利益的考虑，常常要求财政违规进行担保，使这种非正常担保现象大量存在。
（二）金融机构的不良资产形成的风险
金融系统在经济结构中有着较大的特殊性，所以金融机构的不良资产是一个国家衡量隐性负债的重要组成部分。其形成的金融机构风险尤其是银行风险将最终靠财政赤字来弥补。金融机构的不良资产最突出的表现在我国国有商业银行的不良资产损失数额较大。在我国，财政体系、国有银行和国有企业间存在着较特殊和复杂的关系，国有企业流动资金的90%-95%来自银行贷款，固定资金的60%靠银行贷款解决，国有商业银行贷款资产的80%以上给了国有企业，因此国有企业负债绝大部分为国有商业银行资产，一旦不能归还，国有企业的不良负债便将逐步变为了国有银行的逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款形式的不良资产，国有企业债务带来了金融风险。过去十年中，我国国有企业平均资产负债率为70%-80%，一直是高负债运行。虽然我国在“九五”期间进行了深入的国有企业改革，但国有企业债务规模仍然较大。现阶段我国国有商业银行的不良资产损失超过1100亿元，而这些国有银行目前的资本充足率不到10%，所以银行的这些不能回收的贷款损失不能通过抵减银行资本金的办法来解决，而只能依靠财政支持，带来的银行风险最终只能靠增加财政支出来弥补，也就容易引起财政的巨额赤字，最终传递为财政风险。
（三）社会保障基金欠款
财政所负担的社会保障费用包括两大块，一块是社会福利、社会救济、社会优抚安置的支出，另一块是对社会保险基金缺口的补助支出。政府对第一部分必须负全部责任。在过去几年，增加社会保障支出是实施积极财政政策的一个重要方式，2002年中央财政用于社会保障方面的开支预算是860亿人民币，比起还未实施积极财政政策的1997年，增加了806亿人民币，也就相当于增长了15倍，可以说我国已经在开始建立社会保障体系。但在现在社会保障制度不健全的情况下，失业、下岗、退休等社会保障对象的增多，政府成立的社会保障基金又大量的被挪作他用，使我国财政面临较大的社会保障支出压力，所以社会保障基金欠款已经成为了我国财政的一项重要的隐性债务。这部分隐性债务是社会保障基金已做出在一定时期内向社会保障群体提供社会保障基金的承诺，但还未做出实际支付，如隐性养老金债务，随着我国人口老龄化的趋势，这部分隐性负债已经以较快的速度上升，同时，如果考虑我国财政在未来需要承担的负担将会远远大于发达国家，而且我国的社会保障体系尚在建立之中，如果真正建立全社会的社会保障体系，财政的负担将是十分巨大的。
总体而言，2001年我国的国家综合负债率，即政府内债余额＋银行坏账＋全部外债＋社会保障补贴已经超过了40%，这还不包括其它一些不能完全计量的债务如地方政府担保等。所以我国政府的隐性债务问题是比较严重的，从某种程度上说这是推进经济改革不得不付出的代价，我们应了解其深层次的原因并提出一些改善的建议和意见。
二、我国隐性财政风险存在的深层次原因
1、我国的预算管理办法存在较大的缺陷。首先，我国近年来一直存在着较大的财政支出困难，积极财政政策的实施使得这一压力变得更大，支出项目也在增加，所以在每年编制预算时，我国政府往往迫于较大的支出压力，往往只能根据当年最迫切的需要进行预算的编制，无法进行长远的考虑，如由政府建立养老金和其他政府津贴计划等，更无法分析由政府发放或担保的贷款将会引发的后续风险。其次，我国传统的预算主要建立在现金流量基础上，很少考虑负债的增加，更不能说考虑隐性债务和或有负债，常常在做出决策时不能完全考虑财政过去的承诺将会引发的未来成本。这种短期的，并且以现金流而非负债的预算管理会带来财政成本的转移，并造成财政系统本身的不稳定。还有一个重要的原因是在财政预算体制之外还存在大量的预算外收入、制度外收入。这部分收入的膨胀影响了财政抵御风险的能力。大量财政性资金游离于财政预算管理之外，使很多属于财政风险范围内的风险都得不到正确的衡量和认识，导致了隐性财政风险的存在。
2.我国过去的财政体制是统收统支，带来了较大问题。长期以来，我国财政体制都是由中央统收统支，地方和企业的权利较小，或者完全没有权利，所以一直处于较被动的局面。随着市场经济的变革，这种财政体制也要求变革。但由于缺乏成熟的法律体制规范，以及微观经济主体的风险意识淡薄，现在仍然存在着以中央为一方，其他经济主体如地方政府、银行、企业为另一方的一种不确定的委托代理关系，中央政府若对其严加控制，则企业就会失去活力，若不进行控制，又会出现对投入到企业资金的失控，其间蕴涵着巨大的隐性债务危机，使中央财政不得不面临潜在的压力。我国过去就存在着很多因为地方政府挪用固定项目资金到其他方面的教训，所以必要的控制是不可少的。最好的办法是以利益进行约束，改统收统支的方式为给地方留一部分自收自支的项目，增加地方政府和企业的括力，使资金使用效率得到提高。
3.财政担负了过多的责任。现在，我国中央财政仍然担负着为银行和国企提供债务担保的职责，但由于国有企业经营效率不高，其资产的流动性尤其是变现能力差，再加上风险意识淡薄，可能造成企业债务向银行债务转移，最终银行债务又向政府债务转移。要减少由此而产生的隐性风险，政府尤其是中央政府应逐渐减少自己对国企债务的担保责任，不能再无休止地指令财政对国有银行贷款和对企业贷款提供担保，才能从根本上改善国家财政这种不堪隐性负债重负的状况。
三、控制隐性财政风险的关键——控制隐性财政负债
市场经济下政府隐性负债的产生有着不可抗拒的因素，而且随着积极财政政策的实施，国家大力强调加大投资，增加内需，使得这些风险的隐蔽性也越来越强。而且隐性财政风险不同于一般的财政风险，有着较大的特殊性，政府作为一个理性的决策者，就必须充分认识这种隐性的财政风险，并采取适当的措施对其进行控制。
1.将隐性负债显性化。隐性债务所带来的风险不容易衡量和控制的最大原因就在于财政不能直接对负债的形成进行控制，也就对这部分风险没有任何承诺，或者说无法做出承诺。如果能将隐性负债显性化，相当于能由政府事先对可能的风险作了承诺，使微观主体的侥幸心理下降，所以，潜在的各种增加政府或有负债可能性的因素就逐渐减小。但是，将隐性负债显性化存在着较大的困难。因为政府要摆脱这部分隐性负债，就只能从各方面放开这一领域，但实际上，在某些领域政府不可能真正做到完全放开，所以，要做到将隐性负债显性化最好的方法是将不同的项目进行细分，区分不同类型的项目，找出在什么领域政府可以对隐性负债做出承诺，哪些领域不适宜做出承诺，并且对不同的领域定出不同的、相对合理的承诺限度。虽然现在有人提出将隐性负债直接纳入预算体制，但我们认为这项工作不是可以一蹴而就，只有经过长期的调整和过渡性改革才能最终过到这样的目的。现在比较可行的方法是否考虑逐步提高财政预算的透明度，在年度财政预算中说明或有负债、征税支出、准财政行为的具体项目和数额，同时说明其对财政重要性。
2.建立起一个处理隐性负债的预算框架，充分认清或有负债的规模。在我国，隐性负债的存在和发展与国有企业、国有银行体制问题息息相关，因此，我国必须建立起一个处理隐性负债的预算框架，充分认清或有负债的规模。由于隐性负债存在不确定性的特点，所以可以考虑在预算体制改革中借鉴会计上对不确定性经济业务处理的原则，用谨慎性原则对隐性债务的规模作出恰当的估计，用中性原则建立起隐性债务信息系统，以降低隐性的风险。也可以考虑在预算决策之外，专门准备一份材料，提供预算中所包含的隐性负债和其他或有负债会造成的财政风险的背景信息，并用一定的方式将其量化。首先计算出各种财政负债的可能成本，再分别乘以它们各自承诺兑现的概率，对其进行加权就可以大致了解财政面临的隐性风险的大小，但这需要建立关于财务状况和风险比较完整的帐户，也就需要我国政府建立精确的综合的财务报表。同时还应整治政府预算外与制度外收入，用费改税和建立基金预算的方式，将有必要保留的收入项目以一定形式纳入预算管理的轨道，成为财政能统一管理和调度的资金，这样有利于缓解预算资金分配的压力，规范政府收入秩序，提高财政活动透明度以及抵御或存风险的能力。
3.建立起一个处理财政隐性负债的法律框架，对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。目前，地方政府存在着较大的资金需求，但又没有债务筹资的权利，所以就容易滋生“乱收费、乱集资、乱摊派”的问题。所以可以适当赋予地方政府适度的债务融资权力，即允许地方政府根据本地实际情况发行一定数量的公共工程建设债券，同时要求地方政府对其承担偿还责任，使发行主体的预期风险与预期收益相对称，也就是通过规范的债务为地方建设筹资。现在，允许地方政府发债可能还要经较长时间的调整，所以更重要的事应该是先全面清理整顿地方政府融资行为，彻底解决地方政府融资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况，逐步建立起规范的地方政府公债制度，从而为下一步和地方政府发债筹资打好基础。这样，不仅能提高地方政府财政能力，而且有利于减少地方政府对中央财政无偿拨款的依赖，从而减少中央财政的压力。
标签：国企论文; 政府债务论文; 国内宏观论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 负债融资论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 不良资产论文; 预算论文; 债务论文;