论预防权力腐败的主要难题，本文主要内容关键词为：腐败论文,难题论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
反腐倡廉的核心问题，就是规范权力运行，防止权力腐败。在中央加大防治腐败力度的新形势下，权力腐败具有新的特点，更加复杂多样，更加隐蔽，甚至具有很深的潜伏性。这客观上加大了规范权力运行和预防腐败的难度。全面把握和正确认识其中的主要困难，对于加强预防腐败的针对性，提高预防腐败的实际效果，有着极其重要的意义。当前预防权力腐败的主要难题在于：
一、难以实现权力运行主体同权力所有主体的良性互动
如温家宝总理所言，在社会主义制度下，“政府的一切权力都是人民赋予的”[1]。人民，只有人民，才是一切权力的所有者。但人民不是权力的直接运行者，而是授权于通过一定的方式产生出来的各级领导干部或公务员等来行使。这种权力所有者和权力运行主体的非同一性，就可能使具体实现的权力运用违背权力所有者的意愿和利益，为此，亟须实现权力运行主体同权力所有主体的默契配合和良性互动。但要做到这一点，客观上比较困难。腐败或不正之风，就是利用这种主体的非同一性及其实现良性互动的困难，乘虚侵袭，使权力的运行偏离人民授权的初衷，甚至成为某些人谋取私利的工具或手段。权力运行主体在行使权力时偏离权力所有主体利益或意愿，主要源自如下三个方面的原因：
1.权力所有主体不够成熟。这一般有如下两种情况：(1)权力所有主体在授权时，没有明确规定权力行使的原则、范围、程序、目标，从而使权力运行主体可能偏离权力所有主体的利益和意愿。但这是一件很难落实到位的事情。一方面，权力所有主体——“人民”，具有抽象性和广泛性。谁是“人民”的真正代表？从最高层次来说，就是各级人民代表大会，特别是全国人民代表大会；但从实际操作层面来说，更多的是通过各级党政组织，尤其是干部、人事管理部门具体实施授权对象的推荐、考核、选拔和聘用。它们是否都能按权力主体的利益和意愿办事，包含着非常复杂的各种可能性。另一方面，即使权力主体的定位已经明确，但由于受到权力运行规律认识和实践等制约，对权力行使的原则、范围、程序、目标的把握，还要经历一个由不正确或不甚正确到比较正确的过程，在不正确或不甚正确阶段就难免会出现各种失误。我们在这方面是有过许多深刻的教训的。(2)权力所有主体——“人民”的现实存在是千差万别的，而且并非一成不变的，他们关于权力运作的价值标准和价值判断几乎是因人而异的。于其中，谁是人民的真正代表？哪一种观点符合最广大人民的根本利益？最终以什么方式、由什么人代表人民实施最终的裁决？如果不是由代表最广大人民根本利益的人来实施裁决，或者以错误的价值标准来实现授权，都可能出现权力运行主体行使权力背离真正的人民利益的情况。
2.权力运行主体不够自觉。各级领导干部、公务员或其他以各种方式掌握着实际权力的人们，都是权力的直接运行或行使主体。只有通过他们才能使人民授权的意愿转化为现实。能否符合人民利益和意愿运作权力，他们具有更直接的、决定性的作用。
要想使权力的运作真正符合人民的利益和意愿，各级领导、公务员及其他握有实际权力的人们要准确领会和自觉遵循人民授权的本意；甚至在人民授权尚不完善时，通过发挥主观能动性，符合人民根本利益地管好权和用好权。但这也是不容易真正做到的，因为干部、公务员和其他握有权力的人们，都有不同的个人素质和主观条件，由于立场、观点、方法的差异，会作出不同的价值选择和价值判断，从而在行使权力时可能同人民的根本利益一致，也可能不一致。腐败就是在这种不一致中找到自己生存的土壤的。这大致包括三种情况：(1)因为知识、经验和实际本领等方面的局限，权力运行主体在实际运权中，无意识地偏离了人民的根本利益和意愿。这虽然不属于腐败，而属于行使权力主体应该进一步学习和提高运权的能力和水平的问题，其严重者要接受终结权力行使等处分；但它往往给腐败造成了可乘之机。(2)因为授权主体尚未明确，具有不良素质的权力运行主体就可能钻其中的“空子”，实现以权谋私。(3)权力运行主体虽然已经明了人民授权的初衷，仍有可能明知故犯，违背人民的根本利益和意愿而谋取私利。对后两种，特别是第三种，应该坚决制止，乃至严厉打击。
3.权力所有主体与权力运行主体难以形成良性互动机制。要想防止上述两方面因素向腐败转化，就需要权力所有主体和运行主体默契配合、相互协调，并形成联系顺畅的良性互动机制。权力所有主体虽然有代表性的机构，如人民代表大会和其他特殊群体（如党员、职工、农民、军人、青年、妇女等）代表大会，可在具体实现时，它不能直接同权力运行主体协调，而是通过它的代表——在一定意义上还是一些权力运行者来实现。如此在不同的权力运行者之间建立授权者与掌权者的互动机制，只要有一方主体的觉悟或认识不到位，就难以达到预期的效果，所以具有一定的难度，这也就给腐败留下了乘机侵袭的可能性。
二、难以合理规范可操作的各种“自由裁量权”幅度
权力的运行首先是按章操作，即按各种规章制度甚至法律法规的明确规定，该干什么，不该干什么，不得违规行事。但是，在现实生活中，需要通过权力运行来解决的问题或情况是极其复杂的，甚至是千变万化的，任何僵化或教条化的做法，都是不可取的。
权力的具体运作难免会遇到这样三种无法只靠既定规范来解决的问题：一是超出已有规范的范围，无章可循；二是发生于特定的空间条件下，不能用通常场合的规范来处理；三是情况发生了新的变化，再固守原有的规范已经不够了。此外，无论在什么情况下，都有一个探讨以最佳方式、方法、手段或途径来解决的问题。在这里，权力运行主体发挥自己的主观能动性是非常重要的，从而应该拥有相应的自由裁量权。最近，全国有不少的地方都对行政乃至执法的自由裁量权作出日趋具体的规定。
为了确保权力运行主体正确地使用“自由裁量权”，这就需要形成一定的规范，明确规定权力运行主体可以在什么情况下拥有什么样的“自由裁量权”。但这恰恰是最大的难题所在。因为，不论规定多么具体，都不可能不出现例外的情况；而且，今天的规范是根据以往的经验作出的，难以包容以后可能遇到的一切新情况或新问题；其中更难确定的是如何规定权力运行主体自由裁量权的具体幅度或权力边界，即权力的“上限”和“下限”。正因为如此，在任何时候，关于具体权力的规定及其自由裁量权的明确，都具有一定的原则性和宏观性，还是给权力运行者留下了许许自由发挥的空间。且不说这里有一个权力运行者理解和把握相关规范的准确性以及所采用的方式方法是否合适等问题，还可能出现有人利用其中的“空档”搞不正之风或腐败的情况。
三、难以有效预防权力“辐射性”腐败
所谓权力辐射性腐败，是指在某种权力所覆盖的范围内，同该权力运行主体具有特殊关系的人们借助这种权力来谋取私利乃至搞腐败。这种辐射性权力是介乎权力与非权力之间的过渡性力量，虽不掌握现实的“权”，但却可以借助某种现实的权力而程度不同地影响着相应的社会组织、协调、指挥和决策。它是权力的派生物，依附于现实的权力而存在，又借助于现实的权力而发挥作用。辐射性权力腐败不同于直接的权力腐败，而是一种间接的权力腐败。笔者曾经在《严格规范公权力运作：预防高校腐败产生的关键》[2]一文中，强调要警惕高校亚权力腐败，尤其要严防裙带型亚权力、师生型亚权力、伙伴型亚权力、帮派型亚权力和随从型亚权力的蜕变和作祟。这里所说的亚权力腐败，就是一种辐射性的权力腐败。
辐射性权力腐败，从全社会范围来考察，一般发生于权力运行者的“身边”或“后院”。其主要表现有三：(1)权力运行者的亲属，利用其同权力运行主体的特殊关系，借助该权力的威慑力量，谋取私利乃至搞腐败；(2)权力运行者的秘书、“心腹”乃至司机等，也可以利用便于向领导“进言”的特殊权力，谋取私利或搞腐败；(3)权力运行者的朋友、同事、同学、老师、学生或合作伙伴等，同样拥有辐射性权力，从而可能以此谋取私利或搞腐败。所以《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》指出：“领导干部要以身作则，廉洁自律，管好自己，管好配偶、子女和身边工作人员，管好分管地区、部门和单位的党风廉政建设。”[3]这对于预防辐射性权力腐败是很有意义的。
反对或预防辐射性权力腐败，客观上具有一定的难度。第一，它不像直接性的权力腐败那样容易捕捉，由于采取间接性的权力腐败方式表现出来，故而难以准确认定。第二，由于它通过具有辐射性权力的人在前台运作，而且借助人们扭曲的心态，即认为正常的申述途径没有用，而热衷于诉诸各种私人关系的“进言”，因此难以准确辨认不同的责任主体，以及各自所承担的具体责任。特别当案发后，即使是在幕后操纵腐败交易的那些权力运行主体，也往往可以把责任推给幕前操作者，而躲过法律的制裁。第三，它可以在权力运行主体不知晓的情况下发生，表现为具有辐射性权力的人与求助者的私下交易，这又给准确认定责任关系增添了新的难度。
四、难以及时发现和查处“期权腐败”
所谓期权腐败，理论界有许多不同的解说，但其要义是指：某些领导干部或公务员在任时把手中掌握的各种审批权、决策权及政策优惠等转化为一种无形资产，向预期可能使之未来得到丰厚回报的企业、个体老板等“投资”，即为这些企业或个体老板提供特殊的、非正当的权益或好处，待其离任或退休之后，再通过应聘各种职务等方式，从这些企业或老板那里获取非正当的私利。因其与期货交易异曲同工，故以“期权”腐败而名之。在国家和地方政府加大预防或反对腐败的力度之后，这种期权腐败呈上涨趋势，要采取有效措施予以制止。
期权腐败具有不同于一般腐败的特点，加大了我们及时发现和查处的难度。其主要特点，包括两个方面：(1)领导干部或公务员的权力“投资”同利益“回报”具有跨时态性。在期权腐败中，掌权者同企业或老板的权利交易是在任期间，属于现时态；而其利益“回收”，却是在卸任之后，属于未来时态。对有的人说，其间的跨度可能是几个月，也可能是几十年。我们查处腐败，一般是在调任或离任时重点查其在任期间已经暴露出的问题；而且，办案要重证据，必须是已经发生的事实，而不是未来可能出现的情况。所以，期权腐败具有明显的潜伏性和隐蔽性，不易及时发现和查处。(2)领导干部或公务员同企业或老板的权利交易不仅是“互惠”的，而且先投入、后回报，是企业或老板比较欢迎的，具有很强的默契性。这不但表现在“投资”与“回报”的利率协调上，而且表现在保守交易秘密的默契配合上。所以，要及时地发现或侦破，首先就要打破他们之间的利益联盟，但这绝非易事。
预防或杜绝期权腐败尽管有一定的困难，但也不是不可能。只要认真研究期权腐败发生、蔓延及其发展过程的特点，就能从中挖掘出某些规律性的东西，进而符合规律地采取相应措施加以防范或消除。根据对已经出现的各种各样期权腐败现象的综合分析，笔者认为应该从如下几个方面付出努力：(1)加强领导干部或公务员的反腐倡廉教育，提高他们的廉政和自律意识，自觉防范各种期权行为的发生。(2)合理配置各类权力，使各种实权适度分散，以避免实权过分集中，给予期权腐败以可乘之机。(3)完善权力运行规范，切实从制度（包括体制和机制等）层面防止“期权腐败”的出现。其中最重要的，就是要让权力在阳光下操作，而且要有机制保证群众可以随时了解权力运行的情况，同时要激发群众对权力运作实施监督的积极性；要进一步完善自由裁量权运作的规范，这是避免期权腐败侵袭的最直接环节，既要定性规定，即能否运用自由裁量权的规定，又要有量化规定，即可以在什么幅度范围内运用自由裁量权的规定。(4)要形成一系列权力（特别是自由裁量权）运作的程序规范，并刚性要求权力运行者必须严格遵循这种规范，对违规者严惩不贷。这样，就会大大减少期权腐败出现的机会。(5)在变“全能政府”为“有限政府”、“法治政府”和发挥市场在资源配置中基础性作用的过程中，进一步明确权力运行主体及其责任，防止某些领导干部或公务员越权插手微观经济活动，防范各种权力进入市场“寻租”，避免权力“投资”和期权腐败。(6)推进轮岗交流，防止在实权岗位上太长而形成错综复杂的关系网，以及积攒着越来越多可用以“寻租”的权力资本，从根本上铲除“期权腐败”的基础。(7)适度规范和跟踪领导干部离职或退休后的去向和任职情况。有的地方规定领导干部离职或退休后，在若干年内不得受聘于当领导时与之有密切关联的企业；有的学者提出，他们不论什么时候都不得到这些企业任职。这是一些值得认真研究和借鉴的做法或观点。(8)对领导干部要实行永久性责任追究制，一旦发现问题，无论离职时间多长，不管身在何处，都要实行法纪处分或制裁。要加强离任审计，尤其是加大对离任后“下海”或到企业任职的领导干部的经济审计力度，追究可能潜伏的“期权腐败”，同时也限制期权腐败的兑现。
五、难以阻止和杜绝“亚腐败”的蔓延
亚腐败存在的客观性，已经被越来越多的人所肯定。“亚腐败”是引申于身体“亚健康”的一种说法。它是介乎“腐败”和“廉洁”之间的状态。国际监察专员学会主席艾尔伍德对“亚腐败”作出了这样的解释：它是指在权力的廉洁状态和腐败状态之间所形成的一种尚未达到触犯刑律的地步，但权力本身却又并不那么干净的空间。也就是说，它既不是真正廉洁的，又算不上已经腐败了，但在总体上接近于达到腐败的状态。例如，政府公务活动中的迎来送往、请客送礼；没有节制地花费公款吃喝、旅游或出访；好大喜功，热衷于夸大政绩和搞形象工程；破坏民主集中制，搞家长作风，喜欢个人说了算；任人唯亲，耍“哥们义气”，特别是近小人远君子；爱贪小便宜，这里多拿一点，那里多占一份……这些行为虽然还够不上腐败，但放任自流，很快就会发展为腐败。所以，提出“亚腐败”概念，是要人们警惕腐败，赶快悬崖勒马。
现在，“亚腐败”有蔓延之势，难以有效阻止。之所以如此，主要是因为：(1)一些领导干部或公务员缺乏“人民公仆”意识，认为“当官”或掌权就是近水楼台，先得好处。他们当官不是为人民服务的，而是为了更方便于获得私利，所以一旦有机会，就会伸出贪婪之手谋取非正当权益。(2)一些领导干部或公务员缺乏廉洁的自觉性，认为“只要不腐败，就不会出问题”，其他方面犯点“小错”没什么。其实，廉洁奉公必须从小事做起。勿以恶小而为之，因为大恶就是在小恶的基础上“积攒”起来的。“亚腐败”虽然还不是腐败，但若再往前多走一步，可能就达到腐败。预防腐败要防微杜渐，要防患于未然，从而不能姑息或迁就“亚腐败”。(3)官场上盛行某些难以公开言说的“潜规则”，大多属于“亚腐败”，人们司空见惯。要办事，往往不是走正道，首先要找关系，以把自己的愿望和诉求通过这种关系转达到相关的领导或部门那里，而且可以使对方听得比较具体，也更容易听进去；要办成事，往往不是光按程序操作，而是竭尽请客送礼等“亚腐败”手段，力求最大限度打通各种“关节”或决策者。从实际效果来看，有这样去做的一般要优于那种坐等秉公处理的人或单位。久而久之，类似的做法就逐步成为惯例或潜规则，并形成“周瑜打黄盖，一个愿打，一个愿挨”的局面。(4)由于“亚腐败”不等于腐败，它不在纪检监察的主要视野之中，容易获得苟且偷生的机会。无论是“亚腐败”的炮制者或受益者，都会觉得这样做风险小，容易助长其搞“亚腐败”的念头和侥幸心理。(5)“亚腐败”的存在具有一定的普遍性和广泛性，只有集全社会之力，方可有效阻止，但这是一件很难做到的事。许多领导干部或公务员对于“亚腐败”的现实危害性认识不足，不少群众因为无奈而对其持比较宽容的态度，所以无论是自律还是他律，都缺乏应有的积极性；特别当需要对“亚腐败”打系统的歼灭仗时，往往难以实现群策群力的协调和效果。
防治乃至杜绝“亚腐败”，一定要从如下几个方面着手：其一，要通过宣传教育，提高大家特别是领导干部和公务员对“亚腐败”危害性的认识。“亚腐败”实际上是“准腐败”，再往前走就可能导致腐败；“亚腐败”造成的经济损失，绝不可小视，如2006年全国公车出行花了3000亿元、吃饭招待耗资3700亿元，[4]其中包含着许多“亚腐败”的成分；领导干部或公务员的“亚腐败”，严重损害了党和政府的形象，也是给社会主义制度抹黑，因为人们往往把他们的行为归咎于其所在的组织、机构乃至现存的社会制度。所以，我们决不可因为“亚腐败”还不等于腐败，而任凭自由泛滥。其二，要加强领导干部和公务员的作风建设，特别要按《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，加强他们的理想信念和廉洁从政教育。要使他们真正明了：“党员干部要坚定共产主义的远大理想，坚定建设有中国特色社会主义的信念，牢记全心全意为人民服务的宗旨，正确对待权力、地位和自身利益，做人民的公仆。要在思想上解决好参加革命是为什么、现在当干部应该做什么、将来身后留点什么的问题，自觉抵制各种剥削阶级腐朽思想的侵蚀，增强拒腐防变的能力。”[3]其三，要完善预防“亚腐败”的相关制度建设。正如邓小平同志所言：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[5]332因为，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[5]333除了常规制度建设之外，在这里特别要注意健全领导干部或主要负责人操办婚丧嫁娶寿庆等事宜的报告制度，即要预先向上一级纪检机关报告，自觉接受纪检部门的监督，以免在“礼尚往来”的名义下收取钱物；要健全领导干部使用公车、公费请客、出国访问等的审查和公开制度，实施纪检机关和广大职工群众的双重监督，以防止公款大量流失。此外，要注意充分发挥舆论媒体的曝光作用，让“亚腐败”成为“过街老鼠，人人喊打”。其四，要加大惩处“亚腐败”的力度，其基本思路就是让搞“亚腐败”的人感受到“入不敷出”效果，以起到巨大的震慑作用。
以上是笔者就人们比较少论及的难点问题的看法。实际上，预防权力腐败，很重要的是对权力运行实施全方位、全过程的监督。由于纪检部门人员有限，也由于广大人民群众尚缺乏对权力运行实施监督的自觉性和积极性，还由于我国现行的监督制度有待进一步完善，所以，对权力运行的全方位、全过程监督至今仍是一个远未解决的重大难题。因限于篇幅，在此不细述。
收稿日期：2009-01-10