未雨绸缪的德国社会保障制度改革——金融危机中德国经济一枝独秀的主因，本文主要内容关键词为：德国论文,主因论文,未雨绸缪论文,金融危机论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2012)05-0033-07
一、金融危机中德国经济的表现
2008年始自美国的金融危机，严重冲击了欧洲经济，在酿成欧洲主权债务危机的同时，令大多数欧洲国家经济低迷、失业高涨、债务累累。与此形成明显反差的是，德国经济却“一枝独秀”，各项宏观经济指标表现优异，个别甚至优于危机前水平(见表1)。
表现最为突出的是危机中德国的经济增长和就业情况。2010和2011两年，德国实际GDP分别实现了同比4.2%①和3.0%的增长，远高于同期欧元区17国2.0%和1.4%的平均水平，更别说“欧猪五国”(葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙)平均-0.6%和-1.3%的惨景。且从德国自身经济发展的历史记录来看，2010年实际4.2%的增长率是两德统一以来表现最好的；同期，就业状况更是出奇的喜人，不仅7.1%和5.9%的失业率远低于欧元区国家平均10.0%和10.1%的水平，2011年5.9%的失业率更是创下了统一以来的历史最低。另外，作为重要的宏观经济指标，德国在此期间的通货膨胀率在欧元区国家中也应列入翘楚之列。
这次危机中欧洲各国最大的麻烦就是财政赤字和债务规模的急剧攀升。不仅“欧猪五国”深陷高赤字和高债务的困境，就连法国等核心国家也表现不佳，而德国财政赤字和公共债务却始终维持在较低水平，低于欧元区17国平均水平五个百分点左右。笔者以为，德国经济这一系列逆势而上的骄人成绩得益于，危机爆发以前德国社会在反复论证、广泛酝酿并形成共识的基础上，主动推进和全方位实施的社会保障体制改革。
二、危机前德国社会保障制度超前改革的原因
德国是世界上第一个引进现代社会保险制度的国家。在铁血宰相俾斯麦为当时如火如荼的劳工运动“釜底抽薪”的思维下，德国先后于1883、1884和1889年颁布了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》和《养老和伤残社会保险法》，实施社会疾病、工伤事故、老年和伤残保险，成为全球80余个国家和地区竞相效仿的社会保险模式典范。
二战以后出现的“黄金时代”以及由此带来的经济高速发展为德国社会保障制度的大规模扩容提供了坚实的物质基础和成熟的、有关福利国家认同的社会意识。一方面，社会保障覆盖范围日益拓展，形成了以养老、医疗、失业、工伤保险和护理保险等五大社会保险为核心，包括了社会赡养，战争赔偿，社会补贴(含家庭津贴、儿童津贴、青年资助、就业促进补贴和住房津贴)以及社会救济等四大层次，近乎包罗万象的完整的社会保障体系。另一方面，也带来了社会保障水平和支出的不断上升，社会保障支出占GDP的比重从20世纪70年代前的10%攀升到80年代的30%②左右，且居高不下，2010年的总支出额为7606亿欧元，GDP占比为30.4%。
作为以社会保险为主要特征的俾斯麦模式的典型国家，德国社会保障制度的特征集中反映在：国家立法强制和社会保险机构自治管理相互结合、社会保险的强制性和社会保险机构多样性相互依存、社会保障广覆盖和高水平互相契合、社保筹资以突出社会伙伴责任的雇主和雇员缴费为主和强调互助团结的国家税收补贴为辅互相平衡。
(一)社会保障制度财政上的不可持续性
以现收现付制为筹资模式的德国社会保障制度，在德国经济经历石油危机后增速下滑、同时社会保障支出居高不下、持续猛涨的情形下出现了严重的入不敷出、难以为继的窘境。20世纪八九十年代，德国社会保障支出的年平均增速分别达到了4.72%和6.6%，明显快于同期国内生产总值3.9%和3.86%的增速，收支出现日益扩大的缺口，被迫不断提高缴费率。20世纪70年代社保缴费率为26%③，此后不断攀升，施罗德上台前的1997和1998年，达到了历史最高点的42.1%。目前也仍徘徊在40.1%的高位④。
从具体社会保险分支来看，上升幅度最大的是法定的医疗保险，1970年德国西部的缴费率仅为8.2%，如今为15.5%，近十年来的上升幅度为26%。
在缴费率不断上涨的同时，为弥补社会保险收支缺口而介入的政府税收也日益提高。当年的科尔和施罗德政府均有为弥补社会保险收支缺口而被迫用其他税收收入填补社保缺口的“不良”记录：为解决法定养老保险的收支缺口，科尔政府在1997年提高增值税率一个百分点(15%至16%)⑤；施罗德政府于1999年开征生态税(4芬尼/公升的燃油税、2芬尼/千瓦时的电力税等)。当时，德国的税收水平在发达国家中处于较高水平。1997年，德国个人所得税率最低26%，最高53%，而同期美国最高为30%。企业所得税德国51.83%，美国为30%。⑥
按照社会保障缴费和税收占GDP的比重表示的扣费率来衡量，德国1980、1990、2000以及2008年的水平分别为36.4%、34.8%、37.2%、36.4%，远高于同期美国(26.4%、27.3%、29.9%、26.9%)和日本(25.4%、29.1%、27%、28.3%)的水平⑦。
德国经济和社会保障由此日益陷入了“(低增长下的)高福利→高税收→高成本→低投资→更低的增长”的怪圈，限制了德国整体经济的发展，而一旦经济停滞，高福利也就会陷入无源之水的险境。
(二)老龄化加剧了社保负担
日益降低的出生率(妇女的生育率从1970年的2.1%下降到1995年的1.34%)和不断延长的预期寿命(从1970年男77.06岁、女80.18岁分别上升到1999年的80.49岁和84.2岁)使德国成为欧洲老龄化程度最高的国家之一，65岁以上的老年人口占总人口的比例在2000年和2010年分别达到了16.4%和19.8%的高位，使以现收现付制为主要筹资模式(1957年引进)、本已不堪重负的德国社会保障体系进一步雪上加霜。按照德国统计局的数据，2008年的赡养比，即缴费人数与领取养老金人数的比例大致为3∶1，2060年这一比例将变为约3∶2。除此以外，老龄化加剧还使医疗保险和护理保险支出相应大幅攀升。据经验数据：老年人的医疗费用是一般人的2.9倍、30岁以下人群的4倍多。
(三)两德统一增加了社保体系的财政支出
两德统一也进一步为德国社保体系施压。就社保体系本身而言，两德统一之初，东部地区由于经济转型，大批企业倒闭，失业率剧增。1990年7月底，东部地区有150万人要靠救济金生活，以失业救济金为主的各类救济支出急剧膨胀，直接导致1990和1991年财政赤字超过千亿马克⑧；同时，东部地区面临社保体系向西部看齐，进行彻底重构的问题。为此德国西部每年需向东部转移几百亿马克，占东部社保总收入的20%强。
从宏观经济视角来看，西部对东部的大规模转移支付总体上增加了个人和企业的税收负担，挤占了包括社会保障在内的其他支出：自1991年起，德国每个公民和企业都需要缴纳5.5%的团结税用于支援东部的经济建设，年实际净转移支付约为德国GDP的4%—5%。
(四)全球化为德国社保体系的持续膨胀套上了紧箍咒
由高福利、老龄化和两德统一等一系列内因引起的德国社会保障体系危机，在封闭经济的情况下，尚可通过体系内部的强制再分配(如：征收高额附加税、一再提高缴费比例等)而获得苟延残喘的时间。然而，全球化却对这一切给予了当头棒喝。全球化使得世界变成平的，这意味德国的高福利、高社保缴费和税收、高劳动成本和产品价格，面临着来自中国为代表的、有着劳动力成本优势的新兴国家的强力挑战。据欧洲统计局的资料，施罗德强势推进改革的2003年，工业、服务行业中，欧盟国家的每小时平均劳动成本为22.7欧元，而德国则为26.54欧元，高出17%，其中社会保险支出达到成本的22.6%。高成本使德国经济不得不面对国际竞争力丧失的风险，这对贸易立国、出口为主的德国来说无疑是动摇了根本；同时由此所带来的投资环境恶化使外来投资缩减，内部资金外移，资料显示：1990-1998年间，德国制造业对外投资是外国对德国投资的近五倍；令总体经济增长失去动力，劳动力市场情形日益恶化。同时，高成本的另一面就是低利润，据科隆经济研究所的一项统计，德国工商行业平均税后利润为1.7%，在被调查的14国中排名倒数第二⑨。
这对德国社会保障制度来说意味着，全球化世界中，即使德国社保本身收支能够相抵和平衡，但社会保障费用的上升幅度仍会受到因此推高产品成本、产品丧失竞争力的限制。中国等国家和地区的全球外贸份额稳步增长与德国的缓慢滑落构成了鲜明的对比，即是明显的佐证。
三、德国社会保障制度改革的历程及主要内容
(一)改革的历程
德国经济自两德统一以后一度陷入低谷，特别是经历了1992/1993年和2002年两次严重的衰退，同时，失业率不断上升并在2004-2006年连续三年超过10%，失业人数逼近500万。政府为此需要支付包括庞大的失业救济在内的各种额外救济费用，预算赤字因此连续五年(2001-2005)超过《稳定和增长公约》要求的3%，而每年失业救济金的支出就占到了财政赤字的一半。⑩
在德国政治家和有识之士的倡导下，德国社会各界展开了广泛的争论，意识到除产业结构、研发等政策侧重点上的偏颇等原因外，难以驾驭的福利制度的弊端是经济问题全面暴露的主要祸首之一。因此从科尔执政后期开始，就不断推出相关社会保障体制和劳动力市场改革的探索。最为典型的举措就是在法定养老保险方面延长退休年龄，从60岁延至65岁，当时的总体思路还是基本局限于开源节流、对个别问题突出的社会保险分支展开“头痛医头式”的局部改革，以平衡收支和遏制费用的过快上涨。1998年施罗德政府上台伊始，由于其所在的社民党的左翼政党定位，采取了反科尔其道而行之的措施，开源但不节流，在提高养老金支付标准的基础上降低养老金缴费率，通过开征生态税弥补资金的缺口。半年多以后，施罗德政府认识到，德国社会需要的不仅是对社会保障领域的小修小补，而是广泛的、全面的经济振兴和社保改革计划，从根本上调整传统的社会公正观和福利国家的理念，重新塑造德国在全球化冲击下的国际竞争力。随着党内左派拉方丹的辞职，施罗德政府紧缩社会福利、强调竞争、顺应市场政策右倾及全面综合改革方案逐渐成型，以1999年6月向联邦议会提交以紧缩为基调的《革新德国：联邦政府保障就业、增长和社会稳定的未来计划》(11)为标志，大刀阔斧的改革开始拉开帷幕。而全面的纲领性实施方案则集中在施罗德政府2003年3月14日正式提出的以社会保障和劳动力市场为核心的总体改革方案——“2010年议程”中。
默克尔上台以后，在社会保障领域基本延续了“2010年议程”的改革基调并逐步深化和落实。这一时期，社保领域最大的动作是在医疗保险领域——通过引入有限度的竞争和引入医保基金等来提高整个医保体系的效率以控制医保缴费的上升，同时大力推行劳动力市场改革政策，破除劳动力市场僵化，压低失业率。两届政府持续十年的改革努力的成果，终于在全球金融危机中得到显现。
(二)改革的主要内容
1.养老金改革
第一，延长退休年龄，此举是迄今为止最有成效的养老保险改革举措。据2007年颁布的《法定养老保险退休年龄调整法》，从2012年起至2029年逐渐将退休年龄从65岁延长到67岁。此举可改变德国养老保险缴费人群和养老金领取人群的比例，即改善人口赡养比，多收少支，有利于稳定缴费率，缩小收支缺口，降低成本，维持养老保险制度的稳定性。
第二，改变养老金的计算方法，自动适应人口结构变动，维持养老金体系的可持续性和代际分配的公正性。2004年颁布的《法定养老保险可持续发展法》，在原来养老金的计算公式中引入与人口结构和社会赡养比相关的“可持续因子”。在老龄化情况下，该因子是个0—1的数字，会随着人口赡养结构的变动而变化，如赡养比恶化，则该因子数值也会随之下调，从而降低退休人的养老金领取额，以达到养老金发放水平与社会赡养比同步变化以及降低在职人群和年轻一代负担的目的。
第三，通过补贴和减免税，促进和扩展积累型的企业、个人养老保险的作用和企业个人的责任，减轻法定养老保险的压力和国家的责任，积极推动建立作用均等的三层次的养老保险体系，保障养老金总体水平。主要体现在2001年颁布的《老年财产法》和2004年的《老年收入法》中。德国传统的三支柱养老保险体系中，法定养老保险具有决定性的作用，企业补充和个人养老保险作用很有限，在养老金收入来源中，三者比例分别是85%、5%和10%。而随着人口老龄化、全球化的成本压力的日益加剧，仅靠现收现付筹资方式的法定养老保险这个第一支柱不仅筹资难度巨大、总体金额呈下降趋势、退休金水平无法保证，而且法定养老保险的缴费率是刚性的，受到成本的严格限制，无法随人口结构恶化而一再上涨。有鉴于此，德国大力推动由单一法定保险为主向储蓄积累型的企业补充和个人养老保险责任分担均等化的模式转型。其主旨是维护养老金总体水平不变，同时减轻第一支柱负担，稳定法定缴费率，遏止成本急速上升。因此，政府推动构建了三层次养老保险体系。第一层次基本养老金是以原来法定养老保险为主，辅之于吕鲁普(Rürup)养老金(由吕鲁普教授为首的专门委员会设计的、积累制的、可以享受政府大数额、高比例退税和补贴等)。第二层次养老金是基金积累制为主要形式的企业辅助养老金，除了原来第二支柱的企业养老金外，最为突出的是推出了以当时劳动部长命名的“里斯特养老金”，对投保企业年金的保费给与税收优惠和政府补贴，增加企业补充保险的吸引力。第三层次养老保险则由原来个人自愿养老保险等组成，也属于积累制。
2.医疗保险
德国医疗保险体系的现状是法定医疗保险机构居于垄断地位，覆盖人群近九成，私人医保只占一成的份额，长期困扰德国医疗保险体系的首要问题就是不断急速上涨的医疗费用和被迫跟上的医保缴费率以及政府财政补贴等。自1977年开始，历届德国政府都被迫通过开源节流等手段努力降低医疗费用，稳定法定医保的缴费率。主要举措有：引进了诸如增加自付费比例，规定齿科的报销上限，引进按病种付费，增加了挂号费和药事费等。但大多只能简单控制和短暂维持缴费率上涨速度。而施罗德政府上台后，一方面，继续开源节流和要求患者更多自我承担责任的改革思路，执行取消病假补贴、缩小医保覆盖范围以及患者自我承担部分医疗和医药费等；另一方面，开启了以提高医疗、医保机构间的竞争力度为核心、以稳定医保缴费率为目标的全面改革，主要思路体现在2003年的《法定医疗保险现代化法》中。默克尔政府则是承接前势，并集大成。最终的成果展现在2007年通过和实施的《法定疾病保险——强化竞争法》中。具有开创意义的改革主要集中在四个方面：其一，开放法定、私人医保机构间和各自内部的竞争，废除相关的人为体制障碍，提高服务效率；其二，向全民医保模式并轨，120余年的德国医保历史上首次在全德实施全民医疗覆盖，规定任何公民必须就法定或私人医保择其一；其三，改善医疗服务，如废除体制障碍，打破原先把门诊和住院医疗决然分割、不能互通的弊端，允许医院提供原来只允许私人开业医生提供的门诊服务等；其四，改革医保筹资方式，引进统一缴费率的卫生基金，有利于各医保机构间的公平竞争和稳定缴费率。
显然，此次改革主旨首先是鼓励各医保机构之间的相互竞争，提高效率，以此较为长效地稳定缴费率，解决财政的可持续性问题；其次，医保全覆盖是增强了体制的公平性和互助性，把德国内部丧失医保的小部分弱势群体纳入覆盖中；最后，完善医保和医疗服务提供，造福德国民众。
3.劳动力市场改革
改革前的德国劳动力市场是历次大选的焦点，居高不下的失业率是“统一总理”科尔下台的主因之一，也是当时大力推动劳资谈判、解决失业问题的州长施罗德的竞选亮点。施罗德通过任命原来大众汽车公司人事经理哈茨为首的委员会商讨对策并最终陆续颁布了四项《哈茨法》，分别从2003-2005年初开始生效和实施。默克尔政府则在应对危机中将其发扬光大。具体举措有：
第一，删除体制壁垒，克服劳动力市场僵化。原先过度的解雇保护使得劳动力市场僵化，雇主不敢轻易雇佣新劳力。因而改革就从减弱解雇保护入手，破除僵化。德国于2004年1月1日开始实施《劳动力市场改革法》，一方面缩小解雇保护的范围，将个人从业者作坊和五人以下的小型企业排除在解雇保护的范围之外；另一方面，在雇用和解雇这两个环节也设置了灵活的措施：雇用环节，允许新成立企业和雇员订立的劳务合同期限不超过四年；解雇环节，简化企业因为经营不佳而被迫裁员的流程，鼓励被辞退员工获取雇主支付的解雇补偿金而非选择冗长的协调和法律诉讼，从而降低企业解雇员工的法律与时间成本。
第二，提倡灵活就业、鼓励自我创业。现代社会就业观念和方式发生了巨大变化，原先只承认和保护全日制就业(如社保待遇等)的正规就业观念已经落伍，灵活就业符合比如单亲家庭、哺乳期妇女等的就业需求，也能在一定程度上提高国家的创新能力。创造各种低薪的临时性工作，如为社区提供服务，在幼儿园照顾小孩等；调整劳务派遣方式，以私营的个人服务公司(PSA)代理短期工的劳务介绍和派遣，适应灵活就业形式；同时，鼓励个人创业并提供财政补贴支持；建立创建企业许可(Ich AG)；鼓励和推广“一人公司”、“微型工作”(Mini Job)和“小型工作”(Midi Job)等。
第三，改革失业救济制度，奖勤罚懒。原先德国的失业保障制度包括失业保险、失业救济和社会救济，其中失业救济与原工资水平挂钩且没有领取时间限制，严重降低了失业人员再就业的意愿。此次改革则是降低失业保险的救济金额并缩短领取时间，即将普通失业保险(失业保险金Ⅰ)的申领时间缩短为一年，且之后只能领取新引进的失业保险金Ⅱ。它是原来的失业救济与社会救济的合并，不与原工资挂钩，保障性低，只负责提供最基本的定额生活开支，而不是维持正常的生活标准，以此来遏制道德风险，鼓励就业。与引入“失业保险金Ⅱ”相配套的措施就是强调强制就业原则，即要求任何失业者都必须依靠自身努力寻找工作，且不能对工作挑三拣四，更不能以工作环境、工作内容比以前差或不符合自身条件为借口，拒绝当地劳动部门介绍的工作，否则将一律扣除救济金。
第四，政府相关部门加强职业介绍和劳动力市场培训。政府加快了失业登记和劳动中介速度、原来官僚式的联邦劳工局转变职能成促进就业的联邦劳动署(Bundes agentur)。参照商业管理的理念与方法；推进职业中介中心、增加职业教育和继续教育财政支持力度等措施，降低失业者寻找工作的成本，提高其劳动技能。
四、德国社会保障制度改革的得失
(一)德国社保改革的积极成果
1.缓解社保体系本身财政的可持续性问题
经过持续改革，德国社会保险入不敷出的局面得到了一定程度的改善，在不增加政府财政补贴的情况下，遏止了社保缴费率的快速上涨，甚至持平和略有下降。这一下降趋势在2003年以后表现得更为明显：失业保险的缴费率，从哈茨改革前的6.5%，持续下降到现在的3.0%，下调幅度超过50%；法定养老金保险的缴费率，从2012年的19.9%下降到目前的19.6%，预计2013年降为19.2%，2014年跌至19.0%(12)；医疗保险基金则在2011年出现41.6亿欧元盈余的基础上，2012年继续取得了15.1亿欧元的正收益。
2.改善劳动力市场的表现
(1)灵活就业增加，失业率下降。近年来，德国的灵活就业方式得到了迅速的发展。其中，从事非全日制工作的人数占整个劳动力的比例显著上升，从2000年19.4%增加到2011年的26.6%，甚至超过了以灵活就业著称的丹麦(25.9%)，远高于欧元区20.9%的平均水平(13)；采用弹性工作时间的人数2010年比1991年增加了47%，占职业人口的比例从42.0%上升至59.5%(14)。在危机中，据德意志银行发布的德国经济报告称，采用“迷你工作”方式选择缩短工时而非裁员的企业，占企业总数的22%，有效地为德国民众保留了约120万份工作，顶峰时约有150万人从事的是缩短工时而非全职工作。(15)在危机最为肆虐的2009年，虽然德国经济全年出现了4.7%的大幅下滑，但就业水平只略微下挫了0.2%。从长期看，失业率从2005年之后开始掉头下滑，短短6年后下降到5.9%，差不多只有高峰期的一半。
(2)劳动力成本下降。通常情况下，失业率的降低往往伴随着工资水平的上升，但是德国的情形却是失业率和劳动力成本水平双降。劳动力成本的增长率长期远低于欧元区的平均增长水平(见表3)。究其原因，灵活就业方式和引入失业救济Ⅱ造成劳动供给的增加是主要原因，新增的许多临时性低薪工作也拉低了整体工资水平。据资料报道，德国现有410万人的小时工资低于7欧元。(16)在企业内部，采用工资集体协商机制的工会组织也日益将维持就业量而非增加劳动收入作为谈判的主要目标。毫无疑问，社保改革带来的社会保障缴费率和政府社保补贴的下降也对劳动力成本的降低起到了正面的促进作用。
3.促进宏观经济。劳动力成本降低等的直接作用就是德国产品国际竞争力的提升。作为一个近年来出口占GDP的比重超过40%、经常账户盈余对GDP的贡献度超过5%的国家来说，这一点显得尤为重要，金融危机下德国出口和经济增长的情形就是社保改革成效的最好佐证。
(二)德国社保改革的隐忧
德国以缩减福利待遇倡导竞争和自我承担责任为核心的社保改革也存在着隐忧，在德国内外也引起了广泛的争议。最为突出的是：
首先，灵活就业有长期失业短期化，粉饰太平之嫌。就最为成功的劳动力市场改革而言，尽管曾被德国媒体一针见血地概括为：“外出工作哪怕只挣很少的钱，也好于靠政府救济。”(17)虽然广泛提倡和成功实施的灵活就业对改善劳动力市场不无裨益，但只是人为压低了长期失业率。许多一年以上的失业者为避免领取失业救济Ⅱ，无奈地暂时性从事一些临时性或收入很低的工作，但实际上他们的劳动技能并未有效提高，长期就业前景依然堪忧。
其次，金融危机背景下，包括降低社保待遇如失业救济等的后果是造成了赤贫人口增加。统计数据表明，德国有140万人虽有工作(应该是临时和微型工作)，但其收入仍然不足以支付正常的生活开支(18)，贫困成了其长期挥之不去的噩梦。近来，德国基尼系数呈现上升趋势，社会收入差距拉大，10%最高收入者与10%最低收入者之间年平均收入差距由20世纪90年代的六倍拉大到目前的近八倍，这在一贯秉承社会市场经济和福利国家理念的德国产成了极大的影响，冲击了社会的稳定。
最后，通过压缩社保待遇，降低成本，推动出口和经济增长的发展模式在欧债危机的背景下在德国内外广受质疑。按照OECD的统计资料，改革后的2003年至德国经济最辉煌的2010年的八年间，德国名义GDP的增长超过30%，但是出口增长达到46%，而国内私人消费的增长只有3%。巨额顺差具有不可持续性，因德国顺差的反面就是南欧诸国的逆差。与其大量出口变成无法实现的债权，何不提高工资和社保待遇拉动内需？
五、德国社会保障制度改革的经验对中国的启示
考察金融危机前后德国社会保障制度改革的实践，可以发现，这个总体算得上成功的改革绝非偶然，其经验对我国的社会保障制度改革和重建大有裨益。
未雨绸缪、居安思危。相对欧洲绝大多数其他国家来讲，德国社会保障改革无疑体现了德国在全球化、老年化压力下，经济萎靡情形下的危机意识和超前思维。当时忍受内部统一带来的巨大经济缺口和社会成本，毅然改革，需要集合民智和果敢的勇气，且抓住了社保和经济关系的实质，改革思路符合经济规律和社会共识。随着2004年社保入宪和2011年社会保险法出台，中国的社会保障改革已经进入了整体推进全面按照自身规律重建的阶段。但如何处理社保和经济发展的关系，尤其是如何在经济竞争日趋白热化情况下抓住首要问题、看清发展方向并作出预判，是非常重要的。尽管目前中国社保还没有达到全覆盖、碎片化依然严重，但我们社保缴费率已经高居世界第三，如何建立遏制道德风险和自我约束的正向激励机制，避免重蹈欧洲和德国福利制度那样先奢后简的覆辙，以迎接日益增长的全球性贸易保护主义等，我们要有经济和社保、国内情况和国际形势结合的全方位斟酌和超前考量。
改革需要听取专家意见，广泛征询民意，形成全民共识。社会保障制度的改革牵涉广大民生，德国有着悠久的社会市场经济理念、福利国家传统和强大的工会力量，之所以能大幅度削减福利，维持缴费率和工资福利水平基本不涨，完全是充分听取专家智慧、政府反复酝酿、各界广泛协商的结果。养老保险中吕鲁普委员会、劳动力市场改革中的哈茨委员会均属于为此专门成立的专家委员会；而医疗保险改革中有关新医保筹资模式的选定中，包括德国基民盟人头费和社民党的全民保险方案在内，五大政党均提出各自方案，经过反复的论证，且最后出台时德国政坛是多党联合执政的大联合政府，有利于实施。反观中国，经过专家提议，全民反复讨论后颁布的2009年医改计划进展就明显较为顺利，也说明这点。
改革需要言必行、行必果的执行力。事前全民高度协商、达成共识是改革成功的基础。但是，改革必然存在利益受损方。一旦改革意志反映成法律，实际执行的程度便成为改革能否成功的关键。德国社保改革的成功便与德意志民族的高度纪律性和集体执行力紧密相连。尽管讨论、甚至执行阶段对改革方案和计划各界有极大的不同意见和诸多不满，但实施进程中德国普通民众还是基本依法而行，社会也比较平稳。统计数据表明，当年起至金融危机爆发前的2008年，德国每千人因罢工而损失的工作日分别为0.5、12.4、8.1和3.7天，而同期经济尚处于繁荣期的南欧最大的两个经济体意大利和西班牙，该指标基本都超过了30天。(19)
政治家需要有对历史负责的改革勇气。此次社保改革，德国政治家们在充分协商的基础上，前赴后继，不计较个人得失。改革由科尔政府首倡，施罗德时期全面铺开，默克尔政府则实事求是，从善如流。最重要的改革是在施罗德时期完成的，而施罗德所属的社民党是德国左翼，施罗德在提出改革口号时不仅遭到了来自敌对阵营如基民盟的反对，而且首先遇到了党内以拉方丹为首的左派的掣肘，更有作为社民党群众基础的工会组织的反对。他的改革措施刚一提出就引起党内外的一片哗然，甚至大批党员退党和基础选民的离弃，直接导致社民党在接下来的多个地方选举中相继惨败。但是施罗德并没有退缩，在德国转型的关键时刻，他冒着丧失个人政治生命的风险，在初步改革的基础上正式提出了“2010年议程”的改革大纲，并不惜在2004年辞去党主席职务，提前大选，付出了丢掉总理宝座的代价。默克尔在延续施罗德改革政策时也一定程度抛弃了党派之见，终于使得改革取得了较大的进展。中国正处在经济高速增长向平稳增长的过渡期，一方面，需要全面建立完善社会保障制度；另一方面，又要避免盲目提供力不能及的过度的福利。这需要政治家和精英们不以个人声誉而以对历史负责的态度平衡社保和经济、增长和福利的关系。
注释：
①不同统计机构数据有所不同，参见丁纯、苏升《在金融危机中德国经济一枝独秀的表现、原因和前景》，载于《德国研究》2011年第4期。
②Sozialpolitik aktuell in Deutschland,http://www.sozialpolitik-aktuell.de/tl_files/sozialpolitik-aktuell/_Politikfelder/Finanzierung/Datensammlung/PDF-Dateien/tabbII1a.pdf.
③周弘主编《30国(地区)社会保障制度报告》中国劳动社会保障出版社2011年版第75页。
④Sozialpolitik aktuell in Deutschland,http://www.sozialpolitik-aktuell.de/tl_files/sozialpolitik-aktuell/_Politikfelder/Finanzierung/Datensammlung/PDF-Dateien/tabII6.pdf.
⑤丁纯《德国养老保障体制的改革》，载于《欧洲》2000年第2期。
⑥⑧姚玲珍《德国社会保障制度》上海人民出版社2010年第286页，第285页。
⑦Institut der Deutschen Wirtschaft Koeln,Deutschland in Zahlen 2010,s.139.
⑨数据来源：戴启秀《德国模式解读：建构对社会和生态负责任的经济秩序》同济大学出版社2008年版第147页。
⑩数据参考：OECD StatExtracts,http://stats.oecd.org/index.aspx?
(11)丁纯《德国社会保障体制的现状和改革》，载于《国际经济评论》2000年第3—4期。
(12)于秀伟《从“三支柱模式”到“三层次模式”——解析德国养老保险体制改革》，载于《德国研究》2012年第2期。
(13)参见http://epp.eurostat.ec.europa.eu/。
(14)Sozialpolitik aktuell in Deutschland,http://www.sozialpolitik-aktuell.de/tl_files/sozialpolitik-aktuell/_Politikfelder/Arbeitsbedingungen/Datensammlung/PDF-Dateien/tabV6.pdf.
(15)Deutsche Bank,"Germany's jobs miracle",in Deutsche Bank Research,2010-4-27,pp.1-2.
(16)(18)http://www.wsws.org/articles/2012/aug2012/hart-a27.shtml.
(17)Guido Bohsem,Warum Hartz Ⅳ gelungen ist,Süddeutsche Zeitung,2012-8-14.
(19)EIRO,Developments in industrial action 2005-2009,http://www.eurofound.europa.eu.
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