文化事业单位改革模式选择与推进战略，本文主要内容关键词为：事业单位论文,战略论文,模式论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2012)05-0001-06
文化事业单位是我国发展文化事业的重要力量，是提供公共文化服务的主要载体。然而，事业单位本身却是我国特有组织，是计划体制下国家包办文化事业的基本组织实体。改革开放特别是2005年全面推进文化体制改革以来，文化事业单位积极适应社会主义市场经济条件下文化发展的需要，在文化建设中发挥了重要作用。但不可否认的是，文化事业单位的计划体制特征至今依然明显，诸多深层次改革难题仍未破解，因而，改革基础尚不牢固，改革依然任重道远。
一、改革探索
从现实改革与理论探讨分析，有四个模式在改革中程度不同地实施并获得相应理论支持。
1.“市场化”模式
自1978年《人民日报》等以“事业体制、企业化管理”启动文化事业体制改革后，“市场化”曾是改革主导模式：以引入经济激励机制、改变传统行政化运行模式、激发单位活力为起点的改革，将“推向市场”作为改革方向。改革具体内容包括推行承包经营责任制，开展以文补文、多业补文，艺术团体实行双轨制，推行集团化运营、实施转企改制等，特别是2003年开始的文化体制改革试点工作将文化事业单位转企改制作为中心环节。从总体看，文化单位是整个事业领域企业化改革进展最快的领域之一，改革政策部门甚至要求到2012年基本完成转企改制任务。截止到2011年3月底，全国出版社完成转企改制94%，新华书店完成接近100%，电影制片厂完成93%，电影公司完成88%，电影院完成89%，电视剧制作机构完成88%，党报党刊发行体制改革完成100%，文艺院团完成31%。这一模式与我国市场导向性改革总体趋势相一致，又符合文化产业发展需要，并通过引入市场机制相当程度上改变了国家包办、财政供养、脱离社会的传统事业运行方式。改革结果曾被认为是“改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业”[1]，一些学者对这一模式予以理论上的支持：“我国文化事业单位改革要适应文化产品市场化的发展规律”[2]。
2.现代事业制度模式
文化事业单位工作是文化，体制是事业，因而其改革必然与事业体制改革紧密联系。对传统事业体制的最早冲击来自市场化改革，企业化管理、双轨体制、集团化运行等必然要求文化事业体制进行调整并与之适应。1986年人事部颁发《关于加强事业单位编制管理的几项规定》，明确鼓励一些有条件的科研、设计、文艺、新闻、出版等事业单位实行企业化管理，做到经济上完全自给。1989年财政部颁发《关于事业单位财务管理的若干规定》，要求采取多种预算管理方式(全拨、差拨、自收自支)，并鼓励自收自支事业单位实行企业化管理，执行国家对企业的有关规定。2003年开始的文化体制改革试点工作引入事业单位分类改革原则，将文化事业单位分为公益性单位、实行事业体制企业化运行单位及确定为企业单位三种类型，并分别提出不同的改革要求。一些学者对事业单位改革提出建立政事分开、企事分开、资事分开、责任明确、多方筹资、多元约束、管理科学的现代事业制度的设想，并设计和论述了这种新型事业制度的基本框架与主要特征[3]。一些学者在此基础上将现代文化事业制度作为改革模式：“坚持分类改革，构建有中国特色的现代文化事业制度”，“要从积极探索构建社会主义市场经济体制下有中国特色的现代文化事业制度的高度上给予战略安排。”[4]
3.公共文化服务模式
21世纪以来，建设服务型政府、强化政府公共服务职能由理论探讨进入改革实践。2002年，党的十六大首次将文化分成文化事业和文化产业。2005年，党的十六届五中全会强调要构建公共文化服务体系。2007年，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》明确提出构建公共文化服务体系以公益性文化单位(主要是事业单位)为骨干。事业与产业分途发展、文化事业成为公共服务重要内容，这为体制改革提供了新的要求与理路：文化事业单位改革不是简单“废与立”的问题，而是如何适应公共文化服务体系建设、如何有效供给公共文化服务的问题。这样，“非营利性文化事业单位向公共文化服务机构的转变”[5]成为文化事业体制改革应有之义。对于公共文化服务与文化事业单位体制重构关系，不同学者从不同层面予以阐述：一是立足保障公民文化权利实现探讨公共文化服务组织重构问题[6]；二是引入公共产品理论，从文化产品与服务的“公共性”寻找文化事业单位改革依据[7]。
4.多元供给模式
在国外新公共管理、公民社会等理论与实践影响下，包括文化服务在内的公共服务多元供给模式受到理论界与实务界重视。20世纪90年代后期部分学者提出一种“非营利化”事业体制改革思路，“参考国外普遍通行的非营利单位的体制及运行机制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式”[8]。湖北省乡镇文化事业单位改制为民办非企业单位、建立以钱养事新机制，上海市成立民间组织性质的社区文化中心等，可视为这一思路的现实实践。其后，上述改革思路逐步纳入国家文化发展战略。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“鼓励和引导社会资金兴办国家允许的各类公共文化设施，开展公共文化服务”的政策要求，十七届六中全会进一步要求“引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务”。多元供给另一种模式则提出更为开阔的思路，从公共文化服务体系构建乃至文化改革发展的整体框架思考文化事业单位改革问题。“关于未来文化事业单位的组织模式的设计，不应该有先验的框架，而应该根据具体情况、具体领域和具体任务，灵活务实地采用多种组织形式，如非政府公共机构、非营利机构、各种形式的信托和基金以及协会，等等。应该明确的是，未来文化事业单位组织模式最核心的问题是，与有关政府主管部门的直接控制的脱离和自主运营”[9]。
上述四种改革模式均从不同层面触及传统体制的痼疾，特别是探讨了事业单位与公共文化服务关系，及如何改变激励模式、转变运行机制、改革组织体制等问题，为改革提供有益思路并程度不同地影响了改革进程。但诸多涉及改革基础、改革方向、组织属性等的重大问题还有待进一步探讨，如社会转型、文化产业与事业分途发展条件下改革方向如何确定？未来文化事业单位体制如何构建？政事关系如何理顺？国家公共管理者与所有者关系如何把握？分类改革如何设计与推进？治理机制如何完善？公共文化服务多元供给模式如何形成？……加之事业单位体制改革滞后，文化体制改革许多深层次矛盾尚未解决，致使文化事业单位改革目标模式选择依然有待明确。因此，如何按照十七届六中全会“进一步深化改革开放，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制”的要求，明确改革目标模式，加快文化事业单位改革成为重大战略性任务。
二、模式选择
1.选择依据
目标模式选择首先需要明确选择的依据。选择既要面向未来、具有战略思维，又不能超越现实基础、路径依赖。因此，社会转型、体制转轨、组织变迁、文化分途发展条件下探讨改革目标模式的选择，必须在回答以下四个基本问题基础上进行：第一，三元社会结构下文化机构如何分工？第二，多元文化主体环境下公益性文化事业(公共文化服务)如何提供？第三，事业与产业分途发展背景下政府举办的非营利性文化机构功能如何定位？第四，中国特殊国情条件下文化事业单位如何存续与转型？
第一，总体性社会向三元社会转型是社会变迁基本趋势。在国家、市场、社会三元社会结构条件下，社会组织通常分为公共部门(以政府机关为核心)、市场部门(企业特别是非公企业为主体)、第三部门(由非政府非营利的民间组织构成)。市场是资源配置最有效机制，企业是文化产业发展的主要力量。国家除了承担维护意识形态安全、提供市场规则等公共管理职责外，基本职能是为保障公民文化权益、实现基本公共服务均等化而提供公共文化服务。“以志愿求公益”的第三部门则主要在市场、国家机制外提供准公共文化产品与服务。
第二，多元供给是当代公共文化服务的基本形态。即使政府是提供公共文化服务的主要责任主体，公共文化服务并非只能由政府及其举办的文化事业单位提供。一方面市场部门特别是第三部门可以其特有方式参与公共文化服务提供，如美国70%的博物馆、艺术馆和几乎所有的交响乐团为民间非营利机构；另一方面，政府有多种政策工具，可通过多种方式(直接生产、公私合作、管制、许可经营等)实现公共文化服务职能，政府通过出资举办事业组织直接生产，只是发展文化事业、保证公共文化服务供给的基本手段之一。
第三，文化事业单位是公益性文化产品与服务的主要提供主体。作为政府举办的公共文化机构，其职能是以服务方式履行政府向社会提供公共文化产品与服务。虽然许多挂名文化事业单位实际从事经营性文化活动、提供市场化的私人物品，但这只是改革过程中发生的特殊现象，是职能错位引发的行为偏差，文化事业单位的真正角色是提供公共文化服务，成为国家公共文化服务体系的骨干。
第四，传统事业单位是新型公共文化服务机构的形成基础。尽管关于未来文化事业单位的组织模式的设计不应该有先验的框架，但新型公共文化服务机构不可能无中生有、凭空产生。尽管社会变迁导致各类组织分化重组、资源配置机制变化导致多种组织参与文化生产与服务，但本来意义上的文化事业单位(公益型机构)作为政府举办的文化服务组织，其职能(提供公共文化服务)依然存在，并随着经济社会发展、文化需求增长而不断强化，其机构则为未来文化事业组织模式的设计提供组织基础。
2.公立文化事业法人
基于以上分析，笔者认为，社会转型条件下履行政府向社会提供公共文化服务职能的组织，应当是脱胎于传统事业单位、与文化事业与产业二元发展相适应、体现公共文化服务性质、剥离了非公益型单位的新型公共文化服务组织。其与传统文化事业单位存在直接的组织渊源关系，通过职能提纯、机制优化、组织再造实现传统文化事业单位向新型公共文化服务机构的转型，而这种转型实际就是改革目标模式。为表示新型公共文化服务机构与传统文化事业单位的区别，可将其称为“公立文化事业法人”。其性质与主要特征如下：
一是“公立”。依据文化机构分类的普遍规则，政府出资举办的公共文化机构属于公共部门范畴。“公立”表达组织的属性，组织是承担公共责任、履行政府向社会提供公共文化服务的公共机构。组织由政府举办，或直接依据法律设立，或依据法律的一般要求以政令等形式设立。资产属于公有(非经营性国有资产)，公共财政予以不同方式、程度的支持。
二是“文化”。“文化”概括了组织的活动内容：从事公益性文化事业、提供公共文化服务。我国的120多万个事业单位涵盖科教文卫体等多类机构，教育事业单位可一般地称为公立学校，医疗卫生事业单位多数可称为公立医院。但归之于“文化”名下的事业单位职能、类型众多，且与其他事业单位的边界并不清晰，比如教科书划分的政府文化职能乃包括科教文卫体等多个方面。实际上组织分类意义上的“文化”更多取决于管理机构的认定，或等同于宣传文化部门的管辖范围。由于没有如公立学校、公立医院那样更简明、通俗的表达，可用“文化”涵盖现行管理体制下的文化单位活动内容。
三是“事业”。“事业”表征组织的活动方式：以非机关(层级节制)及非企业(商业运作)的直接服务方式持续提供文化服务。其与机关化的政府机构的基本区别是：政府机关以管理的方式保障公共文化服务得以提供，文化事业单位以直接生产与服务方式提供公共文化服务，因而属于非机关形态的公共机构。
四是“法人”。“法人化”是各国公共服务机构改革的重要趋势。就我国而言，“法人”反映组织的法律地位。机构应是具有法人资格、拥有独立财产、独立核算并具备完备组织特征的组织实体，可以自己名义行使权利，承担义务。法人型单位应是未来我国文化事业单位的主体部分。当然，也可以根据实际需要设置部分非法人型单位，主要是一些责任机制与人事安排等不能与所属政府部门明确分离，或资金等方面达不到法人要求的文化事业机构等。
三、推进战略
1.积极推进分类改革
第一，科学划分类别。依据职能分工、产出性质并参考事业单位一般分类原则，形成“三加三”的分类体系，即首先将现有文化事业单位分为经营类、行政类、事业类三大类，再对事业类进一步细化为公益服务类、新闻宣传类、企业运营类小三类。2005年推开的文化体制改革与2011年制定的事业单位分类改革意见关于两种分类的主要区别是多出企业运营类，即对保留事业体制的一般时政类报刊、高水平艺术院团等实行企业化管理。虽然“事业体制、企业化管理”在一般事业单位分类体系已经取消，但文化领域某些高度市场化的行业如报刊、出版、演艺等，行业内大部分单位都实施转企，即使出于意识形态安全、弘扬民族文化等考虑将部分单位保留事业体制，实行企业化管理理论上不仅可以使其能够生存，而且可以改革运营机制、激发活力从而更好更快发展。当然，随着改革的推进与上述行业的发展，“事业体制、企业化管理”政策是可以调整的。
第二，剥离非事业性单位。按照政事分开、事企分开原则，对行使行政执行、执法监督等政府职能的单位，通过政事分开，逐步使其转为行政机构，或将其行政职能划归行政机构。对一般国有文艺院团、非时政类报刊社、新闻网站等经营性单位实施转企改制，脱离事业体制，成为独立市场主体，进而通过创新体制、转换机制增强活力。对出版、发行、影视等已改制单位应加快体制机制转化，完善法人治理机制，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的产权结构和经营管理模式。
第三，分类改革事业类单位。一是从事公益服务单位(如美术馆、公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站“三馆一站”等)围绕构建公共文化服务体系，突出公益属性、强化服务功能，转换机制，增强活力，成为公益文化服务的主要载体。二是党报党刊、广播电视台等承担宣传方针政策任务的重要新闻宣传单位保留事业体制，完善管理和运行机制。坚持正确舆论导向，保证意识形态安全；理顺政事关系，强化政策扶持并改进扶持方式；调整组织结构，优化运行流程，整合内部资源，将经营性业务从事业体制中剥离出来，并通过产权分离转为独立实体，以市场化方式运作并更好地为主业服务。三是一般时政类报刊、公益性出版社、代表民族特色和国家水准的文艺院团等单位，改变原有“国办、国营、国养”模式，按照“事业体制、企业化运营”方向进行改革，转变运行方式与激励模式，引入竞争机制，增强服务能力、市场运作能力，在面向市场、服务群众过程中不断发展壮大。
2.构建现代事业制度
第一，明确法人主体地位。通过赋予法人资格使其具有独立人格和自主性质，为理顺政事关系、构建现代事业制度奠定基础。虽然“法人化”是改革方向，然而文化事业单位功能、类型、规模复杂多样，并非所有单位都必须、都能够成为独立法人。法人的组织形式可以多样化，既可以赋予单个机构(大型图书馆、交响乐团等)法人资格，也可以将多个同类或不同类文化机构组合成一个法人实体。
第二，建立法人治理机制。借鉴大陆法系公务法人制度和中国香港、新加坡的法定机构制度，在法人型单位建立以理事会(或管理委员会)为中心、不同于公司企业的法人治理机制。单位设立理事会、管理层、专业委员会及职工大会，分别行使决策、管理执行、专业咨询、监督约束等职能，协调政府、文化单位、职工、社会公众等多类利益相关者在法人治理机制中的权责关系。由于文化事业单位行业、规模及与政府主管部门、服务对象关系多样，治理机制可有多种选择。理事会可以单个单位独立设置，也可以设在包含多个同类文化单位的行业层次上(即所谓主管级事业单位)。一些规模较小单位可以采取由行政负责人一人负责体制，也可以引入欧美法系由担任特定职务的一人组成的独体法人制度，在基层文化站等构建新型法人治理机制。
第三，形成与现代事业制度相适应的财政供养、资产管理、绩效评估等制度。在逐步增加政府财政投入的同时，形成以政府投入为主导的多元文化事业投资与经营补偿机制。改革财政支持方式，对不同机构、不同任务分别采取财政保障、财政补贴及以事定费、购买服务等多种供养方式。建立出资人制度，逐步形成管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产监管体制，规范文化事业资产管理与运营。政府与文化事业单位间形成法定化的绩效责任关系，同时，针对不同行业、不同资产构成与财政供养方式单位，设计社会效益优先、社会效益和经济效益相统一、分类化的考核体系，健全绩效管理与评估制度。
3.创新人事管理机制
第一，明确改革目标、前提。无论基于现实问题还是面对未来发展，均应以打破官本位、身份制、单位制及公共部门与非公部门分割，优化文化人才资源配置、激发人才活力，改变传统的用人方式、管理制度、激励与保障模式，形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低、保障体系完备的制度机制，使传统身份性的“事业人”转型为具有公益使命与专业能力、服务社会的“公益人”作为改革目标。同时，无论机关、事业、企业劳动人事制度分割体制何时及如何打破，“公立文化事业法人”工作职位属于公职性质应是确定无疑的，因而改革应以确认“事业人”是从事公益服务，不同于公务员也有别于企业员工的特殊公职人员为前提，并以此为基础进行相关政策设计与实施。
第二，深化三项制度改革。以转换用人机制为核心，改变因人设事、人浮于事状况，重点是建立以聘用制为基础的用人制度，符合文化事业特点的岗位管理制度，有助于总量控制、结构优化、动态化的编制管理制度。推行岗位绩效工资制，完善工资正常调整与激励约束机制，构建起符合文化发展需要与事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。建立多渠道、多层次、社会化的养老、医疗、失业、工伤等社会保险制度。鉴于双轨制导致社会保障体系“碎片化”，不合理拉大公务员、事业单位、企业退休养老金数额差距(2010年达到2.1∶1.8∶1[10])，应以深化养老保险制度改革为中心，努力实现机关、事业单位、企业保障制度、保障水平、统筹办法等的衔接，进而形成统一的社会保障体系。
第三，坚持以人为本，妥善解决单位转制、人员分流等问题。在单位制、身份制没有打破，特别是可为改革“兜底”的社会保障体系尚未健全的条件下，对人员分流、身份变化导致的利益损失，除在工作安排、就业培训等方面制定相应政策规定外，还应支付具有补偿性质的身份置换成本。充分考虑职工多年积累的年功贡献、事业身份丧失导致的收入与职业稳定性下降、社会保障体系不统一造成的保障水平差距等因素，准确、全面计算身份置换成本，设计多种方式支付置换成本。身份置换成本原则上由职工所在单位支付，单位无力支付则须政府财政兜底，不能以文化事业单位是所谓的“独立法人”予以拒绝。严格地说，至少目前我国的事业单位既不“独立”，也非“法人”。
4.深化政府体制改革
第一，改革管理体制。一是转变职能，强化政府政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，将政府文化行政职能转变到指导、规划、协调、服务、监督和宏观管理上来。二是创新管理方式，“建设服务型政府需要在政府内部与外部都进行管理方式创新”[11]。实行大部制改革，完善综合文化行政责任主体，理顺职能、权责，整合机构、资源，形成“大文化”管理格局。实现管理方式主要由行政手段为主向综合运用法律、经济、行政手段转变，特别是调整主管部门与文化单位长期形成且固化的权力格局、利益关系，为文化事业单位改革创造良好政务环境。
第二，理顺政事关系。从总体上看，政事关系属于公共部门内部纵向控制、机关化的核心部门与横向控制的服务机构之间的关系。全面系统地进行职能审查，在实体职能方面通过公务分权将政府的服务性职能与管理性职能分开，将服务职能中的面向社会提供的非商业性公益服务、面向政府部门提供的支持性服务、面向社会提供的可商业化运作服务分开。在运作职能方面以决策与执行分离为原则，首先分离决策与执行职能，其次将执行事务细分为执法性质、管理性质与服务性质的执行。通过职能审查，明确政府机关与文化事业单位的职能分工并进行相应职能分离，从而构建新型政事关系。
第三，实行管办分离。现代国家双重性(集公权与所有权于一身)决定其既是文化举办者，又是文化管理者。应在政府与企事业单位机构编制层面分开(如新闻出版系统“局社分设”，广电系统“局台分离”等)，在初步实现政府由办文化向管文化转变的基础上，以分离政府公共管理者职能(“管文化”即管宏观、定政策、做规划、抓监管等职能)与出资者职能(“办文化”即行使文化单位人、财、物管理的出资者职能)入手，理顺政府自身管办职能，以及管办职能与政府所属企事业单位形成的不同关系。同时，立足政府职能复杂性与法律人格双重性，针对不同文化活动，不同文化单位探索理顺管办职能关系多样实现机制，设计管办分离多种实现形式，如监管者与出资者职能、机构分离三重治理，主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理，主管部门、事业单位二级治理等[12]。
5.形成多元供给模式
第一，把握产业与事业关系。现代社会，不存在产业与事业、机构(企业、事业单位、非营利组织等)与公益性文化事业或经营性文化产业严格的一一对应关系，甚至文化事业与文化产业二分也是我国特有的政策话语。各类文化生产都程度不同地受经济运行规律的支配，同时，随着文化产品科技含量不断提高、工艺流程与环节日益复杂、制作规模与资金需求日趋增大、传播方式越来越依赖数字技术，文化与经济、科技等关系日益紧密。事业与产业、公共部门与非公部门等相互渗透、融合发展成为当今文化发展的趋势，这一趋势内在地要求发挥各类机制的作用，强化各类组织的合作与竞争，形成文化服务多元供给格局。
第二，多方参与、多元供给。一是引导企业与政府及事业单位建立合作关系，介入某些服务环节、共同提供公共文化服务，或独立提供可市场化的文化服务，通过市场机制的参与提高资源配置效率。二是发挥社会机制作用。从国际经验看，非营利组织已是“提供集体产品的优先机制”、发展公益文化的重要力量。在国际范围内全部非营利从业人员中文化娱乐占到19%[13]，而美国的文化预算50%来自文化机构自有收入、7%来自政府补贴、43%来自社会捐赠。重点是激活社会活力，培育基金会、社会团体、民办非企业单位等各类文化非营利机构。完善民间力量参与机制，探索新增公共文化服务不再设立新机构、不再新增事业编而是通过政府向社会组织购买服务的做法，为各类文化非营利机构发展创造职能空间。
第三，完善政策支持体系。贯彻十七届六中全会“落实和完善文化经济政策，支持社会组织、机构、个人捐赠和兴办公益性文化事业”要求，落实民办文化公益事业“国民待遇”，在用地、税收、人事、评奖等方面制定公私平等的激励性政策。推进国有文化单位与民办文化机构相互合作，实现公共文化资源共建共享，为各类企业、非营利机构及公民个人参与公共文化服务创造条件。重点是建立竞争性的政府购买文化服务制度，根据社会需求、文化服务性质与特点，科学设计购买程序与购买方式。结合文化体制、社会体制等改革，在购买文化服务中对文化非营利机构与转企文化事业单位等予以优先支持。
标签：文化事业论文; 事业单位分类改革论文; 公共文化服务论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 事业单位工资论文; 社会改革论文; 事业单位编制论文; 社会体制论文; 组织职能论文; 政府服务论文; 机关法人论文; 事业单位收入论文; 制度文化论文; 国家部门论文; 职能战略论文; 社会问题论文; 时政论文;