大部制改革的未来走势——兼顾“弹性因子”和“社会因子”，本文主要内容关键词为：因子论文,大部论文,弹性论文,走势论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“大部制”又称“大部门制”，就是将政府机构中的那些职能相近、业务范围基本相同的机构及其所辖业务，由一个部门统一管理，从而避免政府职能交叉、政出多门，达到提高行政效率、降低行政成本的目的。正如新公共管理理论的代表人物奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所说：“工业时代发展起来的政府机构，是一种迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，这些机构已经不再能有效地运转。在那个时代这种政府机构曾有辉煌的成就，但在某些环节上，它们脱离了人民，变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。”①西方发达国家为了改变政府机构臃肿的现状，于20世纪70年代开始进行了政府再造运动，通过引入竞争机制、建立伙伴关系、整合部门职能等推动了大部门制改革。中国共产党2007年在十七次全国代表大会报告中首次提出“大部门体制”这一概念。中国政府也于2008年进行了改革开放以来第六次国务院机构改革。2012年，胡锦涛同志在十八大报告中关于深化行政体制改革部分再次提出要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”②。这也为我国未来十年的行政管理体制改革指明了方向。大部制改革是行政管理体制改革的关键环节，关乎服务型政府建设的成败。展望未来，大部制改革需要更多地关注部门利益整合的弹性机制即“弹性因子”以及更加注重社会组织承接部分政府职权的能力即“社会因子”。
一、中外大部制改革的历程回顾
(一)发达国家大部制改革概况
20世纪后半叶，发达国家面对行政权力的不断膨胀，政府机构的不断臃肿，在新公共管理思潮的影响下，纷纷开展了大部制改革，进行了“政府再造”。在发达国家中，英国是较早实行大部制的国家之一。英国于20世纪60年代就在内阁中组建“大部或超级部”，以扩大业务管辖范围，将多种在内容上有关联的事务交给各大部进行管理。美国的克林顿政府从1993年以来积极推行压缩政府规模、裁剪联邦雇员及放松管制的改革，通过改革既将部门职能进行重组与整合，也将政府部门的一些服务型机构建制转移到社会之中，在中央与地方都形成了大部制的管理体制。③澳大利亚政府在20世纪80年代后“创建大部以加强总理及其大部部长对其他部长和公务员的控制，更加注重对那些政治领导层周围人员的管理。”④此外，日本在2001年也进行了大部制改革，从官僚主导转向政治主导，精简和整合内阁部门及相关职能，以提高行政效率和公共服务品质。从发达国家政府机构的设置来看，中央政府组成部门大多保持在20个以下。其中最早实行大部制改革的英国，中央核心机构共设置19个，法国有15个，美国的联邦政府一级仅仅有15个部门，日本则仅有12个省厅。⑤
(二)中国的大部制改革历程
虽然中国共产党在2007年首次提出“大部门体制”的概念，但是事实上自改革开放以来中国政府的机构改革已经进行了6次。分别是：1982年，为了提高政府工作效率，实行干部年轻化进行的政府机构改革；1988年，为了转变政府职能，适应社会主义有计划的商品经济发展需要而进行的政府机构改革；1993年，为了适应社会主义市场经济体制改革的需要而进行的政府机构改革；1998年，为了消除政企不分的组织基础，推进社会主义市场经济发展而进行的政府机构改革；2003年，为了逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制而进行的政府机构改革；2008年，为了探索大部门体制，建设服务型政府而进行的政府机构改革。其中，2008年的国务院机构改革以整合组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、环境保护部为标志，拉开了新的历史阶段我国政府大部门体制改革的帷幕。纵观我国改革开放以来的6次政府机构改革，改革的目的都是为了转变政府职能，降低行政成本，使行政管理体制更加适应社会主义市场经济发展的需要，更加适应服务型政府建设的需要。
除了以上中央人民政府进行的大部门体制改革外，地方政府也在不断探索适应本地实际情况的大部制改革。自2003年以来，分别出现了深圳的“行政权三分”(行政决策、执行、监督分开)模式；广东顺德的“党政联动”模式；四川成都的“单部门突破”模式以及浙江富阳的“专门委员会”模式等等，这些实践探索和丰富了中央和地方开展大部制改革的经验积累，为进一步深化改革奠定了结实的基础。
二、当前大部制改革面临的瓶颈制约
虽然我国在推进大部制改革中取得了一定的成就，但是改革中也面临着推广力度有限，协调机制缺乏，社会组织承接能力不足，部门利益和个人利益成为大部制改革的最大障碍等瓶颈因素的制约。具体而言：
(一)大部制改革的权力调整局限于行政系统内部
政府一词有广义和狭义之分。广义上的政府，包括立法、行政、司法机关。对于我国而言，还应当把执政党——中国共产党纳入大政府的领域范畴。而狭义上的政府仅仅指行政机关而言，它与立法机关、司法机关等共同组成国家机构。我国在推进大部制改革中只是把行政机构中职能相近、业务相同的机构加以整合，以避免职能交叉、政出多门。另一方面，却忽视了对其他公共治理主体进行机构整合和职能转变。中央政府的历次机构改革都局限于对国务院内各部委权力分配的调整。地方政府的大部制改革除了顺德的党政联动模式外，其余的改革也都尚未打破行政系统的界限。事实上，结合中国国情，五套班子即党委、人大、政府、政协以及纪委，再加上司法机关、事业单位等都应该进行大部制改革。尤其是针对我国一直以来存在着的党政不分现象，如何避免党的职能和政府的职能出现交叉理应成为改革的重点内容。针对具体的社会公共事务，党内会设置专门的机构进行管理，同时政府也有相应的部门履行管理职责，这样就可能会导致职能交叉。因此，政党机构的大部制改革应纳上改革议程。
(二)大部制改革后部际、部内协调面临新挑战
正如美国前总统卡特所言：“太多的机构，做太多的事情，重复之处也太多了，但协调太少了，以至于浪费太多的钱，甚至对于现实问题的解决，做得实在太少了”⑥。改革前，国务院部门数量繁多，职能交叉严重，碰上好事争先恐后，遇到难事互相推诿，部门间协调难度较大。改革后，虽然部门数量经过整合后有所缩减，但是新成立的大部门与其他部门之间，以及大部门内部机构间同样面临新的协调难题。一方面，部际协调缺乏弹性。原因有二：一来政治改革一向伴随着政治妥协和利益博弈。大部制改革是政治体制改革的组成部分，同样难以摆脱上述规律。我国的大部制改革是一种稳步推进的渐进式改革，遵循先易后难的原则。对于改革前期而言，改革者由于缺乏经验和魄力很大程度上会面临改革方案不全面，改革力度不彻底的局面。尤其是在现阶段还未打破综合管理部门(如发改委)和专门管理部门(如工信部)职能交叉的情况下，仍然会造成部际协调相对滞后。二则通过机构整合，职能重组，导致新部门的权力更加集中。如果缺乏监督制约的配套机制，更加容易出现国家利益部门化，部门利益个人化的现象。由于缺少部际协调机构，各大部间出于自身既得利益的考量更加难以协调。另一方面，大部门内部机构协调难度增大。大部制改革需要进行政府机构的大整合，行政职能的大转变以及部门利益的大调整。随着其他部委并入一个新的大部门，由于组织文化和部门思维各异，工作态度和工作方式不同，加之地位变化产生心理落差，部委成员难免会出现一些抵触情绪，导致大部门内新设机构与原有机构之间资源共享难度增大，内部缝隙加深，不利于部门内的协调合作。
(三)大部制改革中社会组织的配套作用不显著
大部制改革是一项系统工程，要正确处理好政府、市场、社会三者之间的关系。纵观世界各国，大部制改革比较成功的国家都是在市场经济比较发达和社会自治比较完善的环境中实施的。中国进行了三十多年的改革开放，市场经济逐步完善，政府与市场的界限越来越明晰。但是社会环节始终很薄弱，社会组织在承接政府职能方面还很不足。一方面，社会组织的发展力度严重滞后。我国的公民社会尚处于孕育阶段，难以形成政府、市场、社会三足鼎立之势，善治目标尚远。另一方面，公权力回归社会的进程缓慢。虽然创新社会管理近年来逐渐成为公共管理领域的热门话题，但是目前我国的社会管理还停留在国家对社会公共事务的管理阶段。由于政府考虑到社会稳定等因素，不敢放权于社会，社会自治目标难以实现。
事实上，社会自治和第三部门的存在意味着社会的自我治理可以有效替代政府职能撤退造成的职能真空，实现更为有效的治理。⑦根据国际经验，社会组织的发展能够为大部制改革提供有力的社会条件支撑，能够有效地推进大部制改革。在西方实行大部制政府的国家，如德国每万人中社会组织已经发展到120个，法国110个，而我国社会组织发展最快最多的上海、青岛等城市，每万人中才发展到6.5个和6.1个，深圳每万人中仅为3.5个，远远不能适应政府职能转变和大部制改革的要求。⑧
(四)大部制改革中人员分流方式单一僵化
大部制改革是对政府机构的重新整合和部门利益的重新分配。部门利益已然成为大部制改革的最大障碍。而部门利益又是由部门成员的利益组成的。归根结底，人的因素成为改革的巨大阻力。因此，人员分流问题自然成为大部制改革中亟须解决的难题。无论是中央政府还是地方政府在大部制改革中涉及到人员分流方式时都比较单一僵化。有些地方政府的大部制改革仅仅是简单的合并同类项。把职能相近、业务类似的部门机械地整合到一起，仅仅换了一个部门称谓，人员的分流只是机械地从一个老部门转移到新的大部门，部门成员数量简单叠加，总量并未减少。一些政府部门在机构合并后，甚至会出现一个正职领导，十几个副职领导的畸形现象，这些都是人员分流缺乏科学规划导致大部制改革不彻底的表现。这样的改革实际上是“换汤不换药”，只有物理反应，没有化学反应。这些地方政府只是为了做做官样文章，应付中央下达的大部制改革的任务而已。此外，有些地方政府确实在探索大部制改革中作出了巨大努力，但是人员分流方式还是有些单一，缺乏弹性化的人员分流管理办法。大多数的做法是将多余的人员分流到国有企业、事业单位工作。对于即将退休的人员则用鼓励其提前退休等方式裁汰冗员。然而决定哪些人员退出，哪些人员留下，这些都需要建立科学的筛选考核机制。否则，缺乏充足的理由和公开的考核而盲目辞退则会影响退出人员在今后单位的工作积极性和创造性。当前我们在处理人员分流问题时更加注重负激励，缺少正激励，只有退出机制却没有返回机制，这些都会影响大部制改革的成效。
三、未来大部制改革的对策分析：“弹性因子”、“社会因子”并重
自2008年国务院机构首次开展大部制改革以来，各地政府纷纷进行了具有地方特色的大部门体制的探索。比较著名的有广东的深圳、顺德，浙江的富阳，四川的成都，湖北的随州等地。改革开放以来，党和政府一直致力于探索一条具有中国特色的社会主义行政管理体制改革之路。其中，大部制改革就成为新时期我国行政体制改革的重中之重。2012年，胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会所作的报告中再次强调大部门体制改革的重要性。这表明党和政府始终把大部制改革作为深化行政管理体制改革的关键环节。笔者认为今后的大部制改革要想取得更大突破，必须要不断适应社会和经济大环境的变化而变化，要更加重视机构整合的灵活性，组织结构的弹性化，协调方式的多样化以及社会组织的参与度。
(一)树立“大政府”观，全面调整各类公共治理主体的权限和职能
虽然大部制改革最先的思路是整合行政机构和转变行政职能，但是大部制改革要深入发展，仅停留在行政系统内部的改革是远远不够的，还需要其他公共治理主体配套改革的推动。首先，要从广度上延伸，必须从“大政府”观的视角出发全面整合各类公共治理主体的机构和职能。大部制改革不但要对行政系统的组成部门、直属机构、办事机构等进行整合，而且要把党委、人大、政协、纪委、司法机关以及事业单位等其他行使公权力的公共治理主体纳入整合对象。要打破大部制改革局限于行政系统内部的界限，理顺党政部门的职责关系，分清行政与立法、司法的权力边界，方能从整体上全面解决机构重叠、职责交叉、政出多门、多头管理等问题。
其次，要从深度上拓展，加快形成行政系统内部的分权制衡。诚然，大部制改革要拓宽到其他治理主体，但是由于行政系统部门庞大，人员众多，通常直接对社会公共事务进行管理，普通群众与行政部门的联系最为频繁，行政部门的办事效率和服务态度直接关乎整个政府的形象，影响服务型政府的建设进程。因此，大部制改革的重心还应是对行政机构的整合。英国政治学家约翰·密尔在其《代议制政府》一书中认为，设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主，明确行政部门和人员的责任，为行政负责人提供独立的决策权责和决策辅助。⑨这被认为是英国大部门政府体制的理论基础。同样，这对于中国的改革而言也有借鉴意义，我国政府在大部制改革中要更加深入地推进行政权力三分，即行政决策、行政执行、行政监督分开，这一点可以吸收深圳“行政三分”改革的经验，逐步向全国推广。行政权三分后，决策部门主要负责宏观政策的制定，减少微观事务的管理，这样更加方便集思广益，科学决策；执行部门主要负责政令的下达落实，集中精力管理具体事务；监督部门负责对决策和执行过程实施监督，保障决策的科学性以及执行的有效性。三权分工合作以完善行政系统内部的监督和制衡，提高行政效率。
(二)构建弹性政府，健全部际、部内协调配合机制
美国著名的公共行政学家盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出了四种政府的治理模式，弹性化政府便是其中之一。所谓弹性政府是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。⑩弹性化政府认为恒久不变的政府结构会成为有效治理的障碍。大部制改革正是对原有政府机构的重新整合，从这个意义上说，大部制改革迎合了弹性化政府的发展趋势。弹性化政府特别关注组织的协调问题，大部制改革正面临部门的协调难题。为此，我们可以借鉴弹性化政府的理念来协调大部制改革中的问题。第一，成立部际协调委员会。可以借鉴英国整体性政府改革中建立综合性决策机构和特别委员会的做法，成立跨部门的协调性机构。我们暂时称之为部际协调委员会。该委员会由政府首脑、各部部长组成，专门对部门间存在争议的事项进行集体讨论，公开表决。遇到协商不下的情况，则由政府首脑作出最终定夺。该委员会旨在打破各个部门各自为政、分散独立的现象，建立部门之间的合作伙伴关系，实现部门间的资源整合与政策整合。第二，组建项目组式的服务团队。该项目团队是为解决部内协调问题而设立的，实际上是一种临时的执行机构，它以项目为核心，部门成员为同一个项目走到一起，成立合作团队，随着项目的完成而解散，接着又投入到另一个新项目的执行中。项目服务团队可以充分发挥成员的主动性和创造性，减少繁文缛节的束缚，缩短大部门成立初期内部机构成员之间的磨合期，增加组织结构的弹性化。第三，进一步推进电子化政府建设。政府办公的电子化可以减少部门间信息的不对称，有利于实现信息协同，资源共享，构建无缝隙政府。同时，可以增强大部门内机构成员的相互信任和了解，尽早达成部门共识，形成部内良性的协调配合机制。
(三)培育公民社会，强化社会组织在大部制改革中的辅助地位
现代国家要实现善治的目标，必须要有公共部门、私营部门、第三部门即社会组织三者之间的通力合作，密切配合，协同共治。尤其是在后工业时代，社会组织在公共治理中的重要性不言而喻。社会组织可以分担政府的部分职能，协助政府更好地进行公共管理和服务。在处理一些具体社会事务时，社会组织甚至可能比政府部门处理得更好，既能克服政府办事的低效率，又能防止市场机制的逐利性。社会组织的发展，公民社会的成熟成为政府大部制改革的重要条件，影响着大部制改革的成败和服务型政府的实现。因此，在未来的大部制改革中要更加注重“社会因子”，强化社会力量，培育公民社会。
其一，立法机关要为社会组织的长远发展提供法律保障。全国人大可以通过设立专门的《社会组织法》规范社会组织的资金来源、组织结构、权利义务等。同时要改变目前成立社会组织须挂靠一个政府部门的规定，为社会组织的独立发展提供更大的空间和活力。其二，行政机关要主动向社会简政放权。福利经济学派认为市场存在失灵，公共选择理论指出政府同样会失灵，公共治理理论为了应对“市场失灵”、“政府失灵”的困局，提出公共治理主体的多元化，引入了社会组织的治理，以弥补政府、市场的不足。为此，行政机关应当认识到自身能力的局限性，敢于打破狭隘的部门利益，主动还权于社会，可以将部分社会管理和公共服务等职能让渡给社会组织进行管理。这样既可以强化政府自身的宏观管理能力，又能提高社会自治能力，形成“小政府、大社会”的治理模式。其三，培养公民的公共精神和参与意识。通过学校教育、家庭教育、网络教育等多样化、多渠道的教育模式，培养现代公民的独立人格，提高公民的权利意识、公共责任和公共精神。随着网络问政、微博问政的出现，公民参政更加方便快捷，公民参与社会公共事务的积极性得到提升。公民素质和权利诉求的提高有助于社会组织的良性发展，为大部制改革提供配套条件。
(四)追求精兵简政，探索人员分流的弹性灵活模式
精兵简政虽然是上世纪80年代政府机构改革就已确定的目标，但对于当今的大部门体制改革仍然具有重要意义。大部制改革简单的讲就是精简人员，裁减机构。无论是政府机构的合并，还是人员的缩减，都会涉及到个人利益的调整。因此，科学地建立人员分流的弹性模式对于大部制改革而言显得十分必要。首先，要合理设计机构整合和人员分流的长远规划。大部制改革要有切肤之痛，而非隔靴搔痒。必须要勇于冲破部门利益和个人利益的阻力，切实精简人员，避免出现简单合并同类项，人员机械叠加的现象，同时还要防止人员数量的反弹。政府既是改革的主导，又是改革的对象，既充当裁判员，又充当运动员。为此，政府部门更应以公共利益、国家利益为重，适当牺牲部门利益，才能推动改革取得实质性进展。其次，要建立人员退出返回的双向机制。弹性化政府要求建立弹性化的人事管理制度。为此，我们要改变目前大部制改革中存在的人员分流僵化的单一模式，探索弹性化的灵活模式，建立人员退出返回的双向机制。一方面，要建立科学的公务员绩效考核评估体系。对于绩效考核结果不理想的公务人员可以考虑在下一轮的政府机构整合中将其分流或辞退，这样可以打破公务员职业的永久性，增加公务员内部的竞争力，从而提高行政效率。另一方面，对于被分流到国有企业、事业单位工作的人员要给予其重新返回原政府部门的机会。只要其在分流后的单位工作负责，富有创新，经考核通过可以重新返聘回原部门工作。通过这样一种富有弹性的人员激励模式，可以保障大部门的高效运作。
四、小结
大部制改革是一项复杂的系统工程，涉及面颇广，是行政管理体制改革的关键环节，同时也是服务型政府建设的必然要求。总体而言，大部制改革可以归纳为三点。一是要整合。整合那些职能交叉、权责不清的政府机构。二是要协调。协调部门利益，化解部际、部内矛盾，建立部门间的合作伙伴关系。三是要分权。要向社会分权，赋予社会组织承接更多的社会管理和公共服务职能；要向地方分权，增加地方政府的自主性，改善府际关系。展望未来，大部制改革要取得新突破，必须要注重协调的弹性化以及改革的社会化，即须兼顾“弹性因子”和“社会因子”。
注释：
①戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海：上海译文出版社，1996年，第12页。
②胡锦涛：中共十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日。
③曾维和：《国外大部制改革的动因、过程与内容——兼论与我国大部制改革的比较及启示》，《河北科技大学学报》2009年第3期。
④Tom Christensen，Per Laegreid.New Public Management:The Transformation of Ideas and Practice[M].Aldershot:Ash-gate Publishing Limited Gower House,2002:99.
⑤朱向东、朱骏：《日本的大部制改革》，《党政论坛》第2008第3期。
⑥Carter Criticizes Federal Bureaucracy,Congressional Quarterly Weekly Report,June3，1978:1421.
⑦倪星：《英法大部门政府体制的实践与启示》，《中国行政管理》2008年第2期。
⑧许淑萍：《论政府大部制改革与社会组织发展》，《学术交流》2010年第1期。
⑨J.S.密尔：《代议制政府》，北京：商务印书馆，1997年，第190-198页。
⑩盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第87页。