问责制实施的制度解构，本文主要内容关键词为：问责制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年包括两名政府高官在内近千名官员由于在防治“非典”过程中出现重大错误而被罢官免职，标志着问责制在中国的诞生。2004年，在党中央和国务院的直接推动下，有关官员被问责的事件频频出现在新闻媒体上。今年4月，温家宝总理亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12·23”特大井喷事故、北京密云县“2·5”特大伤亡事故、吉林市中百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。在这3起事故中，共有68名责任人受到处理，其中移交司法机关处理13人，给予党纪、政纪处分及组织处理55人。这三起事件负有领导责任的第一责任人中石油总公司总经理马富才（部级）、吉林市市长刚占标、北京市密云县县长张文为此“引咎辞职”。此后，各地方政府相继对一些重大事故实行问责。问责制已经在中国大地上彰显出来，更加坚定了人们对政治文明建设的信心。
问责制是西方政党政治的产物，在经历了长期的发展后，已经形成了一整套完善的运行机制和法律体系，对行政主体的行政行为进行着有效地监督和制约，在一定程度上推动了向市民社会的发展进程。“中国的政治是无人负责的政治”以及一直以来“人治”观念的盛行，使领导干部和公务人员在执行公务时很少受到公众的制约和监督。问责制的诞生打破了此种局面，并使中国几千年来默认的官场文化和人事任用制度受到挑战，成为中国社会转型期新的亮点，但问责制实施的阻力较大、困难较多，需要相当长的一段时间来磨合适应。
由于社会制度不同，我国的官员问责制有别于香港特区政府和西方国家的“高官问责制”，也有别于我国古代整肃吏治以及新中国成立以来的干部管理和惩处制度。它充分体现了“以民为本”的理念，是民主政治的组成部分，可以解释为：在民主政治下，问责主体对问责客体的失职行为或无所作为追究刑事责任或政治责任的一套完整的责任体系，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。我们也不能把问责制简单地等同于“引咎辞职”制。“引咎辞职”是由问责制引起的，只是问责制的一个部分，是承担领导责任的官员在发生了重大事故时主动承担责任的行为。从属性上看，“引咎辞职”是问责制的结果之一。
一、问责制实施的前提条件
问责制实质上是监督体系中的一个部分，要发挥其应有的监督制约功能，必须有三大前提条件：
1.明确的职责划分和严格的责权对等
首先要在政府各部门之间、行政人员之间有着明确且严格的职责分工，并以宪法和法律的形式加以肯定，并且严格地界定其失职或渎职后所承担何种责任。没有明确责任体系的问责制不仅是一种摆设，而且还可能成为权力斗争的工具。目前，党政之间、各部门之间、各层级之间、领导的正副职之间、公务员之间的职权和职责的划分是一个非常棘手的问题，还需要做大量而细致的工作。除了明确的职责划分外，更要注意责权对等的问题。责大于权或是权大于责都不能使问责制达到真正的效果，反而会滋生官员的不满情绪。例如，行政首长和书记之间，到底是行政首长的权力大还是书记的权力大一时之间还很难区分，但就现实情况而言行政首长却承担了较大的责任。
2.信息公开、政务透明
有的学者指出没有信息的公开，宪法赋予人民管理国家事务的权力就会大打折扣。如果政府隐瞒信息，人大、上级政府和公众对正在执行的公务一无所知的话，还怎么“问”，又“问”些什么呢？只有知情权得到保证，才有可能使问责制得到真正的实施。知情权的“知”到底指的是哪些事情呢？重庆市政府给了比较满意的答案。重庆市今后将在11个重大行政决策方面必须召开听证会；公共使用资金、土地征用拆迁、政府投资建设项目等20类政务信息必须主动向社会公开。
3.落实人大的权力，加强其监督机制
人民授予政府权力，政府再授予官员权力，所以官员在对政府负责的同时，更应该对人民负责。各级人民代表大会是我国的权力机关，反映人民的意志。行政机关和司法机关对人大负责，其主要领导由人大选举产生对人大负责，它也是公众参政议政的渠道和途径。无疑，各级人大是问责制的重要主体之一，只有真正落实了人大的权力，问责制才可能发挥效应。
二、问责制的运行机制
一套完善的问责机制应包括问责制的主体、客体、范围、程序、方式和所负责任。
问责制的主体是指由谁来发起“问”和实施“责”。从现象上看，近两年问责制实施过程中主要责任事件的处理表现为党组织问有过错党员干部的责，政府问有过错公务员的责，人大问由其所选任官员中有过错官员的责。据此，可将问责制的主体大致分为党组织、人大和政府。根据主体的不同，问责制又可分为同体问责和异体问责。同体问责的主体是上级政府；异体问责的主体是人大和党组织。但笔者认为问责制的发展方向应该以异体问责为主，尤其应该以人大问责为主，因为在我国民主政治下，人大集中而鲜明地反映了问责制的基础“权为民所授”。
问责制的客体指的是“问”和“责”的对象，即负直接责任的公务员和负领导责任的官员。目前，问责制主要还是针对已经发生的重大事故，带有些许事后弥补的意味。这样容易滋生官员的“无为”思想，只要没有发生重大事故就算没有成绩，至少也可以用“没有功劳也有苦劳”来自嘲。所以笔者认为，问责制的对象不仅包括已发生的重大事故中负直接责任和领导责任的官员，还应包括那些无所作为的官员。
一年多来，问责制的范围一直在不断扩大，从开始的仅局限于重大的安全事故逐步扩大到重大的食品卫生案件、腐败案件和拆迁事件等等。但是这还远远不够，应该扩大到政府所涉及到的一切领域，包括国防、安全、科技、教育、经济领域等等。
由于问责制的主体不同，执行的程序上也会有所不同。但笔者认为有一点是相同的——设立问责机构。这个机构应该是每个问责主体内部的常设机构，以便于和公众沟通，对行政活动进行监督。就引咎辞职为例来说，如果行政官员在其任职期限内，发生了“法定”事由或“酌定”事由，而请求引咎辞职时，行政官员就只能按照《宪法》和有关组织法的规定，向选举产生或任命他的机关或行政长官提出引咎辞职请求，即向同级人大或上级政府提出请求，再由同级人大或上级政府内的问责机构根据“法定”事由或“酌定”事由来审定是否接受或同意其请求，及做出同意与否的决定，并通过权威性媒体宣布其决定。如上级政府同意请求的，必须事前征求人大问责机构的意见，事后在人大备案。
问责制由于主体的不同，还可以用不同的方式行使问责权利。如立法机关可以进行质询、罢免、独立调查，举行听证会，开设代表与公众之间的电话热线等；上级政府可以运用工作考核、行政监察、责令辞职等方式；党组织可以进行组织监督、通报批评、行政处分等。例如，重庆市通过的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定追究责任的方式有7种：取消当年评优、评先资格；诫勉；通报批评；责令在市政府常务会议上作出书面检查；通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；停职反省；劝其辞职。
问责客体所负的责任指公务员或领导干部在执行公务或领导监督公务的执行时，对技术上应该做到而没有做到的事承担责任。毛寿龙教授认为其责任分为四种：一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律的责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。宪法和法律是问责制的基础和最终依据，是实行依法治国、依法行政的重要保障。
问责制的六大部分相互联系、相互依存，如果能处理好这些细节问题，在我国全面推进问责制实施的阻力将会大大地减小。但这些都需要有坚实的法律保障，才能发挥出应有的作用。目前我国关于问责制适用的法律、规章、政策散见于各种政策规章之中。这其中有党的条例，如《党内监督条例》；有国务院及各部委颁布的政策文件；还有各地方政府出台的各种文件，如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等。这些政策规定未能形成统一的认识和完整的法律体系。依法行政是我国的基本国策，是全面实施问责制的坚强后盾。只有形成完整的法律体系，问责制才能有效地实施和发挥其最大的作用。