政府设立创业投资引导基金的运作管理模式探析，本文主要内容关键词为：探析论文,管理模式论文,创业投资论文,基金论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830.59文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)03-0067-02
财政部和科技部于2007年8月共同启动了首家国家级创业风险投资引导基金，标志着中国创业风险投资引导基金开始步入快速发展轨道。
一、创业投资引导基金概述
(一)概念
政府创业投资引导基金国际上亦称为“母基金”，是指由政府出资，并吸引有关政府、金融、投资机构和社会(海外)资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业创新企业发展的专项资金。
引导基金既不同于一般的创业投资基金，也不同于政府直接支持技术创新的资助基金。目前在中国，无论是尚未体现商业前景的创新项目，还是已初步显现商业前景但风险仍然较大的创业企业，都面临着资金短缺问题。
(二)创业投资引导基金的基本特征
1.创投引导基金由政府设立。引导基金多数按照契约式、法人制、非法人制等多种组织形式，设立专业化的投资基金或投资公司，向全社会募集资金，投向相关高新技术产业领域内的创业企业。
2.创投引导基金重“引导”轻“管理”。不以盈利为目的的引导基金在运作过程中一般不参与其所支持的创业风险投资机构的具体投资决策，自己主要用好监督权。
3.在利益分配环节，创投引导基金一般会对民间资本让出部分利益。同时许诺在一定时期会退出，让民间资本能够以较小的代价收回政府股份，以此吸引民间资本参与的积极性。
二、创业投资引导基金在创业投资中的功能定位
(一)资金放大器功能
政策性引导基金一般在提供了启动资金后，还继续为创业企业提供一定额度的信用担保，为创业企业的后续发展提供帮助。政府为创业企业提供了一定额度的信用担保，则银行就会有信心为企业提供贷款，并且会向其他投资人传达一个讯号——这个企业是靠得住的，从而吸引到非政府的创业投资。根据国外的经验，一般来说政府提供1元资金为创业企业担保，就可以带动10元～15元的资金流向创业企业，并有一部分转化为创业资本。
(二)风险调节器功能
风险投资的对象一般是具有较高风险的项目或企业，但通过引导基金使风险投资主体多元化，所投资的项目或企业的风险就由各个投资者分担了；风险投资公司为了分散风险，一般会投资于包括多个项目的项目群，同时，风险投资公司会根据项目的发展情况，将资金投向项目的不同发展阶段或不同发展阶段的项目；风险投资公司一般都会与其他公司合作，共同投资于某一个企业，利益共享，风险共担。
(三)企业孵化器功能
风险投资一方面为风险项目提供启动资金，另一方面风险投资还参与企业创业，协助企业经营，帮助企业上市，推动企业成熟成功。政府创投引导基金所支持的创业企业都是政府产业规划中所积极倡导发展的产业，并且政府希望这些产业将来发展成为本区域的支柱产业。
三、国内外创业投资引导基金运作管理模式与启示
(一)国内创业投资引导基金运作管理模式
1.地方政府通过财政出资设立创业投资引导基金
2006年9月，北京市海淀区创业投资引导基金是区政府设立的专项投资基金，总规模5亿元。主要通过参股的形式，与社会资本共同发起设立创业投资企业，引导、扶持境内外创投企业增加对海淀区高新技术企业的投资。
2006年10月，上海浦东新区政府设立政策性专项资金——“浦东新区创业风险投资引导基金”，资金总规模为10亿元。该引导基金原则上不直接进行项目投资决策，而是与创投企业建立契约合作关系，双方签订合作投资协议，确定投资比例和合作关系共同投资，也与海内外创投企业共同出资设立专门的创业风险投资基金，并委托该创投企业对投资基金进行管理。
2007年3月，中关村创业投资引导基金开始运作，作为投资人，它们与光大控股、联想投资、启迪创投和联华控股共同发起了四只创投基金，中国第一批有引导基金参股的商业性创投基金面世。该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。
2.地方政府通过联合国家开发银行设立创业投资引导基金
2006年，国家开发银行与中新创投共同组建的“苏州工业园区创业投资引导基金”宣告成立，总规模10亿元人民币。通过这一“向投资基金投资”的母基金的设立，吸引国内外优秀的创业投资机构和管理团队入驻。
2007年，天津市滨海新区管委会与国家开发银行出资设立了天津滨海新区创业风险投资引导基金，采取公司制的组织形式，注册资本20亿元，经营期限15年。引导基金按“母基金”方式运作，通过与创业投资机构合作设立商业性创业投资基金或签订合作投资协议，重点投资成长型高新技术企业。
2007年，国家开发银行与山西省政府各出资4亿元，共同设立了“山西省创业风险投资引导基金”。“基金”采取“基金的基金”的运作方式，有效地吸引社会资金，参与创业投资，引导子基金着重投向列入国家和省发展规划的高技术项目，为全省调整经济结构、转变经济增长方式提供强有力的支撑。
(二)国外创业投资引导基金运作管理的成功模式
目前，美国、英国、以色列等国家，均采取政府出资设立创业投资引导基金的方式，引导社会资金投资于创业期中小企业，以市场化的方式解决创业期中小企业融资难题，建立了成功的运作模式。美国通过政府基金提供融资担保，引导民间资金设立“小企业投资公司”，投资处于创业前期的中小企业；英国设立政府创业投资基金，主要通过参股投资方式支持各地区设立商业性创业投资子基金；以色列政府设立了创业投资引导基金，通过参股支持引导民间资金共同设立若干个商业性创业投资子基金，投资于创业期企业，扶持企业发展。
(三)国内外创业投资引导基金的启示
风险投资事业的发展离不开政府资金的支持，但政府资金不应成为其主要资本来源。政府创业投资引导基金通过建立母基金、引入风险补偿基金、投资保障、提供担保机构等运作模式来最大程度地发挥引导基金的杠杆效用和示范效用。
一是政府主导风险投资公司的主管部门是政府机构，往往带有政府部门的行政管理色彩，投资的方向主要是政府的产业、科技目标，带有政策倾向，项目选择没有实现完全市场化；二是政府资金兴办风险投资，会出现国有企业常常面临的所有者缺位问题，从而有可能引起较为严重的逆向选择和道德风险问题，使政府资金没有起到示范带动作用；三是整个风险投资的交易费用相对昂贵，包括签订契约、管理、监督等事先、事中和事后的费用。政府资金通常支持的又是种子期项目，不确定性更高，资金专用期更长，因此交易成本高。
四、优化创业投资引导基金的策略选择
(一)明确政府在创业投资引导基金中的角色定位
引导基金的建立旨在引导社会资本进入到那些商业性资金不愿进入的、具有高风险、高成长性的高新技术领域，引导创业投资企业投资处于种子期和起步期的企业。以前政府对创业企业支持的方式是成立国有或国有控股的创业投资企业，但国有控股企业在公司治理结构方面往往会存在一些问题。政府要避免既当“裁判员”又当“运动员”，政府只要通过制定制度和政策、通过规范游戏规则来保证市场行为的有秩序进行，这样不但可减轻政府负担，也使创业投资企业摆脱束缚，获得更大的发展空间。
(二)正确选择创业投资引导基金的运作管理模式
对创业投资发展处于初级阶段的地区，可采用引入补偿基金加股权投资的模式以快速启动引导基金，尝试引导社会资本引入创业投资领域；对创业投资发展处于成长阶段的地区，创业投资企业有一定实力并能进行资本经营时，可通过引入引导基金加担保机构的模式通过打造融资平台，可扩大融资规模，加速创业投资的发展；对创业投资发展处于相对成熟的地区，由于市场的成熟，政策法规的完善，资金人才的完备，就可以通过引导基金作为母基金来吸引社会投资的方式发挥其最大的功效来促进创业投资的发展。当然，模式的选择也没有严格的时间界定，模式的选择也不用一成不变。
(三)加强对创业投资引导基金的监管和风险防范
为避免政府资金面临的道德风险问题，可以将政府创投引导基金委托给专业的管理公司经营，政府成立监管机构，资金委托给银行进行托管。财政部门作为创业投资引导基金财务监管部门，应当对创业投资引导基金预算进行审查和监督，检查创业投资引导基金资金使用。创业投资企业备案管理部门作为业务指导部门，应当督促创业投资引导基金加强制度建设，引导其所参股的创业投资企业主要投资于中小高新技术企业和初创期的创业企业。专业的管理公司独立负责项目论证、投资、管理并实施套现，银行作为托管机构根据管理公司项目投资计划和政府监管机构的指令，将资金划到指定的项目公司账上，管理公司一般无法直接接触到全额大宗的委托款项，则可有效地防范可能出现的问题。
(四)完善对创业投资引导基金的股权退出机制
根据国内外经验，风险投资真正获得收益通常需要7～10年的时间，太晚或太早退出都会影响政府引导基金的使用效果。对区域经济和科技进步将产生重大影响的重点支持项目，根据实际情况可以适当延长，但是也不宜过长，在达到存续期上限后，应对项目进行强制清算，这样才能保证政府引导基金使用效益的最大化。
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