农产品流通体制改革的目标模式选择，本文主要内容关键词为：体制改革论文,农产品论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农产品流通体制改革，尤其是粮食流通体制改革，其核心问题是农产品市场化条件下的政府调控模式选择。目前研究者们虽然就粮食流通体制改革的基本方向与目标达成了原则性共识，但在具体的政府调控模式选择问题上仍存在较多分歧。1998年粮改之后，进一步明确粮食流通体制改革的目标模式，对于我们确定下一步的改革重点，分步渐进、协同有序地完成这一项已经持续十几年的艰巨改革任务，具有非常关键的意义。“以往粮改进程反反复复的经验表明，我们对粮改最终要形成何种目标模式，理论上没有讲清楚，政策上就难免左摇右摆。”（杜鹰，1997）本文以粮食流通为例，首先提出一个可供商榷的我国农产品市场化条件下的政府调控模式，然后根据这一模式探讨今后我国主要农产品流通体制改革的主要议程及实施策略。
一、农产品市场化条件下的政府调控
社会主义市场经济条件下农产品流通的政府调控模式可由两部分组成，即微观层次的政府规章制度和宏观层次的政府调控。宏观层次的政府调控，可从调控目标、调控手段和调控机构三个方面来探讨。这里仅以粮食为例，如果政府认为确有必要，棉花等其他主要农产品原则上可纳入同一调控体系之中。
（一）政府调控目标 综合现有有关粮食流通体制改革的研究文献，宏观层次的政府调控目标可概括为确保国家粮食安全、维持宏观稳定和保护种粮者积极性。这三项目标既相互联系又彼此区别，处理不好还会彼此冲突。
1.粮食安全目标。确保国家粮食安全的前提是我国的粮食自给能力，即在不对国内需求进行计划性限制和不依赖国际粮食市场的条件下保障粮食供给的能力。这一点上，尽管国外学者间存在争议，国内研究者几乎一致认为，只要经济政策选择得当，我国具有实现粮食基本自给的资源条件和技术能力。目前存在的争议，主要是是否有必要通过粮食自给的方式来保证粮食安全，以及粮食自给率为多少才算安全。争论的根源在于研究者们一致认为，从长远的目光看，中国在粮食生产条件和粮食国际贸易方面存在比较劣势，只能通过适度的贸易保护来维持粮食基本自给，而贸易保护必然导致国际贸易磨擦和贸易报复。尽管如此，考虑到现实可接受性，结合胡靖的比较研究（1998）和日本等国解决农产品保护与国际贸易磨擦的经验，实现粮食基本自给仍应该成为政府调控的主要目标。
但本文同时认为，粮食自给率与国家粮食安全之间的关系受多种国际国内因素影响，国家粮食安全所对应的粮食自给率不是一个定值。因此，在一般意义上争论95%、90%或80%的自给率缺乏实际价值，具体的自给率（或自给率区间）应结合国际国内情况的重大变化来分阶段、分时期予以考虑。就目前和今后一定时期而言，不必设置100%、98 %或95%之类比较严厉的警戒线。具体的理由主要有如下几点：（1 ）根据国际食物政策研究所预测，尽管中国的进口大约要增加一倍，1990年至2020年的世界粮食市场仍将是买方市场，小麦的不变出口价格将下跌15%、玉米价格下跌22%、大米价格下跌20 %（罗伯特·帕阿勃格， 1997）；（2）中国的国际地位日益增强，国际关系不断改善， 各主要粮食出口国也很难协调行动，对我国实施有效的粮食禁运；（3 ）改革以来，随着我国经济的不断发展和人民生活水平的提高，人们的食物结构发生了很大变化，基本口粮占我国粮食消费总量的比重已大幅度下降。尽管粮食需求量总体上呈不断上升趋势，但需求增长的性质发生了根本变化。如果说80年代早期的需求增长是放松粮食定额配给后的恢复性增长的话，以后的增长则主要是越过温饱阶段后的发展性增长，而这意味着粮食需求弹性的不断提高，即通过需求管理来调节供需平衡的回旋余地增大，应付国际国内不测因素变化的能力增强。因此，在今后一定时期内，我们可以允许我国粮食自给率有一个缓慢而自然的下降过程，同时控制其急剧下降。一定时期之后，根据有关国际国内因素变化的预测，我们也有能力通过扩大供给或管理需求来提高粮食自给率。
2.宏观稳定目标。与国家粮食安全相联系的宏观稳定目标，即在实现粮食基本自给的目标基础上，维持粮食总供给和总需求的动态平衡，并把粮食市场价格的变化控制在社会可接受范围内，从而达到稳定社会和控制通货膨胀、实现宏观经济稳定化的目标。这涉及粮食调控体系与一般宏观调控体系的关系。粮食既是特殊商品又是一般商品，而且首先是一般商品，因此粮食市场价格的稳定首先取决于国家宏观经济环境及国家宏观调控体系的有效性与灵活性。政府的粮食调控体系只是在国家宏观调控体系之上加的一道双保险，其功能不应被任意夸大，也不应被滥用。通过稳定粮价来实现宏观经济稳定化目标，其作用是有限的，而粮价不稳则肯定会产生放大的宏观经济效应。
3.保护粮食生产者的积极性。实现粮食基本自给和维持粮价稳定的基础是保护好粮食生产者的种粮积极性，只有充分发挥种粮者的积极性，才能及时地把我国粮食生产已经达到的技术潜力和已经具备的资源潜力转化为现实生产力，从而保证粮食供给总量的增长能适应人口增长和经济发展所带来的粮食需求总量的增长。在目标模式中，保护种粮者积极性的关键是有一个合理的粮食市场价格，并保护种粮者对合理粮价的稳定预期。所谓合理的价格，即保证种粮者能获得社会平均收益率或略高于此值的价格。
（二）政府调控手段 所谓政府调控手段，即在充分发挥市场机制对资源配置起基础性作用的前提下，政府干预粮食市场的各种政策措施及其组合。这里特指粮食价格政策和粮食进出口政策，其他政策不具直接调控效果。
1.价格政策。在目标模式中，政府不再采取计划、行政手段“平抑粮价”，而是以“大户”身份出现在粮食市场上，通过“公开业务”影响粮食市场走势，从而把市场粮食价格控制在一定的波动范围内。所谓“公开业务”，即政府的粮食储备机构以一定的价格在粮食市场上收购和抛售粮食。“公开业务”的操作要点包括：（1 ）确定合理的粮食收购和抛售价格，这是政府粮食价格政策的实质内容。合理的粮食收购价格服务于保护种粮者积极性，即目前所说的保护价；合理的粮食抛售价格服务于宏观稳定化目标，可称为平抑价。保护价与平抑价之间的距离，即政府认为社会可接受的市场粮价波动区间。其次是确定价格政策执行时限。一般而言，政府粮食价格政策的制订或变动应至少预先一年完成并采取有效的手段予以定期公布（如在大众传媒上定期进行新闻发布、常年在固定场所挂牌和分发布告），以使粮食生产者和经营者预先了解今后一定时期的政府粮食价格政策及其执行期限，从而稳定各市场主体的市场预期并在粮食市场上建立良好的政府信誉。政府作为“大户”，切忌股市大户之作为，其市场行为以公开、稳定、可预期为要旨，不可采取突然动作或朝令夕改，更不可谎言相欺以求一时的政策得逞。在粮食供需总量基本平衡或略有盈余的条件下（农业部农村经济研究中心；1998，万宝瑞，1997；陈吉元、韩俊等，1996），稳定市场粮价的基础在于各市场主体形成稳定的市场预期和理性的市场行为，避免非理性的“惜售”和恐慌性抛售（柯炳生，1997）。从技术上说，政府制订保护价、平抑价和确定二者价差并不困难，关键在于制定与执行的物质基础和组织保证，我们在下文中再详细讨论。（2 ）控制合理的粮食储备量，这是保证政府粮食价格政策取得良好政策效果的物质基础。在目标模式中，政府充当粮食市场上的“大户”，主要依靠其经济实力而非行政权力，只有具备了一定的粮食储备、购买和抛售能力才有作“大户”的资格。确保调控能力和粮食市场安全运行的政府粮食储备量及储备率的确定涉及许多因素，如供需总量及结构的变动趋势、粮食商品率、市场交易规模、商业周转储备和农户储备状况等。这方面的研究文献较多（如李志强等，1998；中国农业专家论坛，1998），并有比较丰富的国际国内经验可资借鉴，这里不再赘述。当前存在的争议主要在于政府获得粮源的方式，是公粮加定购抑或全部市场收购？是减量放价还是保量限价？在目标模式中，政府储备粮的取得主要依靠保护价收购和国际粮食贸易余额。储备量的确定与调整也应预先与粮食价格政策一并公布，通过显示实力来诱导农户及各市场主体的理性行为，降低投机心理影响力。
这里还有几个问题需要进一步明确：一是区分“公开业务”与“正常业务”。“公开业务”即按保护价收购与按平抑价抛售，而“正常业务”指根据粮食有效贮存期限进行吐故纳新；二是区分政府调控与政府救济。对低收入者的政府救济，各地政府均有其划定的最低生活费标准（贫困线），由政府救济部门发救济金解决，不应由政府粮食储备机构或国有商业性粮食企业供应平价粮来补贴。目前存在一种由粮油全民补贴转为向困难户定向补贴的主张，各地政府也在先后取消全民粮油补贴时采取了一些找补办法，如定量向困难户卖平价粮和发粮油补助金等，均属权宜之计；三是区分“公开业务”与非常需求。非常需求即政府动用储备粮对重大区域性灾害进行一次性政府救济。
2.贸易政策。根据中国粮食贸易的比较优势，实现粮食基本自给目标只有采取进出口配额制或特许证制。配额制比较现实一些，即在配额范围内征收低关税或零关税，超出配额征收高关税，从而控制进出口总量和品种结构。中国是世界上的粮食进口大国，粮食贸易政策服从于政府调控目标，切忌投机心理。因此，年度配额应预先公布并做好年度间衔接以形成稳定的国际市场预期，同时树立对国际粮食市场稳定负责任的形象。无论从政治利益还是经济利益看，稳定的民办粮食市场符合中国的长远利益。
（三）政府调控机构 全国统一的政府调控体系理应有一个类似央行的机构负责制订粮食政策并监督实施。其下分三条线运作：（1 ）垂直分布的国家粮食储备组织负责管理储备粮并按指令实施粮食价格政策；（2 ）农业政策性银行负责管理粮食储备专用基金并代理国家粮食储备机构的财务；（3）可考虑建立一个政策咨询机构， 主要由有关研究机构或大专院校的专家组成，定期提交粮食预警分析及政策建议。
（四）微观规章制度 微观层次的政府规章制度，即在全面开放粮食市场的前提下，政府运用法律和行政手段确立农产品流通这一特殊领域的行业规则，在确保企业经营自主权的前提下规范各市场主体的竞争行为。政府规章制度应依法行事，因此首先应该有粮食储运与营销方面的法规体系，制订粮食检测、贮存、运输等方面的国家标准，对新企业进入粮食流通领域提出资格要求并规定对粮食企业的定期资信审核与监督检察细则。
二、改革议程与策略探讨
通过比较目标模式与现行体制与政策，我们可以全面检讨一番1998年粮改之后的进一步改革议程，并根据改革的动力机制分析，探讨分步完成改革议程的基本策略。
（一）市场开放 市场开放即逐步取消政府对粮食市场的各种行政干预，打破国有粮食企业对粮食市场的垄断。具体内容涉及（1 ）“米袋子”省长负责制；（2）定购粮制度；（3）粮食收购限制政策。有研究表明，1994年底开始实行的“米袋子”省长负责制，虽未像人们所想象的那样导致地区封锁和贸易壁垒的加剧，但的确影响了粮食市场的整合，使各地区间的粮食价格差异显著提高了（喻闻、黄季焜，1998）。一般说来，“米袋子”省长负责制只有在经济快速扩张、粮食供给偏紧时才会明显导致地区封锁和贸易壁垒，中央政府只要控制了经济过热就能基本消除“米袋子”省长负责制的负面影响，地方政府在粮食供需基本平衡的总格局下也不会产生地区封锁的强烈冲动。因此从市场开放的角度看，是否改革这项制度并不具有紧迫性意义。
在国内粮食供求基本平衡或略有盈余的条件下，粮食合同定购制主要影响的是农户收入和粮食市场发育程度，对产、销区政府财政和中央政府财政补贴及国有粮食企业利益的影响尚在其次。目前这方面的研究甚多，改革建议各异，包括保量放价、保量前提下改变政府定价方式、减量放价和一次性取消等。本文认为，改革的关键在量不在价，而逐步减少定购数量以至最后取消的作法阻力最小，更具成功的可能性，为此可确定一个减购时间表。在当前情况下， 首先可考虑减购一半， 即由500亿公斤减至250亿公斤，然后再考虑进一步调减或一次性取消。在逐步调减定购数量的情况下，定购粮的价格决定方式问题就不那么重要了。
按现行政策规定，农户只能把粮食卖给代表政府的国有粮食企业或进入居民间调剂性质的集贸市场，非国有粮食部门不得从事粮食收储业务，多渠道粮商只能依附于国有粮食部门从事零售业，即粮食收购一家垄断，粮食销售“一主多辅”。这一制度安排在1998年粮改中得到进一步确认，其目的是在定购粮制度之上再加一层制度保险，确保政府（其实是具有独立利益取向的国有粮食企业）对商品粮源的垄断以对付异常市场波动。从已有文献看，研究者们几乎一致认为应该首先改革这项政策（如刘召勇等，1998；王林贵，1998；中国农业专家论坛，1998）。首先，它导致了现行政策的内在冲突。正如农民所言，政府在年初要我们按市场需求安排生产，年终又要我们把粮食都卖给国家。其次，它的操作成本太高，需要动用大量行政力量“围剿”遍布于产区乡村的“非法粮贩子”，因此只有在政府认为粮食供给极其紧张时才会认真执行。在粮食供给正常或略有盈余时，地方和基层政府对非法粮贩则睁一只眼闭一只眼，代表政府的粮食收购企业甚至与粮贩相勾结，妨害政府按保护价敞开收购政策的执行，导致农民“卖粮难”。第三，它是当前粮食流通过程中存在的许多问题的制度根源，诸如储备设施不足且落后、流通渠道单一且不畅、宏观调控的微观基础不成熟、流通费用过高（国粮企业的流通成本高达20%，多渠道粮商仅为6%）、 流通过程中浪费惊人（损耗率是国际公认标准的几倍）、流通秩序混乱、收购资金紧张和亏损挂帐急剧膨胀等。
只有放开粮食购销渠道，确立统一公平的准人规则，才有可能把粮食流通领域的管理真正纳入法治化轨道；只有放开经营渠道，才有可能发现真实的市场价格。现行体制下的集贸市场价格并非真实市场价格，政府据此制订调控政策难度很大，因为不确定的因素还很多；只有放开经营渠道，才有可能建立起有效的竞争机制，提高粮食流通企业的效率，从而解决或缓解亏损挂帐急剧膨胀、流通费用高、流通损耗大和宏观调控的微观基础不成熟等一系列问题。尽管在现行制度安排下，我国城乡粮食市场也在迅速发展并趋于整合（喻闻、黄季焜1998），“但市场竞争限于粮食系统内部。由于竞争者都是人浮于事、背着沉重的历史包袱的企业，而且本身基本上没有形成提高经营能力的机制，所以，此类竞争将不会导致效率的明显提高。”（冀名峰，1998）而不能导致效率提高，肯定不是政府所期望的，因为这会加重流通秩序的混乱程度；只有放开购销渠道，才能解决现行粮食流通政策与党的整个农村政策相协调的问题，进一步落实农业生产自主权，提高农民种粮的积极性。
（二）建立政府调控体系 1998年粮改通过业务区分和机构分设来改组、改造国有粮食企业，在政府调控体系建设方面又迈出了坚实的一步。问题是不要把原国有粮食企业的各种历史包袱都卷给政府粮食收储机构，而应与分设出来的国有商业性粮食企业一道，进入一般国有企业改革领域。“粮食收储企业”则不应再称企业，而应整合于政府粮食储备体系之中，纳入统一的国家行政、事业机构管理体系。在此基础上，归并中央和地方粮食储备机构，并进一步把政府现行粮食储备制度、粮食风险基金制度、粮食收购资金封闭运行管理体制及粮食信贷和财政补贴政策协调整合在一起，形成统一的粮食储备制度和垂直分布的储备体系。
在政府粮食储备体系之上，构建政府粮食调控政策的权威决策机构，其职能如前所述。鉴于以往的经验教训，在政府内部建立这样一个专门的权威性机构制订粮食调控政策，并协调粮食调控政策与其他农业经济政策的关系，确实很有必要。也有必要组建一个主要由相关研究机构的专家组成的咨询班子，以提供客观真实，不带部门或集团利益偏见的政策咨询意见。而政府粮食储备机构只管物资运行，不管资金运行和政策制订。
（三）策略性探讨 主要农产品流通体制改革进退反复，何以如此艰难？研究者们从心理动力、技术策略、前提条件准备、利益冲突与协调等多种层次进行了分析论证（如陈吉元、韩俊等，1996；张泉欣，1998；程漱兰，1997）。尽管每一次进退都有其具体原因，总体上看还是因为政府未能协调好长远利益（市场化目标和充分调动农民的积极性）与短期利益（减少财政负担和利益协调成本）之间的关系，各种无助于达成目标模式的权宜之计太多，导致利益分配格局进一步复杂化且随农产品供求状况而变动不居，从而增加了“交易成本”，削弱了改革合力。以政企分设为主要内容的1998年粮改一旦落实，将有助于增强改革动力。今后的改革思路，应注重目标与策略的结合，多从培植进一步改革的动力着眼，而不必过份追求改革措施的配套完善。如建立中央政府粮食调控政策的决策机构，取消粮食收购的限制性政策，使非法“粮贩子”合法化并鼓励其他行业的高素质企业进入粮食流通领域。这些改革措施有利于增强进一步改革的动力，且在当前形势下不必花费太多的改革成本，因此可以优先列入下一步的改革议程。定购粮制度和“米袋子”省长负责制的某些内容等其他一些与目标模式不一致的制度和政策，则可等待时机进一步成熟后予以考虑。