论北洋政府的文官制度，本文主要内容关键词为：北洋论文,文官论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国自战国时起就建立起了世界上最早的官僚制度。两千多年来，中国古代社会在官吏的等级分类、任免、俸禄、退休、抚恤、考核、监察、奖惩等方面形成了系统而且完备的制度。官僚制度较之贵族制度所具有的优越性是显而易见的。官吏对君主的绝对服从使中国建立起了强大的中央集权政权，并在两千多年来的绝大部分时间保持着国家的统一。严密而有力的官僚组织机构能在社会生产力非常低下的条件下，在极端零散的小农经济与地主经济的基础上，充分动员并集中各种经济资源，进行宏大的工程建设。统一与公开的科举考试为相当多的社会成员提供了做官的机会，并使政府保持着较高的文化素质。官吏的职业化，尤其是吏的职业化能使基层社会秩序即使在上层政局动荡不安的情况下仍能保持相对的稳定。（注：武则天时代的唐朝社会为其典型例证。）在管理官吏的技术上，中国古代官僚制度与近代西方资本主义国家的文官制度有着很多的相同之处。但我们不能因此就将其等同于近代的文官制度。较之于近代西方资本主义国家的文官制度，中国古代的官僚制度已大大落后于时代。如官员身份不仅表示着其本人的职业，同时也表示他的社会等级；没有立法官与行政官、司法官的区分；选拔官员的途径除考试外，尚有捐纳与恩荫；八股化的科举考试制度无法选拔出具有近代化知识的人才；官员们由于缺乏行政技术知识与管理经验而不得不雇佣大量的幕僚与胥吏，既增加了人民的负担，又为幕僚与胥吏提供了舞弊的机会；等等。中国自清末新政时起就开始着手改革传统的官僚制度，如废除科举，对留学归国的学生与国内大、中学校的毕业生进行考试后授予官职。但将传统官僚制全面改造为近代化的文官制则是从北洋政府开始的。
北洋政府从1912年建立时起就开始制定各种文官管理法规，到1921年止，中国已初步形成了近代化的文官管理法规、法令体系。这些法规、法令规定了文官的分类、任用、俸禄、休假、保障及惩戒等内容（其中关于文官的俸禄、抚恤、休假等制度，北洋政府的规定与古代社会并没有实质性的区别，因而本文略去不论）。
一、实行以品位分类制与职位分类制相结合的文官分类法
（一）废除官与吏之间的等级差别
在以身份等级为主要特征的中国古代社会，划分社会等级最主要与最普遍的标准就是官品。（注：中国古代社会划分等级的标准有官爵、血缘、良贱、夫妻等项。血缘等级只局限于家族范围；夫妻等级仅及于家庭内部；民族等级只存于元、清两朝；而良贱等级按职业区分，绝大多数社会成员为良人，而贱人仅占少数，且等级简单，不足以充分区别社会成员。只有官爵品级能最普遍地对社会成员的身份等级作出区别判断。）这一特征决定了官吏不仅是一种以行政管理为内容的职业，更是个人社会身份等级的标志。因而中国古代对官吏的分类采用的是典型的品位分类法。
中国古代官吏的品位分类制首先表现为官与吏之间的等级分类。所有的行政管理人员被分为官与吏两大等级。唐朝以前，官是由荐举、察举、征辟以及九品中正制等形式选拔，由皇帝任命的行政人员；唐以后则是通过科举考试，由吏、兵两部铨选，由皇帝任命的行政人员。吏通常是由官选任的执行较具体、低级行政技术事务的人员。部分吏职甚至是被官府强迫充当的。在科举制度下，官与吏“属于两个不同的阶层，如泾渭之分明。官可以罚降为吏，吏却很少能上升为官”。（注：[美]黄仁宇：《万历十五年》，中华书局1982年版，第145页。）吏的社会地位非常之低，以至于其子孙不能被允许参加科举考试。（注：参见郭松义、李新达、李尚英：《清朝典制》，吉林人民出版社1993年版，第310页。）“吏的薪给极为微薄，仅足以供一家糊口”。（注：[美]黄仁宇：《万历十五年》，中华书局1982年版，第145页。）明清以来，由于科举考试的八股化以及捐纳制度的法定化，被选拔出来的官员大多不熟悉兵、刑、钱、谷等具体行政业务，所谓“司员不习公事，奉吏为师”，（注：《清德宗实录》第482卷，第6页。）甚至完全将其委诸习于具体行政事务的胥吏。吏既不可能上升为官，且从事的行政事务繁剧，与其社会地位、薪金待遇大不相称。这一制度既不公平，且必然滋生腐败。吏必然会利用其经手公务的便利大肆中饱私囊，擅作威福，结果形成了封建社会的一大行政公害，即所谓“衙蠹”。
北洋政府废除了中国古代自秦汉以来形成的官与吏之间的等级制，将除议员与军官以外的所有官员统称为文官。尽管文官仍有高等与普通之分，但从前从事具体行政事务的吏从此获得了文官的身份以及相应的地位、待遇与法律保障，从而有利于提高他们的工作积极性。根据西方资本主义文官制度，普通文官还可以通过考试、考核等方式晋升为高等文官。遗憾的是北洋政府一直没有公布关于文官晋升的法规、法令。
（二）废除古代九品官等制，实行四级文官等级品位制
古代皇帝为了表彰、纪念、鼓励或笼络现任及前任的官员，常常赐给这些官员以各种特殊身份。这种代表着特权的特殊身份通常是用官品来表现的。由于不可能将所有表示特殊身份的官赋予实际的职权，因而必须将作为表示职务与职权的官与仅表示身份等级的官区别开来。为此，从唐朝时开始，中国社会就形成了系统的官、职分离制度。有实际职务的官被称为职事官；没有实际职务，只表示官员的个人身份等级的官分别被称为散官（即阶官）、勋官或加官。清朝时虽已取消了散官、勋官之名，但仍有其实。职事官、散官、勋官的等级以官阶的高低为标准，均分为9品18级。这种官、职分离的品位分类制度使得许多并不参加实际行政管理工作的人享受着免纳国家赋税并分取国家赋税的特权。将官品作为个人社会身份标志并赋予种种特权的结果，是养成了中国古代社会以官位为最高崇拜的价值观，不利于社会价值观的多元化，并严重阻碍了民主观念的形成；身份等级意识被强化，从而使得中国古代社会根本不可能产生平等观念；人民的负担也因此而大大增加。
北洋政府废除了古代9品18级制，但仍实行文官等级品位分类制。1912年10月16日，北洋政府公布《中央行政官官等法》。该法将行政官分特任官、简任官、荐任官和委任官4级。特任官由大总统以特令任命，简任官由大总统直接选任，荐任官由各主管长官推荐呈请大总统任命，委任官由主管长官直接任命。前3种文官被称为高等文官，委任官被称为普通文官。除特任官外，简任、荐任与委任官共分为9等。其中第1～2等为简任官，第3～5等为荐任官，第6～9等为委任官。1914年12月15日，北洋政府公布《文官任职令》，将所有文官（包括司法官）一起列入4级序列。（注：北洋政府的文官包括了司法官，但本文所论主要为行政管理官员，因而在以下有关文官的论述中不再及于司法官。）
这种将文官依职务的高低与任用方式分为等级的分类法虽仍属于品位分类，但它对古代的品位分类制度又有所改革。其主要在于新的文官制度取消了散官、勋官及加官等虚官，实行官、职合一。官名仅表示为官者的职务而不再表示其身份，也不再表示着特权。官等、俸禄与其职务不再脱节，而是相互对应。（注：袁世凯曾于1914年7月28日公布施行《文官官秩令》。该令恢复了古代官与职分离的制度，将文官分为9秩（上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、少士），分别与特任职、简任职、荐任职与委任职相对应。但这一明显具有封建色彩的制度在袁世凯死后的1916年7月8日即被废除。）这一改革虽不可能使中国社会完全消除崇拜官位的价值观并因此而形成民主、平等观念，但它在法律上确立的行政官员非特权化的行政法原则对中国民主、平等观念的形成无疑会有着积极的推动作用。
（三）初步实行职位分类法
在对文官实行新的品位分类的同时，北洋政府还初步实行了较为科学的文官职位分类法。根据文官所从事的职事类别，北洋政府将文官分为行政官、外交官、技术官、征收官、审计官、法院书记官、监所官等系列。每一种文官根据其事务的重要、繁简与难易程度，分别规定有相应的任用、官等、俸禄、惩戒等管理法规，各不相同。如关于任用考试，行政官、技术官、征收官和审计官适用《文官高等考试法》、《文官普通考试法》；外交官适用《外交官领事官考试法》；法院书记官适用《法院书记官考试暂行章程》；监所官适用《监所官考试暂行章程》。关于任用程序，行政官与技术官适用《文职任用令》、《简任文职任用令》、《荐任文职任用令》与《委任文职任用令》；征收官适用《征收官任用条例》；审计官的任用适用《审计院编制法》。同为荐任官中的最高薪给，《中央行政官官俸法》、《外交领事官官等官俸令》规定行政官与外交官每月均为360元；《技术官官俸法》规定技术官每月为440元；《监所职员官俸法》规定监所官为每月300元。再如对文官的惩戒，行政官、技术官、征收官适用《文官惩戒条例》，而审计官则适用《审计官惩戒法》。这一分类方法已初步具备公务员职位分类法中以事分类的特点。
袁世凯对国民党的打击，使民国初年开始形成但尚不成熟的政党政治很难健康发育，中央及地方的选举难以举行，因而北洋政府也就无法按西方资本主义文官制度将文官明确区分为政务官与事务官。但有关文官的各类管理法规在对特任官与简任、荐任、委任官所作的各种区别性规定中，已表现出特任官具有政务官的性质，而简任、荐任、委任官具有事务官的性质。如特任官的任用不受文官任用法规定的资格限制，同时其地位也不受文官保障法的保障。显然特任官是与其所属的政治派别共进退的。
二、文官任用制度
清政府在1905年就废除了僵化的科举制度，并试图建立新的官吏任用考试制度。1906年清朝政府开始对回国留学生及国内兴办的新式大、中学的毕业生进行考试并授予相当官职。但它未能建立起新的、系统的近代化文官任用考试制度。
北洋政府在法律上最终废除了中国古代官吏任用中的恩荫制与捐纳制，对文官的任用采取留任旧任官吏与通过新式考试任用相结合的办法。1913年1月9日公布并施行的《文官任用法草案》规定，简任文官通常于曾任简任文官中任用，或由现任荐任文官升任；荐任文官在文官高等考试及格者或曾任荐任文官中任用；委任文官则主要于文官普通考试及格者中任用。同日公布施行的《文官任用法施行法草案》将任官的资格扩大到有大学或专门学校文凭或进修证明书（限于政治、法律与经济3科）者，中学毕业生，有与简任、荐任、委任官相当之资格并从事过一定时期的行政实务者以及有相当于中学生毕业资格者。作为心存复辟之念的旧式军阀，袁世凯当然只会更偏爱于旧式官僚，而不是受过新式教育的人才。因而在1915年9月30日大总统令文中，袁世凯强调“当文化递嬗之会，学术、经验，两难偏废”，应“不惜设例以待非常之士”。（注：《政府公报》，1915年10月1日，第1221号。）同日，袁世凯发布《文职任用令》和《文官甄用令》，《文官任用法草案》及《文官任用法施行草案》被废止。新令除重申《文官任用法草案》中以考试及留用现任、曾任官员的方法任用官吏的规定外，废除了《文官任用法施行草案》中有大学文凭者、中学毕业生可以直接取得任官资格的规定，并增加了甄用的规定。所谓甄用，即对有与简任、荐任、委任相当之资格且具备一定期间之实际行政经验者以及“有特别才能、通达治术而夙著闻望者”和“办理国家特别事务有异常劳绩者”，由一定级别的保荐官推荐，经文官甄用委员会审查，由大总统核定任用。这两项法令大大放宽了任官的资格标准。通过文官考试的人固然可以获得任官的资格，而更多的旧式官吏以及没有任何任官资历，但所谓“有特别才能、通达治术而夙著闻望者”和“办理国家特别事务有异常劳绩者”均可免于考试被任用为官。此外，《文职任用令》还赋予大总统以特擢文官的权力，特擢文官无需任何法定资格。这一宽滥的任官资格标准不仅能使现任的前清官僚得以留任或升任，使那些已不在任的前清遗老们得以被重新任用，而且还可以使那些没有任何资历但为袁世凯复辟帝制事业奔走的人也有可能因此而获得任官的资格。其关于保荐甄用的规定则必然会纵容和鼓励官吏任用中的裙带与贿赂之风。袁世凯在即将复辟帝制之前，对文官的任用资格标准作这样的修改，显然是希望能在文官系统中安插更多的旧式官僚，以换取他们对其复辟的支持，并以文官职位酬谢那些为其复辟帝制事业奔走呐喊的走狗们。事实上，“自保举考试之途开，雍塞仕途，愿者情乞，每省分发，恒数百人，贪者贿求”。（注：《东方杂志》第12卷，第6号。）1919年5月31日，北洋政府颁布大总统令，废除了甄用制度，文官的初用完全以考试为标准。但终其灭亡，北洋政府一直没有制定公布完全以考试为文官任用标准的正式公务员任用法。
文官考试法是北洋政府文官任用法中最具进步性的法律。与传统的科举制度相比较，新考试制度的进步性主要在于它全部采用近代自然科学与社会科学的知识作为考试的内容以及对不同种类文官实行分别考试。
1913年1月9日，北洋政府公布《文官考试法草案》与《典试委员会编制法草案》，但“并未实行”。（注：钱实甫：《北洋政府时期政治制度》（下册），中华书局1984年版，第355页。）1915年9月30日，北洋政府又公布施行《文官高等考试令》、《文官普通考试令》和《文官高等考试典试令》、《文官普通考试典试令》。依上述法令，1916年6月，北洋政府“举行第一次文官高等考试（录取一九四名）”；1917年4月，“举行第一次文官普通考试（录取二九五名）”。（注：钱实甫：《北洋政府时期政治制度》（下册），中华书局1984年版，第357页。）1919年8月27日，北洋政府废止前述考试法令，公布《文官高等考试法》、《文官普通考试法》以及《文官高等考试典试令》、《文官普通考试典试令》。新法适用的对象主要为行政官、技术官、审计官、征收官。（注：因《文官任用法》规定，除有法律、法令特别规定外，文官考试均适用该法。所有文官中，外交官、法院书记官、监所官各有特别考试法，而审计官与征收官的任用都是从行政官中选任，因而可知，《文官高等考试法》与《文官普通考试法》的适用范围为行政官、技术官、审计官与征收官。）根据上述法令，文官考试每3年于首都举行一次，分为高等考试和普通考试两种，分别由文官高等考试典试委员会和文官普通考试典试委员会主持进行。两个典试委员会均于考试之前由大总统临时任命，前者为特派，后者为简派。考试结束后，即予撤销。应试高等考试的资格为年满25岁，有3年以上高等学校学历与毕业文凭或通过普通考试及格分发学习期满之男子；应试普通考试之资格则为年满20岁，有技术学校以上毕业文凭或同等学历经甄录考试及格或曾任委任以上文职之男子。高等考试分4试：第1试为国文；第2、3试，其报考的专门学科分别考试不同科目；第4试为口试第3试的科目。各专门学科分政治、经济、法律、文学、物理、数学、测量、化学、地质、采矿、冶金、机械等23科，各学科所考科目少则10数门，多则20多门。普通考试分3试：第1试为国文；第2、3试分行政职与技术职分别考试。行政职考宪法、现行法令之解释、策问、文牍，技术职按照应试人之学科分别考试技术科目。高等考试及格后，须先行分别学习2年，成绩优良者得候补荐任职；普通考试录取后，学习1年且成绩优良者，得候补委任职。
行政官、技术官、审计官与征收官以外的其他种类文官的任用考试适用特别考试法，如外交官适用《外交官领事官考试法》，法院书记官适用《法院书记官考试暂行章程》，监所官适用《监狱官考试暂行章程》。上述各种类文官的考试科目一般是与该种类工作有关的学科。如外交官的考试科目第1试为国文与外语，第2试为宪法与国际公法、国际私法、外交史，第3试由应试人从行政法、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法、政治学、经济学、财政学、殖民政策、商业史各科目中任选4科；第4试则考试约章成案、外交事件、草拟文牍及外语口语。法院书记官的考试科目为法学概论、民刑律概要、统计、公牍。监所官的考试科目为监狱学、监狱现行法规、新刑律、刑事诉讼法大意、刑事政策大意、监狱统计学。北洋政府所以实行分别考试是为着与前述之文官职位分类法相适应，以实现“各效专长，冀无用非所学之弊”。（注：《政府公报》，1915年10月1日，第1221号。）
由于一千多年来，中国传统的科举考试制度已经形成了公开考试、平等竞争、择优录取的基本原则以及严密而且严格的考试程序，因而由科举考试向近代文官考试制度的转型就显得较为简单，只需以近代自然科学与社会科学知识代替传统科举考试中的八股化经学作为考试内容之后，中国文官考试制度的近代化也就初步完成了。
三、文官权利与地位的法律保障
虽然古代法律规定了官员对于平民的种种特权，但在君主专制体制下，官员只是皇帝的奴仆，其地位与权利均缺乏法律的保障。官员的任免、升降与奖惩都掌握在皇帝与上级官员手中，决定其任免、升降的因素往往不是其考绩，而是他们对皇帝和上司的忠诚以及对复杂人事关系处理是否得当。官员们稍有差失随时有可能被罚俸、降等、免职乃至于监禁与刑戮，因而各级官员的工作更多的是考虑怎样取悦于皇帝与上司，而不是熟悉本部门的专业知识。他们不得不花大量的时间与精力同上司、同僚交结应酬，施展各种合法、非法的手段以保全自己的个人禄位。中国古代的官僚集团也由此而形成了因循守旧、明哲保身、奉迎献媚的政治性格。为避免上述弊端，北洋政府于1913年1月9日公布施行《官吏服务令》与《文官保障法草案》。《官吏服务令》确立了一条重要的文官义务原则，即官吏首先必须服从法律，其次才是服从上级官吏。长官只能在其所监督的范围内发布命令，而且如果上级长官所发的命令有违法令或形式不完备或不属于下级官吏职责范围内的事项，下级官吏有权拒绝服从。为从根本上保障文官的地位，《文官保障法草案》规定，文官非受刑法之宣告、惩戒法之处分或因身体原因不能胜任职务或自己申请，不得被免官；非得文官本人同意，不得转任同等以下之官。只有在被交付惩戒委员会审查或被作刑事告发或控告或因官制之变更致官署或官员裁废合并等情形时，文官才能被命休职（即停职）。被休职的文官在休职期间除不执行职务外，其他一切待遇与在职官员无异。因官制变更而被休职的文官在休职期间如遇有相当之缺额，应即行叙补。此外，该草案还对文官的免职与休职，规定了较为严格的程序。上述保障文官官位的规定在法律上可以避免文官因政局的变动而受经常性的更换，从而保持政府行政活动的连续性。由于各级官员的职位不受上级官员个人威福的影响，就有可能使他们摆脱对上级官员的应酬而专意于行政与技术业务工作，从而大大提高行政效率，并保持政府的廉洁与公正。
四、对文官的惩戒
北洋政府的文官惩戒机关主要有文官惩戒委员会和审计官惩戒委员会。前者惩戒的对象范围包括行政官、技术官、征收官、法院书记官和监所官；后者仅有权惩戒违法之审计官。
1913年1月9日，北洋政府公布《文官惩戒委员会编制法草案》，1914年1月20日又公布《文官惩戒委员会编制令》。根据《文官惩戒委员会编制令》，文官惩戒机关分为文官高等惩戒委员会和文官普通惩戒委员会。前者常设于中央，议决荐任官和简任官的惩戒事项。其委员长由大总统选派大理院院长或平政院院长充任，委员由国务总理就大总统顾问、大理院推事、平政院评事及其他3、4等文官中开列名单，呈大总统选派人员充任。后者设于中央和地方各行政官署，议决委任官的惩戒事项。其委员长由各该官署长官兼任，委员由各该官署长官就各该官署5、6等文官中临时选派。文官高等惩戒委员会完全独立于行政机关，具有超然的司法性质。文官普通惩戒委员会则完全由行政长官掌握着对所属文官的惩戒权。
1913年1月9日，北洋政府公布施行《文官惩戒法草案》。1918年1月17日公布施行《文官惩戒条例》，《文官惩戒法草案》被废止。根据《文官惩戒条例》，文官有违背职务、废驰职务或有失官职之威严或信用等情形之一者，应受惩戒。惩戒方法为：褫职、降等、减俸、记过、申诫。对荐任以上文官，其长官如认为有应付惩戒之行为时，可逐级上呈至国务总理，由国务总理呈请大总统交文官高等惩戒委员会审查；对委任文官，各官署长官认为有应付惩戒之行为时，交由普通惩戒委员会审查。请付惩戒之长官，须于请求惩戒时，以书面说明事实与理由并附具证据。如请付惩戒之长官认为交付惩戒之文官，情迹重大，应受褫职处分者，应依一定程序暂时停止其职务。
无论是文官高等惩戒委员会还是文官普通惩戒委员会，对文官的惩戒在程序上均主要采用行政程序而非准司法程序。在惩戒委员会的审查中，被审查的文官既不能看到关于本人的案卷材料，也完全没有申辩的权利，只是在惩戒委员会对于长官所送证据认为确有疑点，令被付惩戒人提出意见书或到会接受询问时，被付惩戒人才有申辩的可能。但这种可能不是法律赋予的，而是惩戒委员会给予的，因而它只是一种机会而并非权利。对不服惩戒的文官，法律没有设定相应的救济程序。较之1905年法国关于公务员纪律处分的法律规定，公务员“在受到纪律处分以前，有权要求交阅自己全部档案材料，以便提出答辩”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第294页。）的制度，北洋政府的公务员惩戒程序显得较为专横。
1915年10月15日，北洋政府公布施行《审计官惩戒法》。根据该法，审计官、协审官有违背或废驰职务或有失官职上威严或信用者，应受惩戒。审计官、协审官之惩戒由审计官惩戒委员会议决之。惩戒委员会于有惩戒事件发生时临时组织之。委员长由大总统于司法总长、平政院长、大理院长中遴选；委员由大总统于平政院评事、大理院推事、总检察厅检察长及检察官或其他3等荐任文官中遴选。
对审计官、协审官的惩戒处分分为6种：夺官、褫职、降官、降等、减俸与记过。夺官为剥夺其现任之官秩，（注：指依《文官官秩令》而获得的官秩。）并可同时褫其职；褫职为丧失其现职，并可同时降其官，（注：指依《文官官秩令》而获得的官秩。）且不得复任为审计官、协审官；降等即降其职等（包括简任、荐任与委任职，共9等）；减俸的期间为1年以下1个月以上，其数额为月俸1/3以下1/10以上；记过达3次即予降等处分。
对审计官的惩戒程序既可由审计院长向大总统呈请提起，也可以由肃政史通过纠弹方式向大总统提起，还可以由大总统交平政院审理后由大总统直接向审计官惩戒委员会提起。无论以何种方式提起，均由大总统交审计官惩戒委员会审查。审计官惩戒委员会受理大总统交办的惩戒案件后，应将有关文件交被付惩戒人，指定一定期间令其申辩。申辩期满后，由审计官惩戒委员会指定日期令被付惩戒人到会面加询问。审计官惩戒委员会的惩戒议决应以书面形式报告大总统，经大总统核准后交由审计院长依法定程序执行之。这一惩戒程序较之《文官惩戒条例》要严格得多，且被付惩戒人能在惩戒处分决定之前阅读到有关自己的案卷材料，有法定的申辩权利，因而较有利于被付惩戒人权利的保护。
与清末以来的其他各项法律改革一样，北洋政府的文官制度主要是模仿明治时代的日本文官制度。如果我们将北洋政府的上述文官制度与明治时代的日本文官制度进行比较，就会发现无论是法规的体系结构还是法规的具体内容，两者均非常相似。如在公务员法的体系结构上，公务员法由一系列单行法规、法令构成而“缺乏统一的法规”；（注：金长佑：《日本政府》，商务印书馆1937年版，第170页。）没有区分政务官与事务官；司法官隶属文官系列；文官依其任用形式分为4级9等（日本称为亲任官、敕任官、奏任官与判任官），并有高等与普通之别；（注：参见金长佑：《日本政府》，商务印书馆1937年版，第170页。）对特任（亲任）官不适用通常的文官法令；等等。其他如文官的考试任用、惩戒等规定与日本同类法规也多有相同。由于当时的日本尚未制定有关文官的晋升、考绩等法令，北洋政府的文官法体系对文官的晋升与考绩也同样付诸阙如。
由于北洋政府时期的中国并不具备统一实施近代文官制度的政治条件，因而上述文官制度的实际施行范围主要限于中央政府。“当时北京政府命令是不出都门的，故中央简派的地方官吏恒遭当地军阀予以挡驾。”（注：《文史资料选辑》第51编，中国文史出版社1986年版，第254页。）有实力的地方军阀往往自行委任官吏。（注：参见冯玉祥：《我的生活》，黑龙江人民出版社1984年版，第275页。）
无论北洋政府的文官制度有着怎样的缺陷，但它在中国法律近代化进程中的地位是不应该被抹煞的。在清末改革的各项法律中，行政法的改革是较为滞后的，近代化的文官制度则是空白。在几乎没有任何制度基础的情况下，北洋政府在不到10年的时间内就基本废除了中国封建职官管理制度，初步建立起了中国近代文官法律制度的雏形，并对南京国民政府乃至于我国台湾地区现行的公务员制度产生了重大影响。（注：我国台湾地区的现行“公务员法”仍由系列单行法规构成。公务员除取消了特任官外，其官等仍分为简任、荐任与委任3级。）