我国食品安全管理：特征、根源与政策建议，本文主要内容关键词为：安全管理论文,根源论文,特征论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）06-0074-05
近十年来，我国频频发生严重妨碍人民健康的食品安全问题。研究表明，我国食品安全问题集中在食品质的安全（Food Safety）方面，主要包括食品的卫生安全，食品的原料、生产、加工、包装、运输、储存的标准管理等方面。食品安全是我国面临的严峻挑战，也是我国现阶段迫切需要解决的民生问题之一。
一、我国食品安全问题的特征
我国食品安全问题的表象集中体现为食品安全危机的频繁发生，其基本特征在于：食品生产、加工、流通的全流程的安全隐患，食品安全多主体的失职以及伴随我国现阶段经济社会发展而涌现出的综合因素对食品安全的影响。
（一）食品安全的全流程失范
从我国食品生产、加工、流通的“食品链”全流程看，均存在不同程度的安全隐患，也存在诸多不法行为，包括：（1）农产品生产环节的污染问题：农作物化肥残留超标，化肥的过量使用、利用率低导致了严重的耕地污染；农产品中农药、兽药残留超标；饲料产品和农产品的违法添加剂，如频繁发生的“瘦肉精”案件；添加剂的非法使用，如为提高产量和改进外观，农户滥用膨大剂、催红剂、增甜剂等激素。（2）食品生产加工领域的不规范作业问题：生产工艺不达标，导致食品残留病源微生物；超量使用食品添加剂；使用劣质原料或伪劣原料生产加工食品；使用非食品加工用的化学添加剂等。如2008年9月，由于严重超标添加化工原料三聚氰胺而导致六千余名婴儿患肾结石的“三鹿婴幼儿问题奶粉事件”。（3）食品流通过程的造假问题：在食品流通领域，有部分食品经营网点蓄意出售假冒伪劣商品，伪造、更改生产日期，以蒙骗消费者。不法分子更利用农民这一弱势群体收入少，文化水平不高，辨别能力和维权意识差的弱点，将假冒伪劣商品销往农村地区，使农村成为饱受食品安全隐患威胁的重灾区。以上三方面集中反映了食品安全整体流程中的重大问题环节，也体现了食品安全整体流程监管的不力。
（二）食品安全的多主体失职
尽管政府在食品安全管制的众多利益主体中居主导地位，但在为全社会提供安全健康的食品方面，仅靠政府单方面的管制是不够的，有效的食品安全管制需要政府、食品业、行业协会、消费者、媒体等各方利益主体的共同和充分合作。正如联合国粮农组织和世界卫生组织所指出的，“如果没有所有利益相关者例如农民、产业和消费者的合作与积极参与，这种性质的强制管理是无法完全实现其目标的。”[1](P5)我国食品安全现状的特征显示，食品安全的相关主体未有效发挥作用。对管理的主导力量——政府而言，缺乏有效的监控和管理手段、方式方法；对食品从业者而言，缺乏自律和自我监测；对食品行业协会而言，缺乏良好自治和行业监督；对于消费者而言，缺乏消费理性和正确的需求导向。在食品安全危机发生之时，民众往往只要求政府、企业负责。事实上，我国食品安全问题的产生、食品安全危机的爆发，是多因素、多主体共同作用的结果。食品安全多主体各自未尽其责，相互未能有效制衡，是我国食品安全现状的重要特征。
（三）发展过程中的多因素影响
食品安全是发展中的问题，也是发展中国家最迫切需要解决的问题。首先，食品安全问题是与我国现阶段的基本国情，与我国经济、社会发展水平密切相关的。从我国“食品链”各环节的特点看，我国的农产品生产基本以农户为单位，具有生产规模小、生产场所分散、生产方式落后的特点，同时农户对农产品普遍缺乏质量控制意识；我国食品生产加工企业的生产设施、规模、环境迥异，食品生产质量长期呈现良莠不齐的情势；我国的食品经营企业数量和种类繁多，其中个体工商户占相当大的比例。以上诸多因素，使安全管理难度大、安全执行效率低，直接或间接地导致了食品安全隐患。其次，影响食品安全的一个重大因素是环境污染，其实质也是发展方式的问题。与我国经济“粗放式”发展相对应的是，现代工业的大发展造成的环境污染愈加严重。工业“三废”中的诸多有害化学物质严重污染产地环境，包括近海、江河、湖泊、耕地在内的各类污染，直接或间接导致了毒素的富集，直接或间接地污染肉、乳及水产品，严重威胁人类食品安全。
二、我国食品安全问题的根源
从我国食品安全的特征中可以看出，食品安全的问题是一个系统性的、涉及多主体的、与发展密切相关的重大问题。西方国家发展的经验表明，有效应对伴随发展进程而出现的食品安全问题，关键在于政府的有效管理。首先，鉴于食品安全是一个重大的公共卫生问题，是关系人民福祉和国家发展的重大问题，政府在食品安全事务上承担最重要的责任。政府有责任保障安全食品的供给，监督食品生产流通的各个环节，促进食品供给市场的健康发展。其次，也正是由于食品安全问题的公共性，决定了政府在所涉及的多个利益主体之中，必须发挥主导性的管理作用，为解决食品安全的市场失灵现象提供一系列规范制度与解决机制。最后，也只有作为社会最高权威的政府，才能为食品安全提供必须的法律机构的保护与执行，提供稳定的制度环境，保护最易受害的弱势群体的利益。
从我国食品安全问题的特征也可以看出，在很大程度上也正是由于政府的管理不力，形成了因缺乏监管和控制而导致的食品安全的全流程失范，因缺乏有效引导和约束而导致的食品安全的多主体失职，因缺乏统一规划和前馈管理而导致的多因素安全隐患。我们认为，食品安全问题的根源是管理问题，主要体现在以下三个方面。
（一）法律法规未涵盖食品安全的关键环节
食品安全管理的相关法律法规是政府实施食品安全管理的合法性基础和权力来源，是实现食品安全管理的法治保证。从形式上看，食品安全管理的法律法规一般应包括：食品安全管理的基本法和针对不同食品种类或所有食物不同方面管理的专门法；从内容上看，一般包括：不安全食品的法律界定，食品安全管理机构的权力和责任，食品安全管理的具体制度措施，生产经营不安全食品应负的法律责任等。综观我国食品安全的法律法规体系，其相关法律资源严重不足，未能涵盖“食品链”的全流程，尤其是缺乏对关键环节的具体规定。这主要体现在：一是长期缺乏食品安全的基本法。食品安全基本法是现代食品安全管理法律体系的基础。我国陆续制定颁布了《食品卫生法》、《农业法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等法律，但始终缺乏一部统一的适用于所有食品和涵盖整个“食品链”的法律。如《食品卫生法》只对食品生产、经营的卫生要求作出了规定，不包括食品的种植、养殖过程；《农业法》只对初级农产品的质量要求作出了原则性规定；《产品质量法》只对加工食品的质量要求作出了规定等。2007年出台了《食品安全法（草案）》，但目前还尚未实施。二是缺乏针对相关环节的配套法律法规。我国目前虽然已经制定颁布了许多相关法律，但是多数仍然属于国务院部门规章，缺乏更高效力层级的配套法规，缺乏适用于特定种类食品的管理法律。三是缺乏针对具体细节的操作细则。相关法律如《产品质量法》缺乏实施细则，导致主体法律中的原则性条款规定得不到进一步的明确和解释，影响执法实践。
（二）政府监管未形成“无缝隙管理”的整合模式
食品安全管理体制是食品安全管理体系建设的核心。食品安全管理体制，主要是指政府食品安全管理的权力配置模式和机构设置形式。食品安全管理是否有效，在很大程度上取决于食品安全管理权力的配置和食品管理机构设置是否合理。目前我国的食品安全管理，主要是实行国家食品药品监督管理局综合监督协调，农业部、卫生部、国家质检总局、国家工商总局、商务部、环境保护部等部门“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅”[2] 的多部门分工负责的管理体制。我们以食品安全生产的几个关键环节为区分，可以发现，在食品安全各环节安全问题激增的表象之下，政府管理不力的重要原因在于食品安全管理部门职责交叉严重，从而导致了“多头管理”的现象（见图1）。食品安全“多头管理”直接后果在于：（1）效率低下。多部门管理一个食品安全环节，虽然有可能弥补由一个部门管理力量不足的问题，但其前提是必须做到各部门、各管理环节的有效衔接。在我国现有的管理体制之下，多部门很难实现高效、协调的管理，使政策制定与执行效率低下、行政成本居高不下。（2）权责不清。由于权责不清，使相关部门对食品安全的管理边界模糊。特别是在食品安全危机发生之时，不利于问责。（3）管理缝隙。在多部门管理同一环节的情势之下，经常出现的状况有：在食品安全审查项目上的重复作业和食品监管上的管理空缺。对食品生产企业而言，多头审批造成了经济浪费；对政府部门而言，多头审批必然导致行政效率低下。更为严重的是，由于责任不明、相互推诿而造成的“监控缝隙”，其后果是直接导致问题食品的流通，引发食品安全危机。
（三）制度设计未达到有效防控的科学标准
标准化管理是管理科学的重要体现。标准化管理的基础是管理制度的标准化。在我国的食品安全领域，管理制度未达到标准化体现在：（1）基础性食品安全标准制度的指标落后。我国食品安全标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准构成，涉及食品领域的各方面，其弊端在于：标准水平总体偏低，与国际标准接轨不够；技术指标落后，标准之间存在矛盾，可操作性差；缺乏科学实验依据和可行性论证等。（2）食品安全市场准入标准的执行不严格。与食品安全监督抽查制度不同，食品安全市场准入制度主要是针对事后监督的缺陷而设计的一种事前预防的管理制度，主要指食品生产经营主体的准入和食品本身准入两方面。目前，我国实行的食品安全市场准入制度主要有食品质量安全市场准入制度、进出口食品企业卫生注册制度、卫生部推行的食品生产经营卫生许可制度等。食品安全市场准入是把控食品安全的重要防线，我国食品安全准入制度不严、执行不严，从而引发了严重的后果。（3）食品安全信息检测标准的实施不规范。长期以来，我国在食品安全信息的发布上存在信息资源不足、信息发布不规范、信息预警滞后、信息透明度低的特点，不仅由此引发了多次食品安全危机，更使公众在屡次面临食品安全危机之时出现不同程度的恐慌。可以说，正是我国食品安全管理的制度未达到标准化，在实际操作层面上导致了监督无法、执行无力的窘迫局面。
三、我国食品安全管理的政策建议
完善我国食品安全管理，应该达到的基本目标在于“通过减少食源性疾病的风险，保护公众健康；保护消费者免受不卫生、有害健康、错误标识或掺假的食品之危害；维护消费者对食品体系的信任，为国内及国际食品贸易提供合理的法规基础，促进经济发展”[1](P8)。完善我国食品安全管理，应该实施的基本方略包括：通过不断完善使法律法规趋向周全，通过积极改革使管理主体实现无缝隙衔接，通过制度改进使管理制度实现标准化，通过更新观念使管理思路变为前瞻式。
（一）以周全的法律法规覆盖食品安全的全流程
“最为先进的食品法规包括一个基本法，其是所有其他法规手段的基础。”[1](P62)对我国而言，首先，现阶段要加快《食品安全法》的正式颁布和实施进程。从西方国家的经验看，其食品安全的法律法规体系中必然有居于主导地位的核心法律或是具有统领地位的食品安全基本法。如美国国会于1938年颁布的《联邦食品、药品和化妆品法》、加拿大的《食品与药物法》、英国的《食品安全法》。因此，尽快填补我国食品安全该领域的空白，是完善食品安全管理法律体系的核心。第二，要根据我国食品安全现状，总结以往食品安全体制中暴露出的诸多问题，对食品安全管理的相关法律法规进行修订，以适应不断变化的新形势需要，做到立法进程与社会发展相统一。同时，加快《产品质量法》、《农业法》等有关法律实施细则的立法进程，通过颁布实施细则弥补母法条款操作性不强的缺陷。第三，通过修改《刑法》、《行政处罚法》和《产品质量法》等相关法律，加大对涉及食品安全违法行为的经济惩处力度，使违法成本加大，增强对不法分子的威慑力。第四，针对我国目前食品安全管理的法律法规多为国务院部门规章的状况，建议在《食品安全法》颁布之后，积极将现有的有关国务院部门规章和国务院及国务院部门已经成熟的规范性文件逐步上升为行政法规或法律。
（二）以“无缝隙”管理模式强化食品安全关键环节的管理
应对食品安全领域政府部门职能交叉、政出多门的问题，西方国家政府改革的重要经验是注重政府管理功能的重新设计，强调行政决策与行政执行的相对分离，通过组建专门的行政执行机构，构建集中决策与专业执行相互协作、相互制约的组织和运行机制，以提高行政决策与行政执行的质量。英国的执行局改革就是典型的代表。以此为思路，与我国现阶段正在逐步推行的“大部制”改革相契合，可以考虑以下改革措施：（1）加大职能整合的力度，将国家食品药品监督管理局改组为食品安全管理的政策制定机构。（2）筹划成立国务院食品安全委员会，其办公与国家食品药品监督管理局“一个机构、两块牌子”，强化国家食品药品监督管理局的综合协调职能。（3）将农业部、卫生部、国家质检总局、国家工商总局定位为食品安全管理的具体执行部门，进一步合理界定各部门职责。（4）构建政策制定与执行部门间制度化的权力制约和分工协作机制。按照党的十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的总体思路，最大限度理顺各部门间的关系。（见表1）
（三）以前馈式的管理理念贯穿食品安全管理的全局
前馈式的管理方式意味着以预防措施为重，意味着食品安全的全流程监控与检验，意味着食品安全法律法规中对食品安全准入的严格规定，意味着科学严密的食品安全控制标准，意味着食品安全危机的防范与预警，意味着重视食品安全信息的多方位收集。我国现有的食品安全管理在很大程度上体现了“救火”式应对的后馈式管理，这也是我国食品安全危机频发的深层次原因。鉴于食品的特殊属性及食品安全问题产生后果的严重性、影响的广泛性，前馈式的管理思路是必须的。食品安全前馈式管理的基本措施应该包括：具体食品品种在生产加工、运输环节的危害分析与预防措施；确定食品安全关键控制点，如原料接收、特别的加热、冷却过程等；建立食品安全关键控制限值（Critical Limit）的临界范围；建立食品安全关键控制点临界监控程序；建立食品安全校准措施，以免关键控制点出偏差；建立有效验证程序，以检验食品安全监控系统是否按要求正常运行；建立完整的食品安全检测记录和档案等。在实践中，前馈式的管理思路不仅仅意味着对原有思路的革新，对原有举措的改进，更需要管理制度的创新，以适应不断发展变化的食品安全管理需求，促进食品安全的良好治理。
（四）以标准化的管理流程执行食品安全的监控
针对我国食品安全管理制度未达到标准化的问题，可采取如下措施加以完善：（1）积极稳妥地采用食品安全国际标准。加强食品安全标准的基础研究，适时更新食品安全标准，同时积极稳妥地采用国际标准。（2）严格食品安全市场准入标准。要细化各项市场准入要求。包括环境条件要求、生产设备要求、生产加工要求、原辅材料要求、产品标准要求、人员资格要求、检验检测要求、质量管理要求、包装及标识要求、储存运输要求等。其中，各项指标应该具有可操作性。（3）完善食品安全信息检测发布标准。建立信息共享、统一协调和权威的食品安全信息收集和分析机制；强化“从田间到餐桌”的各环节信息公开；加强食品安全预测和预警；完善食品安全信息发布方式，扩大信息覆盖范围。（4）配套健全食品安全管理方面的市场退出标准。建立食品生产经营主体的终身退出机制，包括食品生产经营主体的终身退出制度、不安全食品的强制退出制度、缺陷食品限期召回制度、问题食品无害化处理制度等，从而使严重违规主体和不安全食品远离市场。
综上，食品安全是一个长期、复杂、关系国计民生的重大问题。对我国食品安全问题的审视，既要着眼于更有效的政府管理，又要着眼于法律层面、体制层面、制度层面多重维度的改革。我国食品安全管理的改革，既要强化政府的能力建设，优化法律、完善机制，还要集中全社会的力量，群策群力，共同改善我国食品安全的大环境。
收稿日期：2008－10－12