关于特区立法权若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：立法权论文,若干问题论文,特区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济特区立法权（以下简称特区立法权）是我国改革开放特定历史条件下出现的一种新型立法权。这种立法权的性质是什么？对我国社会主义市场经济法制建设有何意义？经济特区应如何行使这一权限，保持和发扬特区改革开放的先发优势？这些都是人们广泛关注的问题，也是本文所欲探讨的重点所在。
一、特区立法权性质的探讨
关于特区立法权的性质，国内法律界人士有着不同看法。一种观点认为，特区立法权是国家立法权，特区法规是国家法律的一部分（以下简称“国家立法权论”）。另一种观点认为，特区立法权是地方立法权，特区法规只能实施于特区范围内，属于地方性法规（以下简称“地方立法权论”）。第三种观点则认为，特区立法权是一种新型的立法权，即授权性地方立法权，既非国家立法权的一部分，亦不同于我国现有的地方立法模式。〔1〕
那么，到底应当如何科学地界定特区立法权的性质呢？我认为，这应从两个方面来把握。
首先，从特区立法权的获得途径来看，特区立法权是由全国人民代表大会通过“授权决定”授予的，故其应属于委托立法权。
所谓委托立法，亦称“授权立法”，是指由立法机关将特定事项的立法权授予无立法权的团体。根据资本主义国家的立法体例，被授权者可包括行政机关、地方当局、司法机关，乃至大学和其他机构。〔2 〕由此可见，被授权的立法主体具有广泛性与非特定性，而并非只有国家行政机关才能独享委托立法权。〔3〕
在我国的立法活动中，立法授权主要采取两种形式。一是在宪法、法律中明确予以规定，如我国《宪法》第89条第1款规定， 国务院得根据宪法和法律行使制定行政法规的职权；二是由国家立法机关作出授权决定授予，如全国人民代表大会及其常务委员会曾授权广东、福建两省人大及其常委会制定经济特区法规在特区实施。就此来说，特区立法授权实际上并未超越一般的授权方式而成为一种特殊的、新的立法授权方式。
就其实质而言，立法授权即是立法机关将原属于自己的一部分立法权限委托被授权者行使。但这并非意味着授权制定法必然就是全国性法律的一部分。因为确定某一特定立法的等级属性，在单一的立法模式下，只需考察其制定者的身分，但在多重立法主体和多种立法形式并存的非单一的立法模式下，还应考虑其所调整的对象的属性和实施的范围。有鉴于此，特区立法是不可能成为全国性法律的，这不仅因为其立法主体系特区地方当局，而且因为其反映和调整的只是特区内部特定的社会关系，其实施范围亦只限于特区。
其次，从特区立法权的权限范围来看，由于全国人大先后三次通过的授权决定均规定特区立法应当符合特区的具体情况和实际需要，在特区内实施，因此特区立法权应属于地方立法权，即地方当局在特许或法律规定的范围内，制定适用于本地区的法规或规章的权力。
综上所述，特区立法权即是由全国性立法机关授予的地方性立法权，可称之为“授权性地方立法权”。与由宪法和法律明确规定的地方立法权（以下简称为“一般地方立法权”）比较而言，其具有下述特点：
1.实验性。授权非省级城市以立法权，是新中国立法史上一次重大的突破，其意义无疑是深远的。因为其不仅有利于促进特区的建设，而且打破了我国长期以来实行的以全国性立法为主，地方性立法不得与之相抵触的“一体化”立法模式，从而有利于发挥特区作为改革开放“实验田”的作用，为建立和完善我国社会主义市场经济法制提供有益的经验。有鉴于此，特区立法权之被称为“新型立法权”，并非由于其授权模式的特殊性，而在于其内容的特殊性。因此，特区立法应立足于探索，根据市场经济发展的规律和需要予以取舍，不必拘泥于现行的立法模式和框架。
2.超前性。法律规范的超前性是指其既应立足于现有的社会关系，又应在某些方面超越于现有的社会关系，只要这些规范符合市场经济的发展规律，尤其是已为其他国家的实践证明是必要的和行之有效的。否则，随着改革的深化，立法的滞后性将制约社会经济的发展。远的不谈，就说近年才颁布实施的《票据法》等金融立法。由于其未能把握好短期货币政策（如一段时期内的货币适度从紧政策）与法律的相对超前性和稳定性的关系，恰如其分地评估国民经济的持续、高速发展与资本需求的变动趋势，过于强调“中国特色”，在不同程度上忽略了金融市场本身固有的发展规律，对诸如融资形式、票据形式等的规定显得过于单一或保守，对于长期以来始终未能解决的企业相互间短期融资等问题未能给予有效的规范，从而未能起到禁止企业之间变相借贷行为、稳定金融秩序的作用，以致于这些法律才实施不久，就需要“突破禁区”，如深圳去年只好以“打破常规”的方式尝试发行商业本票，以解决企业资金短缺的问题。这种对法律而不是对政策的“突破”，严格地说，是与法治原则相悖的，其代价必然是法律权威的削弱。
因此，特区作为社会主义市场经济法制建设的“试验基地”，与其改革实践相适应，其立法必须具有超前性，不仅应当满足特区自身发展的需要，还应为全国性立法提供成功的范例。
3.广泛性。特区立法权的这一特点是上述两个特点的逻辑延伸，其主要体现在两个方面：一是只要不违背宪法和法律的基本原则，特区有权机关就可根据特区经济和社会发展状况，制定适当的法律和规章，亦即从事“竞争性立法”，填补全国性立法的空白；二是只要不违背宪法和法律的基本原则，特区立法的某些具体规范允许与全国性立法的规范有某种程度的“抵触”。特区立法权的这种广泛性是一般地方立法权所不具备的。
4.区域性。作为地方性立法权，特区立法权的行使范围仅限于特区范围内，国家及其特区所在省制定的法律、法规在特区仍具有地域效力。然而，特区立法权的区域性与一般地方立法权的区域性是有所不同的。首先，作为一种采取特别授权方式授予且具有试验性质的地方性立法权，相对于一般地方立法权而言，特区立法权又具有特殊性，应属于特别地方立法权。有鉴于此，当特区所在省制定的法规乃至全国性法律在特区实施时，若与特区法规发生冲突，应当优先适用特区法，否则全国人大对特区的授权便失去意义。其次，特区立法权只是特定历史时期出于特别需要而由全国性立法机关授予特区的一种特殊的立法权，其与香港、澳门特别行政区的立法权的性质是不同的，如后者的立法机关系自治机构，其立法权是自治权的一部分，全国性法律并不适用于特别行政区。而特区立法机关并非自治体，其立法权限源于并局限于全国人大的授权，其基本原则不得超越宪法和法律规定的界限，在某种程度上亦不得违背国家政策。因此，一俟全国性的社会主义市场经济法制得到确立和完善，特区立法权便将改变性质，成为一般性地方立法权。因为只有在联邦制国家，地方自治当局才拥有制定不同于联邦法律的地方法的权力，才有双轨制的法律体系。
二、特区立法基点的探讨
作为我国改革开放的“窗口”，经济特区十多年来的快速成长，主要得益于中央给予的特殊优惠政策。然而，随着改革开放的深化，特别是由于我国已申请加入世界贸易组织，实行公开和统一的全国经济发展政策，加速发展中、西部和内陆省份，尽快缩小东西部差距，已成为建立与国际经济和国际惯例接轨的、统一的社会主义市场经济体系的重要内容。因此，中央已逐步取消经济特区的特殊优惠待遇，从而促成了国内各区域之间相对平等、多元进取的竞争格局。与此同时，长期以来一直支撑特区发展的特殊优惠政策和特殊管理体制所造成的负面效应亦逐渐暴露出来，成为制约特区发展的不利因素。因此，特区“二次创业”面临的首要任务，是充分发挥特区的现有优势，摆脱对特殊优惠政策的依赖，培育特区自身良好的造血机制。而特区现有的最大优势即立法权优势，这已为深圳和厦门两个特区的实践所证明。以厦门特区为例，过去，由于缺乏立法权，厦门特区建设所需规范性文件的制定只能采取两个途径，即或由福建省人大及其常委会制定，或由厦门市政府以行政决定等行政规章的形式制定，这往往难于适应特区快速发展的需要。如前者往往体现为时效上的滞后，后者则体现为缺乏权威性和适应面狭窄，难以涵盖特区建设面临的所有重大问题。而自1994年获得立法权之后，厦门市人大及市政府通过制定和颁布一系列法规和规章，加快市场经济体制的建设步伐，规范行政执法，加强法律监督，完善投资规模，促进城市建设，严格城市管理，强化社会治安综合治理，极大地推动了厦门市法制建设的发展，使厦门特区走上了依法治市的道路，不仅实现了创建全国卫生城市的目标，而且增强了厦门对外商的吸引力，进入厦门特区的外资，正逐步从以劳动密集型为主转变为以资本密集型为主。
由此可见，改善和优化特区投资环境，并不仅仅指特区“硬件”的改进（如港口、码头、电力、能源、交通设施等的改善），同时也指特区投资“软件”的建设（如完备的立法、良好的法律服务、廉洁而高效的行政管理等）。由于特区“二次创业”的起点和目标均不同于创业初期，故从某种程度上来说，投资“软环境”的建设与完善更加具有重要意义。特区投资环境的建设和改善有赖于特区的法制建设，而特区法制建设的前提则是选准基本点。具体而言，特区法的制定应立足于两个基点。
第一，满足特区发展的实际需要。所谓满足特区需要，首先是指应结合特区实际立法。经济特区是我国改革开放的前沿，各特区均确立了在本世纪末、下个世纪初将特区建成国际性的和现代化的城市的宏伟目标。从世界上各个国际性都市的发展来看，现代化的衡量标准并非仅指经济的发达程度，还指政治、法律、文化、市民意识、环境保护、社会福利等各种社会发展的综合指标。因此特区立法亦应包括经济立法、社会立法和文化、教育、科技立法三大内容。
就经济立法而言，应将重点放在扩大对外开放，完善特区投资环境方面。对外，应根据特区自身的特点，加强在投资保护、保税区开发、口岸管理、金融、航运、对外贸易等第三产业的发展、高新技术产业建设以及特区与国内其它地区的横向经济联合等领域的立法。例如，汕头特区地处著名侨乡，海外潮汕籍华侨众多，故汕头特区可制定华侨投资保护和华侨房地产保护的专门法，以吸引更多的华侨前来投资。对内，则应建立起有序的市场经济运行机制，规范各类市场主体的行为，使特区经济走上良性发展的道路。例如，可根据国际惯例，制定特区统一的合同法规，建立与国际惯例接轨的合同信用制度；可根据特区市场经济较为发达的特点，制定限制垄断，促进自由竞争和公平交易，保护知识产权，严厉打击假冒伪劣产品的专门法，促进特区“名牌战略”的实施；还可根据特区个体、私营经济较为发达的情况，制定特区合伙、股份合作制公司、无限责任公司等法规，促进特区企业形式多样化，以鼓励消费资本向生产资本转化。同时，还可通过专门立法，扶植跨国性的或跨地区性的、不同所有制的企业集团，增强特区经济的竞争力。
就社会立法而言，应将重点放在劳动立法、社会保障立法和城市管理方面，营建特区良好的劳动关系，推动和保障特区经济体制改革，安定特区社会关系和社会秩序，治腐倡廉，依法治理特区，从而建立起廉洁、高效和规范化的现代城市管理体制。
就文化、教育、科技立法而言，则应在诸如加强特区文化市场管理、推动特区文化建设、促进特区科技进步、引进先进技术、加快特区人才培养、提高市民的文化素质等方面加强立法，将特区建设成为文化繁荣、教育昌盛、科技发达的文明礼仪之邦。
其次，所谓满足特区需要还指特区立法应加强规划，有的放矢。就目前各个特区的立法规划来看，特区立法基本上有两种模式。一种是寻求建立起一个完备的、涵盖特区建设各个领域、各个层面的独立的特区法规体系，如深圳特区的立法模式；一种是只根据特区的具体需要来立法，换言之，即特区建设有什么需要，才根据特定需要加以立法，不寻求建立一个完整的特区法规体系，如汕头特区的立法模式。这两种模式目前均还处于探索阶段，利弊得失，尚有待于实践检验。但无论采用何种方式，均应注意避免片面追求“大”而“全”的倾向（所谓“大”，指的是法规体系的规模庞大，“全”则指单个立法文件中规范的问题面面俱到，以至整个文件臃肿、冗长），以体现特区立法“新”（立法视野和手段新）、“特”（具有特区特色）、“高”（起点和水平高）、“实”（具有针对性、可操作性强）的特点。
第二，为全国的改革开放和法制建设提供可资借鉴的经验。全国人大授予经济特区立法权的目的之一，即在于发挥特区在改革开放中的先发优势和“窗口”效应。因此，特区立法应克服狭隘地方主义的局限，在满足特区建设需要的基础上，解放思想，大胆引进与借鉴其他国家和地区先进的立法经验，注意填补全国性立法的空白或弥补其不足，并将业已成熟的法学理论上升为法律。例如，可通过房屋租赁、融资租赁等法规的制定，规范和调整特区财产租赁关系；又如，可通过制定代理法规，规范特区代理关系，建立符合国际代理惯例，能够反映市场经济条件下及国际经济贸易发展中代理关系新特点和新变化的特区代理制度。此外，还应善于通过立法，进一步促进特区的改革和开放，使特区各项工作继续走在全国前列，进而丰富特区立法的内容。
三、特区立法的若干难点及其解决途径的探讨
制定和完善特区立法，建立特区市场经济法规体系，无疑是一项浩大的工程，将会遇到许多难题。择其要而言之，主要的难点有：
1.立法需求与立法技术不成熟的矛盾。立法技术的成熟与否无疑直接关系到立法质量的高低。目前特区立法质量的提高主要受到来自两个方面的限制。其一是实践的局限。因为我国经济体制改革尚未最后完成，社会主义市场经济的建设仍处于探索阶段，各种新旧经济关系交织在一起，客观上增加了法律调整的难度。其二是立法研究相对滞后的限制。立法研究始终是我国法学研究中的薄弱环节。只是进入改革开放年代以后，立法研究才真正有了起色，并诞生了有中国特色的立法学。但因其起步时间较迟，加上近年来部门立法增多，以及法学研究中急功近利的现象较为突出，无形中又使立法研究重被打入冷宫，立法学课程的开设亦未受到众多法律院、系的足够重视，这些都在一定程度上妨碍了立法水平的提高。因为没有科学的理论作为指导，立法活动就难以避免盲目、短视乃至浅薄的弊病。而缺乏足够的立法人才，则立法质量就难以保证。
由于上述制约，特区要在较短的时期内迅速提高立法质量，满足特区立法的需求，是有较大困难的。因此，可尝试通过以下途径加以解决。（1）引进国内外高层次的立法人才。（2）走自行培养人才的道路。即在特区中选拔一批具有实践经验、高素质的法律工作者，经过专门培训，充实到特区立法部门。（3）聘请国内外立法专家作为顾问， 指导立法工作。（4）广征博采特区人民对重要立法的合理意见和建议。（5）尽快建立规范化的特区立法制度，规范特区立法活动，避免特区立法过程中的主观随意性。（6）创建特区立法学，提高特区立法的研究水平。
2.法制统一的要求与同一行政区域内两种不同规范并存的矛盾。这一矛盾主要体现在两个方面：（1 ）由于特区立法与全国性立法及特区所在省的立法同时在特区实施，因而可能导致国内区际间的法律冲突。（2）由于根据全国人大“授权决定”的规定， 特区所在市人大及其常委会和市政府制定的法规只能在特区内实施，因而可能导致同在一个行政区域内，却并行不同法律规范的情况的出现。例如，汕头市下辖五区、二市、一县，但特区范围仅限于市区所属四个区内，若特区法只能实施于该四个区内，则将出现同一市内适用不同法规的现象。
上述矛盾若不能有效地得到解决，将会给特区的立法、执法和司法实践造成具体困难。解决的途径：一是特区立法机关在制定法规时，应当充分考虑法规在全市范围内的普遍适用性；二是应由全国人大常委会明确解释特区立法的等级，以及其与国家法律、行政法规和一般地方法规的关系；三是可参照厦门市的做法，争取获得全国人大常委会的同意，使特区法规能够适用于特区所在市的全市范围。
3.特区立法的实验性与国家政策限制的矛盾。经济特区作为改革开放的前沿，其许多实践本身即带有实验性，不受国家现有政策的束缚。因此，在特区立法的过程中，既不应不分青红皂白地否定和“突破”国家现有政策，亦不应拘泥于政策的规定。以特区金融立法为例，特区的金融立法既应与国家在一段特定时期内实行的适度从紧的货币政策相适应，立足于稳定特区金融秩序，又应考虑到特区金融业未来发展和特区经济高速增长的需求，在诸如扩大商业银行经营范围、鼓励特区银行积极参与国际银行业的竞争、规范商业银行的行为及规范企业融资行为等方面作出突破性的规定，促进我国区域性国际金融中心的形成。
4.法规的超前性与现实性要求的矛盾。这也是长期困扰我国立法的一个难点。在此，有必要澄清两个易于混淆的问题。
第一，强调法的超前性并非等于否定法的现实性，即二者并非截然对立的。如前所述，法律规范的超前性是指其须建立在符合社会发展规律的基础之上，并非指其可以被随心所欲地编制。换言之，法的超前性实际上是指立法者应在正确把握社会发展趋势的基础上制定法律，避免“头痛医头、脚痛医脚”式的、短视的立法模式，确保法的相对稳定性，而并不是说立法者可以不顾社会发展的客观条件和规律，将凭空想象的东西强加于社会。例如，在我国证券市场尚未正常发育，证券交易中的非理性投机性远大于一般性投机的无序状态下，空谈证券法的制定就是毫无意义的。因为在目前的状态下，更需要的是通过政策的激励和约束，催熟市场，并逐步建立起一套相对合乎规范的证券交易机制。
第二，法的现实性并非等同于现实生活的写实。法的规范与政策均与现实生活密切相关，是对既有社会关系的真实反映。但是，法本身又具备特殊的性质和功能，是政策所无法替代的。其中最重要的，并不仅仅在于法具有特殊的强制性，而且还在于法所调整的社会关系具有长期性、广泛性和抽象性。所谓长期性，是指法所调整的社会关系存在于一定的历史时期，是一定的社会生产方式的产物，只要这种生产方式不被取代，则该社会关系就具有相对稳定性，这与政策调整对象所具有的即时性显然是不同的。所谓广泛性，是指法的调整范围远远超出政策的调整范围，涉及社会生活的各个层面，具有普遍适用性。而后者专注的则往往是某一特定领域中某一特定关系的规定。所谓抽象性，是指法律规范是对社会关系的一般规定，体现了社会发展的一般要求，而政策则更多地反映了某一特定时期和特定环境中社会的某种特殊需求。因此，政策虽较法更为灵活和简便，但亦缺乏法的长期稳定性和严密性。换言之，即政策总是经验的、具体的，法则是理性的和具有普遍意义的，二者是不可等同的。因而我国现行法中大量“政策法”的存在是一种极不正常的现象。其违背了法的本质属性，不仅在理论上，而且在实践上均造成了不可忽视的后果。尤其是在新旧体制的交替尚未完成的特殊历史条件下，“政策法”的局限性就更加明显了。由于将政策等同于法律，这类立法往往只能反映某一特定时期的政策界限，一旦政策发生变化，这些立法本身便失去了意义，成为事实上的“废法”，因而根本不可能由其来保障改革开放的成果，更遑论推动改革了。最后还在于“政策法”过于具体，虽然可操作性较强，但缺乏概括性与理性的思考和抽象，因此其体系与规范往往显得杂乱无章，甚至自相矛盾，客观上不利于法制的统一和法的实施。
有鉴于上述两点，特区立法部门首先应正确把握现存社会关系的本质特征，力求使特区立法能够准确地反映特区改革开放的成果及需求，合理解决法的前瞻性与现实性之间的矛盾。其次，应从制度上限制导致大量“政策法”出现的主要因素——部门立法。尤其应注意避免有些行政部门借立法之机，以政代法，强化部门权力，弱化自身义务，导致“部门法”中普遍存在的权利和义务失衡的做法。第三，应加强立法规划及各立法部门之间的协调和协作，克服立法机关自身工作的无序性，尽量避免法规相互间的矛盾与冲突，并避免重复立法和随意立法。最后，还应充分发挥法学家、经济学家及其他专家在立法中的作用，使之真正介入立法的规划和法规的起草、修改、审议、定稿等各个环节。
注释：
〔1〕参见刘曙光、 唐泰来：《论授权立法与建立深圳特区法规体系》、王成义：《立法权分享的“革命”》、黎拯民、杜忠：《深圳立法权的性质及其法律冲突》，《特区法制》1993年第3期。
〔2〕参见[英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第250页。
〔3〕参见刘曙光、 唐泰来：《论授权立法与建立深圳特区法规体系》、王成义：《立法权分享的“革命”》、黎拯民、杜忠：《深圳立法权的性质及其法律冲突》，《特区法制》1993年第3期。
标签：法律论文; 地方立法权论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 深圳特区论文; 社会改革论文; 经济建设论文; 国家经济论文; 经济学论文; 时政论文;