社会公平：我国城市住房政策走向的伦理解读，本文主要内容关键词为：伦理论文,住房论文,社会公平论文,走向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何一个国家公共政策的制定，要适应当今社会的发展，都具有一些建立在共同价值基础上的伦理规范和一些共同的规范性道德标准。随着人类社会文明的发展与进步，人们逐步意识到住房权是公民的基本权利，国家有义务保障个人最基本的居住条件。这不仅是人们追求生存与发展的需要，也是社会实现公平、正义的需要。基于此，本文探讨我国城市住房政策的相关伦理问题，就是探讨公共政策的价值内涵——社会公平实现的问题。
一、城市住房政策是现代政府公共政策的重要组成部分
制定、执行符合特定社会需要的公共政策是现代政府的基本职能。任何一项公共政策都涉及社会地位、财富、机会等价值的权威性分配。一方面，公共政策具有公共性，另一方面，它具有权威性。戴维·伊斯顿在《政治系统》一书中的观点认为，公共政策就是对全社会的价值做有权威的分配。而托马斯·戴伊的观点则认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。国内学者对公共政策也有自己的理解。张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。学者陈振明的定义为：公共政策是政府、政党及政治团体在特定时期内为实现一定的社会政治、经济文化目标，采取的政治行为或者制定的行为标准，是一系列谋略、措施、办法、方法、条例等的总称。从中外学者对公共政策的理解可以看出，国外学者强调了公共政策的价值性和目的性，而对比中西方学者对公共政策的定义可以看出，国内学者更多的是强调国家权威性，几乎不太涉及公共政策的公共性质。如果说市场是实现现代社会效率价值的基本载体，那么作为具有公共性和权威性的公共政策，必然负载着实现社会公平的基本伦理价值。
城市住房政策作为一种公共政策，不应脱离公共性和价值性，应该保障公民的基本权利，体现公共政策的价值内涵，实现社会公平。同时，保障每个人的基本生存条件都能够得到满足，这样的公平可以说也才是正义的。住房政策作为公共政策应该体现出公共性的特征。而公共政策的“公共性”概念本身就凸显了个人权利的重要。公共政策的核心价值是基于个人权力之上，实质则是体现其政治价值，譬如现代政治价值公平、正义在公共政策中的体现。西方近代社会契约论中论述的现代政治价值及价值理念，强调对政府进行伦理制约，政府制定公共政策的目的不仅是为了自身，更是为了全体公民及公共利益，在这种价值理念的指导下，公共政策的价值就在于能够体现公平、公正的价值追求，保障个人权利的实现。在现实中，虽然价值多元化使得一些现代政治价值的含义不尽相同，然而任何一种公共政策价值体系，如果其精神实质与现代政治价值相背离，则其存在的合法性必然受到质疑。所以说，任何一种公共政策的伦理体系，如果离开了它最基本的现代政治价值，则其“公平、正义”就无从谈起。住房政策过多关注其对经济增长的贡献率，弱化了社会公平需求，就会造成政府制定公共政策缺少权利保障的问题。正是在这个意义上，我们认为从伦理的角度审视城市住房政策问题，其对公平、公正价值的偏离不言而喻。
我们把住房政策理解为政府通过国家公权力制定相应的政策来规范与解决城市居民住房问题的过程。它的实质是通过探讨当今住房政策存在的问题，以及规范城市住房政策来调整与实现各当事人之间的利益关系并进行权威性分配。也就是说，城市住房政策要体现公平、正义的价值追求，以实现对公民权利的有效保障。
二、伦理视角下的我国城市住房政策的变迁
住房政策作为一项公共政策，首先要诉诸的是一些典型的现代政治价值。无论从伦理的层面，还是从公共政策的价值层面，在不同时期，住房政策都会体现出自身的政治价值。
(一)计划时代城市住房的行政分配
1949—1978年，政府为了解决城镇居民的住房需求，建立了城镇职工住房福利分配制度。新中国成立后，学习效仿苏联模式，进行城镇私有住房公有化改革，完全福利化政策。住房问题由政府全面负责，政府通过给单位划拨土地的方式建房解决城镇职工住房问题。这一时期住房政策的特点是“住房共有、低租金使用”。城镇职工所有人的住房问题全部依赖于政府来解决，行政大包大揽。但是，伴随着社会的发展和时代的变迁，国家住房建设发展的总体趋势在不断变化。20世纪50年代投资超过100亿元，60年代超过75亿元，70年代超过250亿元。城镇居民人口增加的数量远远超过城镇居民住房投资增加的数量。导致城市人均居住面积从1949年的4.5m2。下降至1978年的3.6 m2。一方面，城镇职工住宅楼破旧不堪，人均住房面积狭小，两代或三代人拥挤在四五十平米的小房子，居住环境比较差，另一方面，单位内部的住房条件存在差异，住房分配过程中甚至出现了权力寻租、以权谋私等现象，造成住房分配人为不合理，其结果是城镇居民的住房并没有因政府的大包大揽而改善，反而是住房分配不公平现象比比皆是，且城镇居民的居住环境也不能令人满意。
按理说，政府通过行政手段，给企事业单位划拨土地，进行基本建设投资，建造住宅楼，解决城镇职工住房问题，是社会主义优越性的体现，人人拥有平等的、公平性的、公正的权力，享受政府提供的福利房分配政策。但是，由于受到我国行政文化传统的影响，公共政策的公平在不经过充分内化的过程中，过分强调国家权威性，尤其是缺乏自由裁量权，使这一时期实施的城镇职工福利房分配政策的公平性大打折扣，再加上受到狭隘的部门保护主义、单位保护主义以及地区保护主义的影响，致使政府实施的城镇职工福利房分配政策不可避免地出现了差异化。
(二)市场取向的城市住房体制变革
伴随着我国城市居民数量的急剧增加，城市居民住房严重短缺。根据资料统计，1977年全国城市居民人均居住面积仅为3.6 m2，比解放初期的居住水平还要低，住房难逐渐成为社会关注的焦点。这种状况表明，政府依靠行政手段不能解决我国城镇职工的住房问题。在这种状况下，政府开始对住房政策进行改革。1978年，以城市住宅建设工作会议为标志，开始了我国城镇住房制度改革。住房分配制度的改革也由此引发了一系列的理论和实践探索，可以概括为这样几个不同的阶段：房改探索、提租补贴、公房出售、建立住房公积金以及住房分配货币化等。
第一阶段：1979—1985年，我国城市住房“改革探索”阶段。
1978年，福利性公共住房分配制度逐步转向商品化的住房分配制度，一是通过公共住房商品化政策的出台，体现住房的商品属性；二是兼顾住房商品化和福利化，逐步让居民接受住房政策的变化。1980年4月，邓小平曾就住宅问题发表谈话，“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。……将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴”。为我国城市住房制度改革指明了方向。1984年的《政府工作报告》提出“城镇住宅建设要进一步推进商品化试点，开展房地产经营业务”，基本上确定了住房商品化和市场化的价值取向。
第二阶段：1986—1991年，我国城市住房“提租补贴”阶段。
1986年，国务院成立了“住房制度改革领导小组”和“领导小组办公室”，确定将住房制度和分配制度改革作为今后一个时期住房改革工作的重点。1987年7月，选择烟台、蚌埠、唐山等城市进行“提租发券，空转起步”试点改革，在大幅度提高租金的同时，给予相应的住房补贴政策。1988年，在试点城市工作经验的基础上，印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，确定了住房改革的总体目标，标志着我国住房分配制度改革进入了“提租补贴”阶段。公房租金从0.08～0.13元／m2提高到1.2/m2元左右。这项改革方案使得价格机制对需求调节的作用得以显现。经过提租改革，出现了单位多占住房者退房，大房换小房和小房换大房等现象，市场机制的作用开始凸显。
第三阶段：1992—1997年，我国城市住房进入“公积金制度”阶段。
1992年，邓小平南方谈话，确定建立和完善社会主义市场经济体制。城市住房分配制度的市场化改革也日趋明显。同年，国务院制定和颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，对企业住房进行市场化改革，减轻企业社会负担，使企业能卸掉包袱，参与市场化竞争。1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出要建立以中低收入对象为主的经济适用房供应体系和以高收入对象为主的商品房供应体系。1995年，政府推出安居工程，关注中低收入群体的住房利益，保障低收入群体的住房权利。到1997年，住房公积金制度已在全国许多城市普遍建立，住房自有率迅速提高，我国的住房市场体系开始出现端倪。
第四阶段：1998--2003年，我国城市住房进入“货币化”分配阶段。
1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》，完善住房商品化、市场化体系，建立多层次的城市住房供应体系，彻底结束了福利分房时代。住房分配走上了市场化轨道，经济适用房制度及廉租房制度也开始建立。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中提出，房地产业是国民经济的支柱产业，要求调整住房供应结构，加快商品住房发展，逐步实现多数人购买或承租普通住房。自此之后，房地产市场高速发展，住房价格上涨过快，尽管政府采取各种措施对住房市场进行供需双向调节，力图减少住房政策异变带来的负面效应，但收效甚微。从这一阶段的城市住房政策的变化分析，在我国社会体制转型过程中，城市住房政策在总体上发生了根本性转变。
第五阶段：2003年至今，加强宏观调控，建立与强化住房保障制度阶段。
针对房地产市场过热、房价飞涨的现象，2005年，国务院先后出台了《关于切实稳定住宅价格的通知》和《对房地产行业调控的八点意见》，并称“新老国八条”，开始对楼市进行宏观调控。至2007年，政府注意到房地产需求旺盛的关键环节在于银行贷款，采取了差别化的住房信贷政策，作为对房地产的主要调控政策，使得房地产市场出现了明显调整。但通过事后分析发现，导致这次市场调整的原因除了政策作用外，国际金融危机的影响也是重要因素。2005--2008年，各收入群体解决住房的主要途径只有商品房一种选择，既忽视了中低收入及以下家庭的住房问题，也没有考虑到全体居民的利益，政府将城市居民住房纳入经济发展，增加GDP总量的格局之中。由此可见，住房分配制度市场化形成以后，城市住房政策逐步转变成为一项经济政策，背离了作为公共政策的核心价值取向。
然而，我国城市现有的住房政策由于过度重视对经济增长的贡献率，忽视公共利益，背离了住房制度改革的公平价值，没有能够满足社会公众对改善住房权的需求，从而带来一系列负面效应。
(三)住房政策变化中的伦理问题
在1978年实施住房制度改革之前，住房一直被视为一种福利政策，以实物方式近似无偿地分配给城市职工使用。由于城市居民对住房的需求基本不受支付能力的制约，20世纪80年代以来，城镇居民人人申请住房，似乎是公平的、平等的，但其实存在着明显的差别。比如，有人要，能得到房；有人要，得不到房；有人占据三五套住房，有人老少三代同居一室。非但如此，在统收统支的计划经济体制下，各企事业单位可供分配的住房数量主要取决于住宅建设资金的多寡，而各单位的住宅建设资金的数量取决于各级政府的财政拨款。由于政府拨给不同单位的住宅建设资金差距较大，也造成了职工住房苦乐不均，既有悖于政府实行城镇职工福利住房政策的初衷，又有失公平、合理的城镇职工住房分配制度。
住房政策的市场化使得住房政策只是关注住房政策的经济效应，而弱化了社会公平需要，社会财富在房价的驱动下不断向富人聚集，从而加剧贫富分化的程度。据统计，2000-2009年，我国基尼系数突破0.4的警戒线，从0.412逐步增大到0.458，不同群体的收入差距不断拉大，2008-2009年，20％的最低收入者、20％的中等偏下收入者和20％的中等收入者的房价收入比都高于同期全国平均房价收入比，特别是最低收入者的房价收入比达到20∶1左右，也就是说，这部分人要花20年时间来购买一套商品住宅。与最低收入者形成鲜明对比的是最高收入者，这部分人群平均只要3～5年时间就可以购买一套商品住宅。在此种状况下，富人占有大量的住房资源，而这些住房资源往往是空置的，出现了严重的浪费，不仅造成了住房资源分配实际上的无效率和不公平，而且与建设节约型社会也是背道而驰的。在住房市场化政策的影响下，公共政策的公平价值严重缺失，一方面，政府、社会只注重当前利益，导致住房政策的分配偏重于富人住房水平的改善，而忽视了弱势群体的利益，公共政策的服务对象发生错位，进而出现很多负面效应，造成社会贫富差距逐步增大，给社会稳定带来问题；另一方面，政府、社会只注重于当代人的利益，而忽视了后代人的利益，剥夺了后代人与当代人平等享有住房资源的权利，这对后代人来说，是不公平、不合理的，造成了代与代之间的不公平。
住房政策的市场化改革，政府财政拨款并没有取消。1995年，我国政府对房地产业的财政预算为62.3亿元，2010年，增加到774.8亿元，15年间增加了712.5亿元。住房分配不公平还体现在各级财政拨款的差异，单位可供分配的住房数量主要取决于住宅建设资金的多少及政府的财政拨款，这也造成了职工在住房问题上的分配不均，有悖于政府住房政策的公平标准。这是住房分配制度改革没有预料到的一个后果。
三、和谐社会建设中城市住房公共政策的伦理回归
公共政策的伦理缺位是指在公共政策中蕴含的自由与权利、民主与法治、正义与公平、责任与服务等的伦理价值没有在政策中充分体现，公共政策中的某些伦理、道德的要求没有到位，从而造成政策伦理缺失，如地方政府为了弥补税收不足，将土地出让视为其“第二财政”，扭曲了政府的政策导向，造成政府信任缺失。而公民参与渠道不畅，信息传递“失真”，更难以反映公民的真实意愿，进而导致公共政策的公平价值受到挑战。中央对这些问题有着比较清醒的认识和判断，在构建和谐社会的过程中，出台了一系列政策，实现着城市住房政策向公共政策的伦理回归。在今后的城市住房公共政策改革中，必须进一步体现社会公平正义的原则，实现改革发展成果由人民共享。为了实现这一目标，以下几个方面的问题必须受到关注。
(一)始终关注利益的公平分配，实现公共政策价值追求
罗尔斯认为，公平、正义实质上是一个社会的基本结构问题，是一个社会合理分配权利和价值的基本原则。住房政策追求的价值本应是对社会期望的适当回应，在其制定过程中应当体现公平、正义的价值取向，同时考虑到住房政策所带来的一系列社会问题，公平分配社会财富。对于公共政策来讲，因政府对社会公共事务的管理，手中掌握着巨大的权力，享有对社会资源的支配权，且由于权力本身的扩张性，公共政策存在着恣意的可能性，因而现代社会需要对这种权力进行适当限制，尤其是公共政策所做出的具体决定直接针对特定的个体，其决定势必直接影响到个体权利。所以说，在不同的社会历史条件下，利益分配应按照不同原则和方式进行。当人们的利益关系得到满足或者包含的一切合理要求有实现的可能性时，人们就会感觉到公正；当人们的利益关系能够成为推动社会进步和促进社会和谐的动力时，这种政策在客观上也就实现了公共政策的公平、正义。因此，应发挥住房政策及其土地资源的引导、分配、协调和控制等功能，使政策对住房市场的利益调整与协调机制能够发挥应有的作用。
(二)培育公民的公共伦理，完善公众参与机制
公民伦理是以民主参与、多元融合与平等商谈为特征的现代公民社会的产物。以实现社会公平、正义作为目标，以现代政治国家为背景和基础的一种公共生活中的伦理规范。它是人们在公共生活或公共交往中提出的那些有效性要求。随着公共利益外延的不断扩大，公众政治参与日益成为行政决策实现公共利益的基础。因此，要保证和实现住房政策的公共性，在保障和实现公共利益价值取向的同时，还须有效提升住房政策决策过程中的民主参与，使社会公众逐步融入政策过程中，保证住房政策符合全体公众的价值追求，这既是住房政策公共性得以实现的根本保障，同时也是培养公民伦理的有效途径。根据目前我国的国情，公民参与意识不强，多元参与机制不健全，参与渠道不顺畅，因此政府和社会应积极培育全体公民的参与意识，保障公民的知情权与话语权，并且建立低收入群体的政策参与保障机制，让全体公民能够通过更多更灵活的方式，参与到政策的制定、实施与评估过程中，这既是住房政策公共性价值的体现，同时也保障了全体公民参政、议政、监督政策的实现。
(三)加强制度伦理建设，建立富有弹性的住房政策体系
所谓制度伦理，是指在制度中蕴含的民主与法制、自由与权利、正义与公平、责任与服务等伦理理念在制度安排中的充分体现，并使这些制度伦理规范、道德要求服务于政策体系。现实中住房政策的价值目标应当是实现社会公平、正义，即在经济增长、社会贫富差距拉大时，住房政策应向公平目标回归，能够考虑到全体公民的利益；在经济低增长、社会贫富差距较小时，住房政策应向积极效率目标回归，保持经济发展的速度，促进城市居民住房水平的提高。因此，住房政策应在统筹考虑效率与公平双重价值的基础上，完善动态的住房政策调节机制，适应社会发展的需要。