英国新工党的社区发展政策,本文主要内容关键词为:工党论文,英国论文,政策论文,社区论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、英国新工党的社区发展政策的含义与特征
英国工党成立于1900年,1924年首次组阁,从此开始了其与保守党轮流执政的历史。但在八九十年代中期,英国工党日渐式微,在野18年之久,英国政治舞台成了右翼保守党的私家领地。工党领袖们开始反思自己的传统政策,探索走出困境重新崛起的道路。1994年布莱尔出任工党领袖伊始,就对工党进行脱胎换骨的改革,提出了建设“新工党、新英国”的政治口号。在他的领导下,英国工党重新焕发出朝气和活力。
20世纪八九十年代,撒切尔夫人通过强有力的政治手段加强了中央政府的权力,大幅削减公共开支,推进公共部门的私有化。政府在社区发展上的资助萎缩,社区发展被边缘化。但在中央政府之外,社区发展实践还是有较大的发展。许多地方政府,特别是工党主政的地方政府实施的反贫困项目承继了社区发展的理念。其他一些民间基金、志愿者组织、社区企业,也广泛地使用了社区发展的基本运作方法。正是在20世纪80年代,社区发展的理念在英国社会被广泛接受。1997年工党重新执政后,社区和社会发展理念更成了工党的基本原则,社区发展又一次繁荣起来。在工党的政治词汇里,广泛应用了“community”一词的所有含义,新工党的政治口号就是要将整个英国建设成为一个富有传统魅力的共同体,或者他们所理解的社会主义——这是一个理想社区的最大化。
当今英国,由中央政府主导的社区发展项目主要由内政部资助,同时地方政府、慈善组织以及一些财团也提供了一些支持社区发展的资金。英国内政部细分了自身的目标,其中第7个目标是:“扶持健康牢固与充满活力的社区,使不同种族、不同家庭与教育背景、不同阅历的民众都得到尊重并在平等的基础上共同参与。”近年,新工党政府实施了一系列致力于社区发展的项目,主要有:邻里复兴战略、社区战略、农村议程(重建农村落后社区)等。
概括来讲,新工党的社区发展政策具有如下特征:(1)主要目的在于解决地方性的贫困、失业及相关的社会问题,是一种社会经济政策;(2)在总体战略上,近年来都侧重于通过发展第三部门(在欧盟与经济合作与发展组织里称作第三体系,主要指各种非营利组织或志愿者团体)来解决这些社会经济问题,这既是由于第三部门富有成效,又是因为第三部门本身也是经济社会发展的巨大贡献者;(3)强调社会参与,主张自下而上(Bottom-up)的、去中心化(De-centralization)的方式,通过社会参与建立可持续发展战略;(4)经费主要来源于政府,另外还有各种福利基金、跨国机构与一些企业赞助,采取一种地方性微财政策略,即有限的针对具体场点的经费资助。
二、新工党的社区发展政策出台的社会背景
在英国的社区发展实践中,政府是强有力的倡导者。最初,由于殖民统治的需要,政府在殖民地投入了大量的人力与物力开展社区发展。到20世纪60年代末,频繁的社会动乱使英国政府认识到解决社会问题的紧迫性,他们便将社区发展的方法移植到本土。20世纪80年代撒切尔夫人执政时期,实行新自由主义的社会政策,放弃了大规模的社区发展项目,但在解决社会问题上还是使用了社区发展的基本方法。进入90年代,社区发展概念重新进入中央政府。为什么政府如此重视社区发展呢?主要有以下几个方面的原因。
其一,以前,政府主要用经济发展手段来化解贫困、失业和经济衰退,并且希望通过经济发展来解决由此产生的诸多社会问题,但实际结果表明,仅靠经济手段难以解决社会问题,也很难圆满地解决经济问题,甚至一些经济手段还造成了难以预料的负面社会后果。因此,政府加大了社会政策的实施力度,希望以此来弥补经济政策的不足。社区发展政策就是其中之一。
其二,社区发展的经验表明,解决社会问题,特别是带有地方性特点的社会问题不能仅靠政府的力量。政府所能调动的社会资源是有限的,只能提供有限的资金、技术、专家。没有更多的人力资源与社会资源,特别是没有社区成员的参与,很难解决社会问题,达到政策目标,并且,如果帮助对象不能够表达出自身的愿望并进入政策的决策过程,社会政策的目标也缺乏合理性。在这方面,贫困、高犯罪率、种族问题等是极为显著的例证。
其三,从更广泛的社会福利来看,福利国家实践的失败表明,单靠政府的力量也不可能建立起一套可持续的福利国家制度,政府最好是充分发挥第三部门的作用,而非政府的社区组织是第三部门的重要组成部分。借助第三部门的力量,政府一方面可以减少财政开支,做到少花钱,多办事。同时,政府还可以超越具体事务,运用政策导向,起到统一协调的作用。这样,就能在个人、社区、政府、国家之间建立一种协调一致的关系。
其四,近20年来,英国的社区运动(Social Action),即以社区为组织基础并致力于解决地方社会问题或谋求社区中某一特殊群体的利益的运动日益广泛,并且影响到地方政策的制定。不论是中央政府还是地方政府,都必须充分重视广泛兴起的社区行动,将这些力量纳入整个政治运行的机制中来,以发挥建设性的力量。
其五,行政过程中最为棘手的是行政力量薄弱、行政效率低下。而这与公民的参与程度紧密相关,在与公民利益紧密相关的社会政策上尤其如此。政府可以通过社区发展来发动公民的参与积极性,这样,政府既可以更有效地实施政策,又可以借此提高自身的声誉。
总的说来,政府往往把社区发展看做一种社会动员的方式,通过动员社区组织和成员的力量以图有效地实施其社会政策。因此,政府的社区发展战略实用主义倾向较重,更为注重社区发展能解决哪些具体问题,投入多少成本,带来哪些好处。
此外,欧盟的社区发展政策和结构基金也对英国新工党的社区发展政策产生了重大影响。欧盟倡导与实施的地方发展实践的做法,即通过自下而上的地方发展的方法,地方参与者可以对政府所制定实施的经济政策与社会政策产生增值作用。这是因为,首先,地方发展可以充分调动起地方资源(包括社会资源和智慧),以促使政策的有效实施;其次,通过地方的参与可以使政策更加适合当地需求,并形成良好的反馈循环;再次,通过地方发展可以使一切内部的和外部的资源汇集在一起,并使各个方面协调一致,最后形成综合解决多种问题的整体性方法。在欧盟,地方发展主要致力于解决具体的社会经济问题,而较少意识形态方面的争论;同时,他们的政策建议往往将经济问题与社会问题结合起来,将经济政策与社会政策结合起来,既有宏观的说明,又兼具微观的分析。欧盟的实践表明,地方发展是欠发达地区的有效发展战略。
欧盟的地方发展实践之所以在英国有较大的影响,还在于英国在欧盟的结构基金援助下,由欧盟主导进行了很多地方发展实践。结构基金是欧盟推行旨在促进欧洲一体化和地区经济发展的地区政策的主要工具。在1994—1999年的资助期间,英国按照1992年底爱丁堡欧盟峰会达成的协议获得了53.19亿欧洲货币单位,再加上英国的配套资金,总额相当可观。这些地方发展实践对英国社区发展的影响很大,特别是在地方一级,就经费而言,英国社区发展中很重要的一种经费来源就是欧盟的结构基金。
三、新工党的社区发展政策背后的意识形态
从实用的角度看,社区发展是一种社会政策的有效实施方法,在英国,无论是哪一种政府,都会实用主义地在一定程度上执行这种社区发展政策。到1997年工党重新执政,社区发展被提高到战略的高度。这既有传统的信念,也是新的时代要求。传统上,工党是注重社区、社会的政党。19世纪孕育工党的“劳工联盟”(Trade Union)就是积极从事社区运动、以社区为基础发展起来的组织。也正是工党发起了英国本土的社区发展工程。
但新工党是在新的社会背景和政治环境中提出自己的政策理念的。这个政策理念既要能够团结起更多的力量,以扩大自己的实力,又要求具有现实的合理性与政策的可操作性,这样就诞生了“第三条道路”的思想。“第三条道路”的精神导师安东尼·吉登斯做了强有力的概括:“政治上的第三条道路就是一项将中左价值观应用于社会的事业:社会团结,社会包容(Inclusion),受到保护,以及缩小不平等;它主张公共制度的重建,公共空间的重新保护,以及我们生活中公共领域角色的再次捍卫。但它拒绝将公共领域与政府等同起来。旧式的中左政治以国家的所有或控制为特征。第三条道路的政治希望带来公共利益的新描述以及公共制度再造。在使政府仅仅扮演局部角色的前提下可以有很多种办法来保卫公共制度,包括第三部门群体的参与。”
这样,新工党的政治口号和社会政策理念就同时构造出来了:政治口号是“第三条道路”前景中的新英国;政策理念是通过大力发展第三部门,重新构建国家与社会的关系,解决福利国家的两难处境。这在政治上极富号召力,团结了英国社会中广泛的中左力量,而政策实施在保守党那里已经初步证明是有效的。
新工党洞悉地方发展与第三部门的独特联系,指出了第三部门的发展方向,阐述了各种非营利组织(第三部门的主要构成者)的独特价值:
(1)培养、维护并发展公民精神与社会价值。社会中许多人愿意奉献,服务他人,也希望使自己进步。非营利组织可提供机会满足这些人的需要,同时维系这些社会价值。如此,不仅可提升个人的生活,还可以通过集体的公民意识与活动改善社会。
(2)经由成员彼此的信任与互惠创造社会资本。当社会成员在服务他人的过程中,也发现别人做类似的工作,进而结合志同道合者成为社区邻里组织,这是市民社会的重要基础。这样的结合使民众更有能力解决问题,并向政府与企业表达自己的心声。
(3)提升民主政治的品质。多数的非营利组织是通过民主选举建立管理制度的,并且鼓励民众参与。这使平时不参与政治活动的民众有机会参与政治议题。
(4)改善社会问题。长期以来,非营利组织对于解决社会问题,特别是满足弱势群体的需求有很大的贡献,做了许多政府与市场不愿意做或没有能力做的事。
(5)促进创新。非营利组织能从基层掌握社会的需求,且组织运作较具弹性,常有创新的构想与方案。同时因深入社会基层,了解社会问题,可以促成社会的变迁。
工党执政时,将这些政策理念付诸实践,其中最明显的特点是强化政府的行政监管职能,积极引导第三部门广泛参与社会事务。因为这不仅在社会政策上有利于将政府从社会服务的具体事务中解放出来,还可以创造更多的就业机会。就社区政策而言,传统的社区发展所要解决的主要是社区中诸多的社会问题,新工党的社区发展承继了这一种传统,同时赋予第三条道路的政策理念。所以,当今工党实施的社区发展战略与发展第三部门紧紧联系在一起,从而给社区发展提供了广阔的空间。