土地制度改革与国民经济成长，本文主要内容关键词为：制度改革论文,国民经济论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，我们对广东、浙江、江苏、安徽、河南、重庆、陕西、北京、天津、上海等省市，就土地问题进行了实地调研。从调研中发现，现行土地制度启动了高速经济增长，促成了扩张型增长方式的形成，强化了地方政府介入经济的能力，形成了土地与地方财政、投资、金融信贷和房地产市场发展等环环相扣的格局，但是，巨大的利益博弈也由此而生，在土地占用中产生了大量矛盾。深化土地制度改革，将土地这一重要生产要素的配置由政府转向市场，建立土地支持国民经济可持续发展的长效机制，才是治本之策。
一、土地在当前经济增长中扮演着重要角色
(一)土地成为高速工业化和快速城市化的助推器
20世纪90年代末以来，我国工业化和城市化的快速推进得益于现行土地制度。
在工业化方面，政府创办园区、以地招商引资成为推进工业高速扩张的主轴。与20世纪80年代后期乡镇工业起步时的自动自发、“遍地开花”的情形不同，90年代以后，工业企业纷纷进入政府创办的各类园区。园区的创办和扩大主要依靠从农民手中征得的土地进行滚动开发。到2005年为止，我国各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积，经过整顿以后的国家和省级开发区还有1568个，规划面积1.02万平方公里。2004年，49个国家级经济技术开发区及5个同类园区，实现工业增加值占全国工业总产值的9.19％。一些大中城市和沿海发达省市园区所占份额更高，天津、大连、广州3个经济技术开发区产生的GDP分别占当地GDP的19％、18％和12％；浙江62个省级开发区工业增加值占全省规模以上工业增加值的25.35％；福建省级以上开发区完成的工业产值占全省的45.49％。工业企业向园区集中，除了因为园区能提供更好的基础设施服务、企业聚集具有规模效应外，更主要在于地方政府的工业用地协议出让机制对企业具有吸引力。地方政府一般以土地成本向企业供地，为了招纳和留住有实力的企业，有的地方以低于土地成本甚至“零地价”供地。在一些地方，地方政府制定了工业用地协议价最高限价政策。地区之间的招商引资直接演变成压低土地价格的恶性竞争，其背后则是各地政府的财力大比拼，使工业用地价格长期维持低水平，甚至在有些地区不升反降。据浙江省统计局对全省国家级工业园区的调查，全省平均土地开发成本9.88万元/亩，有些达20万元/亩，大部分工业园区由政府主导开发或授权业主开发，工业用地出让价格低于成本，平均出让价格8.83万元/亩，有近四分之一园区土地平均出让价格不及开发成本的一半。这种现象在上海、江苏、广东等地也普遍存在。1998年以来，东南沿海地区工业用地协议出让价格一直维持在12～18万元区间，2000年到2003年，某些县市每平米工业用地协议价反而降了40～50元。工业用地的低价协议供应，保证了工业化的高速推进，但滋生了园区土地投机，造成了土地利用效率低下，甚至大量闲置。
在城市化方面，1998～2005年，我国城市建成区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18％。无论东部还是中西部，各地通过县城搬迁或县改市、市改区等行政区划调整，城区面积迅速扩大，甚至一些县级市城区面积也以每年5～6平方公里的速度向外扩展。根据664个城市数据，到2005年，城镇居民人均用地已达133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额高出33平方米，远高于一些发达国家人均城市用地82.4平方米的水平。城市的外延扩张造成城市容积率远远低于国外城市水平，我国城市的容积率仅为0.33，而国外一些城市达到了2.0的水平。
地方政府之所以能如此轻而易举地进行城市扩张，土地制度是重要工具：
其一，农地的取得成本低，而转为城市用地的预期收益又很高，导致各地政府超常扩展建成区面积。最便捷的办法是，城市政府靠不断修编城建规划来扩大建设用地范围；其次是利用征地低补偿与市场出让之间的高额利润空间，占用大量具有升值潜力的土地。
其二，由于绝大部分建设用地获得成本低，刺激了用地单位超占、多占土地行为。在城市用地中，除仅占15％～20％的商业、房地产等经营性用地以“招、拍、挂”出让外，绝大部分城市基础设施和非经营性单位用地都采取行政划拨方式供应，助长了鹤立鸡群的政府办公大楼、超大型广场、超宽马路等城市景观大量出现。
(二)土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源
1994年实行分税制后，中央和地方在财政分配中的基本格局发生了很大变化，增值税的75％及所得税的一半上划后，地方收入占财政总收入的比重由1993年的78％下降到2005年的47.7％。浙江省某县2003、2004年的财政总收入分别达到30.8亿元和38亿元，留在地方的收入分别仅13.5亿元和17亿元，与之相邻的某县级市2003年的财政总收入近59亿元，地税收入只有13亿元。但是，财权上收并未相应减少事权，地方财政支出占总支出的比重由1993年的71.7％提高到2005年的74.1％。这种情况也强化了地方政府积极开辟可自主支配收入来源的动力，其途径有二：
第一个途径，就是想方设法增加土地出让收入。2000～2003年，全国土地出让金收入9100亿元，2005年一年就达5500亿元。地方预算外收入占地方财政收入的比重从1993年的82.8％提高到2004年的92.5％以上。据东南沿海地区调查，土地严管前的两三年，土地出让金收入在一些县市少则10多亿元，多则近20亿元，占预算外收入的比重高达60％以上。在中西部地区，由于经济发展程度较低，土地收益占地方财政收入的比重相对较低，但近年也呈增长态势，西部某省收取土地有偿使用费由2000年的3626万元增加到2004年的4.58亿元，这期间总共收取了13.6亿元，全省土地有偿出让收入由1998年的2869.5万元增加到2004年的8.71亿元。
第二个途径，是通过城市扩张来增加地方政府可支配税收。由于城市扩张带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税全部由地方享有，因此，地方政府发展城市建筑业、房地产业有很大的积极性。这两大产业创造的税收，在地方税收中增幅最大，一些发达县市增幅高达50％至100％，占到地方税收总量的37％以上。西部地区某市2001～2003年建筑业和房地产业对地方税收的贡献增幅分别达3.8和2.9个百分点，这两项税收收入已占到地方收入的四分之一强。某省会城市的一个区2003年建筑业创造的税收是1999年基数的近6倍，房地产业创造的税收更是1999年的20倍。
(三)土地成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具
在这一轮城市扩张中，城市基础设施投资和房地产投资成为两大主轴。政府大举投资城市基础设施的巨额资金从何而来呢？在东南沿海的县市，基础设施投资高达数百亿元，其中财政投入仅约占10％，土地出让金约占30％左右，60％靠土地融资。在西部，地方财政主要靠中央转移支付，土地出让金收入有限，银行贷款占城市基础设施建设投资的份额更高，达到70％～80％。西部某市2000年以来已经完工和正在施工的15个项目，实际投资9.53亿元，银行贷款占76.7％。这些资金主要由政府以土地储备中心、政府性公司和开发区管委会作为融资主体从银行获得贷款，以土地作为抵押品或者政府财政做信用担保。浙江省某县一家城投公司从2000年9月成立，到2004年为止从银行贷款3.26亿元，依靠土地抵押的融资贷款占60％以上。2003～2004年9月该县土地储备中心以土地抵押获得贷款21.13亿元。另一地级市土地储备中心获得贷款余额为26亿多元。这一情形在中西部地区也是如此，截至2004年9月30日，西部某省土地储备中心利用储备土地进行抵押贷款余额达19.45亿元，其中省会城市土地储备抵押贷款余额达15.71亿元，占全省的80.78％。此外，许多园区也利用园区开发公司的法人资质和园区内储备的土地进行抵押贷款。1994～2003年间，该省一个国家级高新技术开发区利用各类用地抵押的面积总计达4543.74亩，抵押物评估价值48.49亿元，抵押获得贷款金额30.38亿元。
房地产市场的发展，成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道，而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。1999～2004年，一些发达地区县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，平均年增长超过100％；在个人住房贷款方面，商业银行住房消费担保贷款余额平均年增长近200％。
二、现行土地制度难以支撑经济可持续发展
我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设所用土地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断也得到强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构：政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。
(一)建设用地依旧维持行政配置与指标管理模式
经过20多年的改革，我国绝大多数产品和生产要素已完成由计划配置向市场配置的转变，但土地却是为数不多的加大审批、上收权力、强化政府垄断的生产要素之一。为了保护耕地，约束地方政府用地，中央政府对土地实行建设用地指标控制和用地审批制度，实行近10年，这套管理模式已凸显重大弊端。不改变建设用地的行政配置与指标管理模式，势必导致土地的粗放利用，危及经济可持续发展。
1.大量土地以行政划拨和协议方式出让，造成资源浪费和配置扭曲。2000年，全国划拨和出让国有土地12.92万公顷，其中划拨供地占62.36％，出让占37.64％。2003年，全国划拨和出让国有土地25.89万公顷，其中划拨和协议出让占72.16％，招拍挂只占27.94％。在土地已极为稀缺的东南沿海省市，行政划拨供地仍达40％，协议出让供地在35％左右。在中西部地区，由于工业发展不足，协议出让土地的比重低，但基础设施大幅投资带来的行政划拨用地比重却很高。陕西省1998～2004年协议出让用地比重为22％左右，基础设施和公共项目(公用设施、公共建筑、交通运输)划拨用地比重却高达55％。建设用地被以如此高比例无偿划拨和低价出让，激励相关单位超占、多占土地，造成土地的不集约利用。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4。协议出让土地的低价格诱使企业多圈占土地，还导致地区之间产业用地配置扭曲。在珠三角和长三角地区出现工业用地比重过高、城市产业用地紧缺、功能滞后，而中西部地区政府将建设用地主要以划拨方式用于城市基础设施建设，但作为城市化内涵的商业、服务业、金融业等第三产业没有相应发展。
2.建设用地的指标管理与经济发展对土地的需求脱节。加强建设用地的指标管理和审批，旨在保护耕地，抑制土地滥用，但并未达到约束用地行为的初衷。目前分配给各地的建设用地指标是1997年编制土地利用总体规划时自上而下下达的，计划色彩太浓，且与地方经济发展需求脱节。尤其是沿海发达地区的经济发展速度超过预期，实际用地需求大大超过计划下达量。一些省份5年就用完了10年的指标，有的省份2000年就已用完了2010年的指标。以浙江省为例，2000～2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。按照现行土地利用规划和建设用地指标，5到10年浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。中西部地区尽管不像发达地区那样全面告急，但局部地区和中心城市也出现了用地指标紧张的局面。陕西全省2010年前的规划指标只用了60％，但西安市等中心城市建设用地指标已有很大缺口，截止到2003年底，西安市建设用地量已超过规划指标的3.81万亩，还有84个重点项目等待6.18万亩用地指标。随着中部崛起和西部大开发战略的实施，以及沿海大量产业向中西部地区转移，不到几年工夫，中西部一些地区也将陷入与东部发达地区相似的局面。用地指标严控与经济高速发展对土地需求产生的尖锐矛盾，诱发非法用地蔓延。2000～2003年，陕西全省就查出7.93万亩非法建设用地。2000年以来，咸阳市秦都区有1/3的建设用地属于未批先建。
3.助长以地设租、寻租行为。土地资源完全靠政府行政配置，在土地领域出现大量设租、寻租行为。租金多少难以摸清，来源有以下几种途径：一是部门对土地相关的收费。仅土地部门的收费就有耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费等多项名目，总量在部分县市达2亿元以上；二是地方政府为抬高土地“招拍挂”价格，人为减少土地供应量，制造稀缺，抬高土地租金；三是一些单位在城市规划修编或“退二进三”时，将行政划拨的建设用地变性为商业用地，从中牟利；四是工业园区的企业将以工业用地名义申请的土地用于盖居住楼或职工宿舍，甚至在圈占土地后闲置等待规划变更及土地升值后转手，形成土地租金；五是采取增加划拨用地比重，在非公益性用地中配置一定比例的划拨用地，将中央明确必须“招拍挂”的商业、服务业等经营性用地采取协议出让等方式，为个人和团体牟取巨额利益，滋生腐败。
(二)地方政府过度依赖土地经营和融资
1.政府经营土地风险与盈利并存。政府经营土地并非是一桩只赚不赔的买卖。政府以公共利益名义划拨供应的道路、绿化、科教文卫用地等，约占整个城市建设用地的50％。约25～30％协议出让的工业用地，低于成本价、甚至“零地价”供应，政府在近期是无法从土地获取收益的。据调查，一般以地招商比较成功的工业园区，待企业成长和税收含养8～10年左右时间才能做到自我发展，而大量的工业园区则因为招商不利遭致土地圈而不用，处于长期亏损状态。只有通过“招、拍、挂”出让的用于商业、娱乐、旅游、商品住宅等经营性用地才能带来当期收益。在各地，真正通过“招、拍、挂”出让的土地只占15％～20％左右。这部分土地的经营到底能给地方政府带来多大收益，取决于当地经济发展水平和房产市场的发育程度。西部某省会城市等地每年只有1000万元的土地出让金收益，浙江、江苏、广东等地市县级政府近几年的土地收益比较可观。但还会受到宏观政策的影响，在实行土地严控的2003年，东部某省某县和某地级市就仅出手了几百亩土地，土地出让金剧减至一个亿，使主要依靠土地出让收益和土地抵押贷款支撑的城市基础设施投资陷入困境，与此相关联的政府性公司的还贷也就成为问题。
2.土地储备中心成为经营土地和提供抵押的机构，政府信用风险增大。入储的土地主要通过行政手段征用农民集体土地。1999年以来，东部某县土储中心共储备土地4873.3亩，征用集体农地3614.4亩，高达74.2％。2003～2004年间，西部某市入储土地中，有87％来自征用农民集体土地。在绝大多数实施土地储备的县市，入储的土地全部通过“招、拍、挂”方式用于住宅和商业等经营性用地，没有一亩用于划拨的公益用地，也没有一亩用于协议的工业用地。土地储备中心是以实现政府土地收益最大化为目的的机构。
同时，政府土地储备也存在极大风险。一是经营风险。在中西部地区，由于受土地需求制约，许多县级市和小城市政府收购储备土地的量很小，且入储土地大部分未实现供应。2000～2004年间，西部某省尚未供应的储备土地高达65.8％，其省会城市储备的土地也仅供应出37.2％。一部分已供应的土地价格也远远低于政府预期，该省土地出让价最高的某国家级高新技术开发区，2003、2004年出让土地的每亩平均纯收益仅59万元，而另一地级市储备土地出让亩均纯收益约1 8万元。二是政策和法律风险。由于政府不能直接贷款，就纷纷成立政府性公司，如城建、城开等专门从事城市基础设施建设的企业，它们获得贷款主要是拿土地储备机构的土地到国有银行抵押，期限为1年、2年、甚至10年，银行提供贷款的背后实际依托的是政府信用。这些公司贷款数额巨大，且运作不规范，直接危及地方财政和金融体系的稳定性。尽管土地储备在地方盛行，迄今却还没有一部关于土地储备的国家法律或规定，只有地方政府文件批复。无法可依使这类机构以不可预期的方式去发展，其中有些地方已拉响警报。地方政府过度经营土地和以高度依赖土地抵押融资的行为，已使财政和金融风险日益加大。
3.房地产商和个人房贷对银行信贷的高度依赖，也增加金融风险。在这一轮经济发展中，政府可支配收入的高低依赖于土地招拍挂的收入，土地出让依赖于房地产商的参与活跃程度和出价，而商品房价格的攀升则取决于居民购房。政府、房地产商、个人购房者均以银行信贷为后盾，最终承担风险的是银行。2006年以来，中央银行采取了一系列措施控制货币供应的过快增长，但货币供应总量仍然偏大。增长偏快的货币供给量，拉动了政府城市基础设施投资、房地产开发投资和居民购房投资，而为这些投资提供抵押的就是土地。2005年广东省四大国有银行贷款余额的60％是由土地及土地相关的抵押品获得的。在上海房地产信贷已占中资商业银行各项贷款总量的1/3～1/2。1999～2004年，浙江有的县市四大国有商业银行房地产开发贷款余额增长了近40倍，平均年增长超过100％；个人住房消费担保贷款余额平均年增长近200％。鉴于中央严令，房地产开发贷款基本冷却后，个人住房贷款成为各家银行的工作重点，其风险值得警惕：(1)居民住房消费信贷的增长速度远远超过城镇居民人均可支配收入的增长速度。东部某县个人房贷余额从1999～2004年9月增长了77倍，而同期城镇居民人均可支配收入增长1.72倍，前者远远高于后者。绝大多数居民家庭经济收入与高涨的房价不相称。中高档住宅每平米售价4000～6000元，一套120平米的住房约70万元左右，是中等家庭年收入的10～15倍。(2)银行迫于利润压力，竭力扩展房贷业务，不去细究个人还贷能力。一旦出现房价下跌，居民还贷能力就将影响整个房地产市场的发展、土地市场的运营和整个金融体系的稳定。经历了房市狂热的上海，个人贷款不良率已有所上升，至2005年年末，出现连续3个月以上违约的自然人客户达7869户，比上年末增加2650户，增幅为50.78％；违约笔数8227笔，比上年末增加2771笔，增幅50.79％，且这种不良率的上升仍在延续。由此可见，银行风险在房地产市场牛气冲天时，较高的现金回收率似乎不成问题，但是一旦房地产市场步入熊市，房价由涨转跌，市场疲软，成交价格靠不住，引发银行个人房贷的系统风险。
(三)忽视农民的土地财产权利
1.快速城市化和工业化的占地，主要是通过征用农地来实现的。1997～2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占用农民耕地304万亩。在东部沿海省份，每年建设用地量达40～50万亩，征用土地占建设用地比重高的到90％以上，低的也要到75％。在中西部地区，尽管建设用地量远远低于东部地区，但是，1994～2003年西部某省各类非农建设占用耕地也达72.79万亩，其中征地仍是主要手段，占建设用地近90％。土地征用量如此之大，严重侵害了农民的土地权利，影响被征地农民生计，引发大量群体性事件。不尊重农民的土地财产权利，必然导致社会矛盾激化。
2.农民对以“公共目的”为由征得的土地用于盈利性活动尤为不满。按照《土地管理法》的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但事实上征地权已被滥用于非农建设的任何领域，凡是农地变为建设用地就要实行征地。有人将这种局面的出现归结于“公共目的”的难以清楚界定。其实，我国大量建设用地具有明明白白的盈利性质。对于农民来讲，政府将征用的土地用于学校、医院、道路、绿地、政府办公楼等等，尽管这些具有公共利益性质的用途，也有部分转用于盈利性活动，被征地农民总体还能理解。但是，对于政府将大量土地圈占用于创办工业园区，协议出让给企业，被征地农民就感到很疑惑：为什么只有政府才能出让，我们就不能将土地出租给企业呢？更让农民不满的是，政府以很低补偿征得的土地，被以数十倍甚至数百倍的差价转手用于商业和房地产，群体性事件多数由此引发。
3.农民对土地补偿感到不公平。按照《土地管理法》，政府给予被征地农民不超过30倍的土地原用途进行补偿。在浙江、江苏等沿海发达省份，随着经济发展水平的提高，土地出让价飞涨，土地补偿和安置补助费最高也只有2.5万元左右，低的不到2万元。低补偿与农民土地权利意识增强形成的极大反差，是发达地区政府与失地农民矛盾的主要原因。据浙江省国土厅信访室统计，2003年，农民土地权益纠纷已成为全省群体性上访首位，反映征地补偿与安置问题的来信2001年为586件、2002年为1058件，分别比上年上升14.5％和80.55％。在中西部地区，尽管农民的土地权益意识不像发达地区那样强，但由于大量耕地被用于国家重点工程及基础设施建设，这些项目往往资金量大，工程紧，补偿要么低于法定标准，要么不到位。一些国家投资项目要求地方资金配套，自行解决征地问题，甚至按每亩平均价或每公里均价包干费用，而到地方大多数就只能按法定补偿标准的低限执行，造成被征地农民生活水平下降。陕西省给被征地农民的补偿公路一般仅0.6万元/亩，铁路0.82万元/亩。西安绕城高速最高补偿标准为6000元/亩，调高后也只有8000元/亩。府(谷)～店(塔)一级公路征用耕地补偿标准为600～3200元/亩；吴(堡)～靖(边)高速公路为800～3200元/亩。半数失地农民的生活水平较失地前下降。武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩，补偿标准为每亩1.89万元，最后实际每亩只有4800元，降幅达75％。
4.征地补偿费被各级政府及集体经济组织截留。在现行土地管理法下，给被征地农民的土地补偿应包括耕地补偿费、劳力安置费和青苗补偿费。但是，在实际补偿中，农民往往搞不清是哪几项，多数地方的做法是将劳力安置费和青苗补偿费给予被征地农户，而将耕地补偿费留在村集体经济组织，甚至乡镇政府也会截留一部分。还有些地方连劳力安置费也不全额发放到被征地农户，而是将其中部分资金纳入失地保险。2004年全国清理出拖欠、截留、挪用农民征地补偿费147.7亿元。2005年，审计署对国家34条高等级公路审计，有21个项目当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠扣减应支付给农民的征地补偿欠费16.39亿元。
5.征地程序缺乏透明和协商，农民参与度低。《土地管理法》规定，征地过程中，地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及被征地农民的评议。但是，《土地管理法》没有明确必须在征地之前听取集体或农民意见，以及给予他们作出反应的机会。政府只是就征地目的、位置、补偿标准、安置措施等，以一纸公告通知农民，很少事先告知被征地农民。咸阳市秦都区国土局同志反映，在1998年10月30号以前，实施的是“协议征地”，也就是说，由用地者与所在村组直接见面，由双方协商确定土地出让价格，国土部门只起一个中介作用，那时农民得到的补偿还多一些。在1999年新《土地管理法》颁布以后，“协议征地”原则上变成了“公告征地”。所谓“公告征地”就是，其一，由国土部门代表政府直接去征地，用地单位和农民就不再见面了；其二，政府和被征地农民集体之间也没有什么可协商的，政府就是把要征的耕地面积及给予农民集体的补偿等，告知他们而已；其三，政府从农民那儿征得土地后，与用地单位签定供地协议。征地的过程变为政府根据用地需求，以法律为依据，从农民那里合法、强制获得土地的行为。
(四)中央与地方政府在土地功能上的目标差异加大
城市快速扩张伴随农田大面积流失。全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2005年的18.3亿亩，人均耕地从1996年的1.59亩下降到2005年的1.40亩。1996～2002年间农田平均每年以1027.5万亩的速度流失，且速度还在加快，凸显中央政府耕地保护、粮食安全、经济增长的综合目标与地方政府追求经济高速增长的单一目标的不一致。
早在1997年，中央出于对粮食安全的担忧，提出了实行最严格的耕地保护制度，包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度等。批准占用基本农田的权限在中央，占用耕地及补充耕地实现动态总量平衡由地方政府实施。但是，地方政府利用这一制度安排，想方设法进行耕地占补平衡的编制和变通，以应付中央的审批，达到尽量多征占耕地的目的。一些地方要么通过省内调剂、由建设用地指标有缺口的地方向指标富余地区支付一笔费用来平衡；要么通过土地整理折抵，来从中央获得非农建设用地使用的许可，1997～2003年，浙江省已通过土地开发整理补充耕地234.85万亩，连续8年实行了占补平衡有余，累计占补节余43.65万亩，超过国家要求浙江规划期内占补平衡有余16万亩目标任务的173％；要么将鱼塘、河滩、坡地也纳入农保范围，出现基本农田“上山、下水”的现象。前几年还出现了省级之间基本农田代保的做法，甚至干脆违法用地，待土地清查时交点罚款变为合法了事。为了得到中央用地审批许可，一些地方政府甚至直接在帐面上编制耕地动态总量平衡，从而出现一个地区的工业和商业用地占有很大比重，而基本农田数不减反增的戏剧性现象。还有一些地方，尽管通过土地整理、异地代保等做到了耕地的占补平衡，但是，补充的耕地质量已大大下降，减少的耕地中有灌溉设施的高达2/3，补充的耕地中有灌溉设施的只占1/3。
为此，中央出台28号文件，对占用耕地补偿制度和保护基本农田作出了更严格的规定，31号文件在此基础上进一步明确了土地管理和耕地保护的责任。但是，现行土地制度所形成的地方政府经营土地的激励机制仍然存在，占用耕地及补充耕地实现动态总量平衡的实施权还在地方，在土地利用目标上，中央与地方政府不一致的问题就难以改变，“指标年年不够用，指标年年用不完”的游戏也不会停止，仅靠严管措施，还不能有效解决农田保护与经济发展相脱节产生的种种问题。
三、深化土地制度改革的建议
(一)打破土地一级市场的政府垄断，在源头上阻断地方政府卖地机制
1.贯彻宪法规定两种土地所有制长期并存的基本精神，实行国有土地和集体土地的“同地、同权、同价”。在我国，集体土地所有权和国有土地所有权制度是平等的制度，应赋予两种所有制的土地参与工业化和城市化的平等权利，改变目前农地只要变为建设用地，其所有制就由集体所有变为国有的格局。遏止地方政府通过规划控制冻结农民对土地的使用，行政区划调整，村民改居民，新一轮城市规划修编等行政手段，推行土地国有化，强行将农民集体土地转制，导致农民失地、失业、失权。
2.着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利性为目的的用地不得征用。土地的征用坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。
3.严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义、实际是营利性的用地。进行某些类公共用地按市场价赔偿的试点。
4.限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围。明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地，包括：收回用地单位已经撤消或迁移的用地、连续两年未使用的土地、土地使用者擅自改变土地用途责令限期改正逾期不改的用地、土地使用期届满土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的用地、长期荒芜闲置的土地、国有河滩地、公路、铁路、机场、矿场等核准报废的土地、收购如因公共利益或实施城市规划调整使用的土地、旧城改造重点地段土地、因企业关停并转或产业结构调整等调整出的土地、土地使用者依法取得出让土地使用权后无力开发和不具备转让条件的土地、土地使用权人申请收回的土地、土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地、城市规划区范围内通道两侧的预留地或空地以及按照规划需要统征的土地。鉴于土地储备制度已经在全国1000多个城市实行约6、7年之久，中央政府应着手制定有关政策和法规，对土地储备宗旨、目的、范围、机构设置、法人地位、储备土地的贷款资格、抵押方式等做出相应规定，尽快结束政出多门、各行其是的混乱状态，防止土地储备中心的融资风险。
(二)尊重农民土地财产权利，让农民以地权分享工业化和城市化的成果
1.谨慎对待“以社保换土地”的做法。为了化解农民与政府在土地利益上的冲突，一些地方开始实施“以社保换土地”的做法，将被征地农民纳入最低生活保障，这是一个进步。但“以社保换土地”，一方面要让农民觉得交出土地是值得的，另一方面也要求政府财政有足够的能力完成这种置换。事实上，城市政府对城市职工的养老保险和社会保障都存在严重资金缺口，目前一些发达地区也仅仅给予失地农民每月不到200元的保障，广东省预计社会保障费用会使征地补偿亩均价再增6万元之上。因此，提高失地农民社保费用，须冷静对待，既要避免政府被拖入巨额财政泥沼的境地，又要防止一些地区以向农民提供社保的名义侵占农民土地。
2.积极推广地方创新性做法。要尊重农民的土地财产权利，就要在被征地农民赔偿方面，按土地市场价格进行补偿。在不能一步到位的情况下，应当尊重地区的许多创新性做法，并在充分调研基础上予以推广。一是在法律许可的范围内，对土地进行分等定级，土地补偿以土地原用途的年产值为准改为区片综合价。土地补偿额的确定既要考虑土地的现有用途，也要考虑土地的区位特点，让农民的补偿中既有绝对地租，也体现一定的级差地租；二是给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。三是保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等做出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
(三)完善土地出让金的预算管理，积极推进土地财产税改革
1.尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，因为它有利于调动地方政府征收的积极性，而且土地的变化情况地方更容易掌握，因而也更容易足额征收。中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。
2.启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。在阻断卖地机制和加强土地出让金规范管理的同时，借鉴发达市场经济国家的经验，启动土地财产税改革，让地方政府从土地用途转换和土地交易中获得税收，保证地方政府永续的收入来源。同时，在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为3个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。
(四)尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势
1.审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向中西部地区的转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。地方经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大中西部地区落户，促进制造业向中西部地区转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。(1)应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益。(2)集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市。(3)建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，；将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
(五)客观审视指标管理的效力，探索更有效保护耕地的制度安排
1.建立基本农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
2.科学研究区域产业布局，建立国家粮食安全保护机制。组织多学科力量，对我国区域产业布局进行科学研究，在此基础上实行国家粮食安全和区域耕地保护挂钩，对保障国家粮食安全的耕地，实行国家财政补偿和工业化地区向粮食保障区域补偿的双重机制，使粮食安全和耕地保护做到目的明确、责任清楚、补偿公平、行之有效。
(六)尽快启动《土地管理法》等相关法律的修改，增加农民土地权利保障内容
《物权法》出台后，增加农民土地权利保障条款的内容，须在《土地管理法》的修改中得到确认。《土地管理法》的修改要体现保障农民土地财产和保护耕地的双重目标。要以《物权法》、《农村土地承包法》中关于农民土地权益保障的立法精神，增加和充实农民土地权益保障的内容。(1)乡(镇)集体经济组织代表集体行使土地所有权，为镇政府占有和经营集体土地提供了依据。建议取消“乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”的条款。(2)村民委员会代表集体行使土地所有权，引发村委会圈占村民小组土地等新问题，建议改为“共同属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使土地所有权”，并且明确“村民小组行使集体土地所有权”。(3)由于农村集体建设用地占建设用地总量的半壁河山，建议增加对集体建设用地使用权的一般规定，允许其在规划和用途管制前提下，可以出租、出让和转让。(4)宅基地的出租已成城郊结合部和发达地区农民的重要收入来源，建议修改“宅基地使用权”条款，允许宅基地的转让、抵押，促进农民宅基地的商品化。
为确保完成农民土地权益的立法工作，还须完善土地立法的微观层面工作，如农地的地籍普查和登记制度、统一的土地权证等。从构建农民财产权的角度规范市场，阻断地方政府卖地诱因，切实保护好耕地。
标签：建设用地论文; 土地出让方式论文; 经济论文; 土地储备管理办法论文; 农村建设用地论文; 划拨用地论文; 土地管理法论文; 国民经济论文; 公用设施用地论文; 用地性质论文; 工业用地论文;