制度性公共物品的特征和作用，本文主要内容关键词为：特征论文,作用论文,物品论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、制度属于典型的公共物品
按照公共物品的概念，可以比较明确地判断：制度就是一项十分明确的公共物品。正像林毅夫所阐述的，“制度最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自己的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平”。（注：林毅夫；《再论制度、技术与中国农业发展》，北京大学出版社，2000年版，第17页。）为了区分上的方便，我将制度类的公共物品称为制度性公共物品（或软性公共物品），把基础设施等公共物品称之为一般性公共物品（或基础性公共物品）。对于制度性公共物品，很多学者已经进行过阐释。比如，产权制度和实施产权的程序就是一种萨缪尔森所说的公共物品，即每个人的消费不会减少任一其他人的消费。（注：（美）丹尼斯C.缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社，1999年版，第15页。）
既然制度是公共物品，供给的主体就自然被选择为集体性的组织；其中制度中的很大一部分就需要由政府组织来承担供给，其中包括最重要的经济制度，良好的制度供给是一个社会进步的重要标志，也是经济发展的基础条件。道格拉斯·诺斯强调：“影响经济绩效的是政府，因为他们限定并执行经济的游戏规则。因此，发展政策的核心必须是建立一个会制定和执行有效产权的政府”。（注：道格拉斯·诺斯：《新制度经济学及其发展》，《经济社会体制比较），2002年第5期。）公共物品与地方政府竞争具有十分密切的关系，在一定程度上决定着地方政府的竞争力。因此，制度性公共物品自然也就成为地方政府竞争的重要手段。正如杰弗里·M.霍奇森(Geoffrey M.Hodgson)所阐述的“很明显，竞争选择的较高标准必须包含不同类型的制度选择，包括市场和非市场的多样化。为了运转这个较高的标准，制度竞争必须包括共存于一个混合经济中的不同类型的所有权结构和资源配置机制”。（注：Geoffrey M.Hodgson:A Modern Reader in Institutional and Evolutionary Economics,Edward Elgar Publishing,Inc.2002.P205-206.）实践已经证明，制度性公共物品对经济增长的作用比其它公共物品更大。在某种意义上，市场规则代表了当市场完全运转起来所必需的最低限度提供的重要的、不能缩减的“公共物品”。目前，制度已经成为地区竞争的重要介质。在地方政府竞争中，每一个地方政府都有自己的比较优势和比较劣势，但是有一个比较优势会弥补所有的比较劣势，也有一个比较劣势会使所有的比较优势荡然无存，这就是制度创新。从根本上讲，谁获得了制度创新的优势，谁就能拥有最具实力的竞争优势。制度是重要的，但并不总是有效的，受制度资源不足以及制度创新中行动团体决策趋向与素质等影响，制度优势的拥有和使用，是十分困难的。而正是因为提供制度性公共物品存在更大的难度，才更加显现出制度性公共物品的良好供给对一个地区竞争优势确立的重要性。斯蒂格利茨对此持充分肯定的态度，他认为“最重要的一种公共品是政府管理。我们都能从一个好的、有效率的、反应灵敏的政府那里得到好处。……如果政府能够变得更有效率，而且在不降低服务水平前提下能减少税收，那么我们可以取得更多的益处”。（注：（美）约瑟夫·斯蒂格利茨：《政府经济学》，北京：春秋出版社，1998年版，第135页。）刘易斯也曾经指出：“没有一个国家不是在明智政府的经济刺激下取得经济进步的”。（注：Lewis,W.Arthur,The Theory of Economic Growth,Page 376,London:George Allen & Urwin,1955.）他在这里所强调的“明智政府的经济刺激”实际上就是一种具有激励作用的优质的制度性公共物品，因而可以断论：市场经济条件下的政府在经济发展中的关键作用，就是提供能够产生“经济刺激”的制度性公共物品。
二、制度性公共物品的重要性
制度作为一项比较特殊的公共物品，其本身的变化又会影响到甚至决定了其它公共物品的供给状况。戴维·菲尼认为，政治秩序在某种程度上关系到如何组织公共物品的供应。（注：V.奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆，1992年版，第144页。）比如，一个更崇尚民主和自由的制度体系，就会更容易关注涉及民主的公共物品供给。现实更具体的例子，某地方政府尽管供给了设施条件更好的道路，但是如果没有供给相应的制度性公共物品（比如存在混乱的交通乱收费、道路治安管理差、对运输企业的准入门槛高等等），道路对发展经济和社会事业的作用就可能会打很大的折扣，恐怕连最基本的运输产业都不可能发展起来。国内有些地区就存在尽管有非常良好的道路设施，却没有发达的运输产业的情况。可见，对制度性公共物品的供给必须予以重视和关注，或者在整个公共物品供给中，必须增加对必要的制度性公共物品的供给。总的原则是：如果增加某项制度性公共物品供给的成本低于实施该制度性公共物品所获得的收益，就应该予以供给。但需要特别指出的是，增加制度性公共物品供给并不意味着必须增加相应的法律、规定等载体，因为在特定的转轨时期，增加制度性公共物品供给的实质是增加人们选择的机会，而不是减少；因此，在很多情况下，地方政府工作的方向是减少制度载体而不是相反。比如，对某些产业的审批制度，如果不涉及影响国家安全和公共利益，就应该撤销，撤销该制度相应地就增加了人们的选择机会，也就增加了供给。所以，在有些情况下，法律规范越多，反而导致制度资源越少，束缚了人们活动的空间。从这个角度观察，社会和居民需要什么样的公共物品以及需要什么样的制度性公共物品，本身就存在着选择性。显然，这涉及到整个公共物品结构体系的优化问题。
进一步分析可以发现，地方公共物品的供给结构决定、影响或体现着一个区域的最终竞争优势，也反映着地方政府自身的工作努力程度或基本素质。需要指出的是，在研究地方政府供给公共物品时，许多学者更多地注意地方政府提供的公共物品的数量，对质量关注则较少；或者更多地关注有形的一般性公共物品，比如城市道路建设、水力电力供给、污水处理工程、文化设施配套等等，而较少关注无形的、软性的制度性公共物品，比如地方政府的管理素质、产权保护水平、公共服务质量以及对整个社会实施创业、创新的激励制度等等。现实观察的结果更容易说明一个问题：某些地方政府承继本辖区原来良好的基础设施，虽然在基础条件方面具有先占优势，却最终导致竞争优势的丧失。其基本的原因，显然不能归结于一般性公共物品供给不足上，而更可能归结于地方政府供给的制度性公共物品不足方面，比如地方政府供给的区域发展战略、政府服务效率、对社会的激励性制度安排、赋予居民的创业自由度等方面。从这个角度上讲，公共物品的结构，实际上也在一定程度上显示着公共物品的质量水平，诸如制度性公共物品供给的数量和质量对民间组织和一个地区经济活力所具有的影响。从地区比较来看，落后地区由于经济不发达，作为公共物品价格的税收收入就少，公共物品供给数量相应就存在不足，在质量上也就必然比较差，只能提供最基本的公共物品，如道路、水、电、城市垃圾处理以及基本的政府管理（如治安保障）等等。而发达地区由于税收收入高，必然有条件提供更充足和质量更高的公共物品，如更全面的基础设施、更良好的公共环境条件、信息交流设施条件、更宽松的制度环境、人文环境，以及更有效率的政府管理等软性物品。这种供给结构，本身既是前一个阶段竞争的结果体现（正是竞争优势最终体现在公共物品供给上）；同时，这种结果和供给状态又是进一步开展竞争的基础条件，展示了地方政府在下一轮竞争中的优势地位。
但是，需要特别强调的是：与一般性公共物品（或物质性、可见的公共物品）供给水平必须依赖于税收价格所不同的是，制度性公共物品的供给却并不一定完全依赖于一个地区的经济发达程度（即据此可以供给的税收价格），也就是说，落后地区也可能提供质量更高的制度性公共物品，在一定程度上弥补先天性条件的缺陷，从而在下一轮竞争中启动“后发优势”。因为对制度性公共物品来说，其供给水平并不是纯粹由货币价格决定的，其决定的因素很大程度上取决于地方政府决策层的整体素质和政治企业家的创新精神。而且制度性公共物品不仅不会完全依赖于税收价格水平，其良好的供给可能还会导致供给成本的下降。比较简单的一个例证，比如管制和审批制度的放松，可不同程度地减少政府机构设置以及减少管理人员等行政成本的开支，降低制度成本。从制度性公共物品的视角观察，中国各个地区之间尽管发展水平存在较大差异，但其起点却又是基本相同的。这是落后地区发展的希望所在，也是许多落后地区后来居上的根本原因。
三、增加制度性公共物品供给
阿瑟·刘易斯比较精辟地总结了公共物品供给结构优化的重要性，认为政府如果把更多的资源投入基础性公共物品可能会损害经济增长，“政府如果把过多的社会资源用于做自己的事情——修建纪念碑、市政厅、金字塔、公园、公路或其他服务——也可能阻碍经济增长”；在制度性公共物品的供给方面，如果政府的干预过多，导致制度供给不足，限制了居民创业自由，同样会影响经济增长，“政府对管理经济过分热情也可能会阻碍它的增长……因为任何一个政府都不能取代人民的积极性和常识，所以一个不许人民发挥积极性和运作常识的政府必然会限制经济的增长”。（注：阿瑟.刘易斯：《经济增长理论》，商务印书馆，1996年版，第451页。）其实恩格斯也早就展望过那种良好的制度性公共物品的供给状况，即：建设一个充分发挥人的创造才能的制度框架，“使所有人共同享受大家创造出来的福利……使社会全体成员的才能得到全面发展”。（注：《马克思恩格斯选集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第243页。）
要提供满足居民需要的制度性公共物品，其中比较重要的一项衡量标准就是地方政府辖区内居民和企业家创新的自由度，这也是经济发展最重要的条件。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森(Amartya Sen)把扩展自由看作是发展的首要目标和促进发展的不可缺少的重要手段，强调在制度安排上应给予人更多的工具性自由，以自由市场取代传统社会（或其它形式）对人、对资源、经济活动的束缚、限制、干预。（注：阿马蒂亚.森(Amartya Sen)：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2002年版，第30-31页。）他的观点受到了联合国秘书长安南的高度评价，给中国地方政府进行制度创新提供了一条很好的思路。韩国在亚洲金融危机后迅速重新崛起的奇迹被称为“韩国蝶变”，其中重要的原因是自由市场机制激发了韩国国民的创造性。（注：周年洋：《韩国蝶变》，《中国经济时报》，2002年8日14日。）当然，这也包括对创造价值具有保护和激励作用的产权保护制度。布坎南就将产权与民主自由联系在一起，认为“财产所有权是自由的保证”。（注：（美）詹姆斯·布坎南：《财产与自由》，中国社会科学出版杜，2002年版，第26页。）具体到与地方政府直接相关的制度内容来讲，作为转轨期比较重要的制度安排，就是政府职能的调整或者政府权力边界的进一步明确化，也就是应该属于市场和民间权利范围的尽可能交换给市场和民间。
制度设计是需要成本的，制度设计的成本取决于用于设计新制度安排的人力资源和其它资源的要素价格以及某些制度本身的拥挤状况。比如，假定地方政府对某一政策的承受能力是既定的（制度供给既定），则就会出现这种情况：某一团体或某一部分居民对这一政策的消费就会影响到另一团体或另一部分居民对这一政策的消费。比如退税问题，现行办法是按照中央安排的退税计划执行的，结果就出现了这种情况：某些应该享受这一政策的企业，由于退税计划指标的限制，在当期就难以享受到。治安也是这样的拥挤性公共物品。也就是说，即使是制度性公共物品，也存在着比较明显的拥挤性问题，有一类属于准制度性公共物品，即：某个人或团体对制度消费所获得的效用要依赖于和他共同消费这一制度的其他人或团体的数量，消费这种制度的人数量越多，则效应就会越低。因此，在制度性公共物品的供给上，地方政府要尽可能在实施初期就要准确预测那些有偏好或有资格条件去消费这项制度的团体、个人数量，以免发生消费制度时的拥挤，影响制度效用的发挥。