我国农村土地集中：方式和趋势，本文主要内容关键词为：农村土地论文,趋势论文,方式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据国土资源部公布的资料，近几年来全国各地建起名目繁多的各种园区5524个，占地面积3.51万平方公里，超过全国城区面积的总和。（注：李一戈.垂直管理意图阻截圈地风[N].21世纪经济报道，2004-01-05（1）.）据人民日报报道，从1996年年底到2003年7年间中国耕地减少了近1亿亩。（注：周永康.实现耕地总量动态平衡[N].人民日报，1999-06-24（11）.）另外，根据《中国统计年鉴》数据，从1999年到2002年在农村真正从事农业生产的劳动力已由3.3亿人下降到3.2亿人。（注：中华人民共和国国家统计局编.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2003：381.）同时，还有近3500万的“失地农民群体”。（注：包永辉，陈先发.乱征地正在引发农民无地无业之忧[J].瞭望，2003，（23）.）。笔者认为，随着我国经济发展的深化和城市化进程的加快，我国农村土地集中进入了一个高速发展阶段，其趋势就是土地的使用权及相关权益向个人或者核心利益团体集中。
一、我国农村土地集中的制度约束
我国工业化的过程实际上也是一个城市化的过程，在土地流转上表现为大量的农村土地城市化，城市化后的土地集中的过程实质上是农村土地集中的延伸。在本文的分析中，这将作为农村土地集中的一个重要内容来看待。因此，我国农村土地集中的制度约束不仅涉及到农村土地本身的相关权益问题，而且还涉及到农村土地向国有土地转化和国有土地的相关权益问题。从法律文本上看，我国基本的制度约束有《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产管理法》及其他相关的各种规定和条例，综合来看：
1.对农村土地和国有土地做出严格界定。
根据《宪法》第十条，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定由国家所有的外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”根据《农村土地承包法》第二条，“农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”
2.对土地使用者的权限做出严格界定。
国有土地所有权的行使主体是国务院及各级土地行政主管部门，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。并且规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但土地使用权可以依法转让。
关于农村集体土地所有权的行使主体，目前比较混乱。根据《宪法》第十条，农地所有权的主体为集体。根据《土地管理法》第十条规定，农地所有权主体被赋予村级合作组织，也可归村民小组。根据《民法》第七十四条，农地所有权主体被赋予行政村。因此，这种混乱的认知造成了实践中的多种操作漏洞。
国家实行土地用途管理制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
国有土地的使用年限由国务院、各级主管单位和建设单位共同确定，而农村土地的承包年限是：耕地为三十年；草地为三十年至五十年；林地为三十年至七十年；特殊林木的林地经国务院林业行政主管部门批准可以延长。
3.对土地的流转程序和相关权限做出严格限定。
承包地的流转在承包期内可以由承包者来决定，超出承包期的要由所有权主体来授权或到期收回后再作其他处理；农村土地变为城市用地，要经过征用国有化这一过程（本身是国有的农村土地除外），国家只允许满足一定条件的国有土地在市面流转，这一过程要经过有关部门的审批和授权。此外，国家还严格限定土地的抵押权等。
二、我国农村土地集中的四种基本方式
在现代经济中，人们拥有的最重要的土地产权是对土地的真实占有、使用和处分的权利。在中国特有的公有产权制度的约束下，人们可以通过多种方式来获得对土地的终极占有或使用，这在理论上可以归结为四种基本方式。图1给出了农村土地集中方式的示意图，笔者将主要依此来论述。
图1 我国农村土地个人或利益团体终极使用或占有的四种方式
第一种方式，自留地、自留山、宅基地方式。这种方式仅限于农村集体土地，开始于20世纪70年代末，一直以来规模都不大。据《中国统计年鉴》数据，农村住户的自留地在1978年时为每人0.16亩，1985年前后达到最大为每人0.20亩，此后缓慢下降，到2002年底只有每人0.08亩。（注：中华人民共和国国家统计局编.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2003：391.）在这种方式里终极使用者或占有者占有的是集体土地的使用权。现阶段，通过这种方式来集中土地越来越不可行，但是还有可利用的余地。比如以宅基地的名义扩建或增建房屋或闲置这块土地以便挪作有更好经济价值的其他用途，这在城市近郊的农村集体土地上面表现得尤为突出。
第二种方式，土地发包转包方式。这种方式在农村集体土地和国有土地上都存在。国有农村土地的经营者主要是国有农场，近年来，许多国有农场也开始将土地发包给外来农民耕种，从中收取承包费。承包者在承包期限内可以对土地进行多次转租或转包。在这种方式里，个人通过对土地的使用权和经营权的转换来最终占有或使用土地。
这种方式形成于20世纪80年代初期，目前成为农用地集中的主要方式。我国历年农用地及人均占有情况，扣除自留地的数量后，剩下的基本上都可通过发包转包方式包给农户、团体或单位来经营。从表1中我们可看出，现阶段我国农民人均可以承包2公顷（即30亩）的土地，这成为我国农地规模经营的基础条件。在华北、东北、山东和苏淮一带已经出现了规模可观的家庭或合伙农场；而在广大的多山地区，成片的山林、果林承包给个体；在河北、内蒙和新疆等地，个人牧场也数不胜数。
表1 我国历年农用地及人均占有情况
年份 1996 2001 2002 2003
农业人口32260.4
32451.031990.6
31715.5*
农地面积
40646.92 65331.59
75661.00
65706.15
（万公顷）
耕地面积
13003.92 12761.58
12593.00
12339.22
（万公顷）
自留地占耕
地比重（％）
7.8
44
4
扣除自留
39632.61 64821.13
75157.2865212.58
地后农用地
（万公顷）
人均可承包 1.228522 1.997508
2.349355 2.056174
资料来源：历年《中国统计年鉴》；*根据《〈中国的就业状况和政策〉白皮书》（2004）中的数据估算。
第三种方式，个人通过开办或控制公司企业等来租用土地的使用权，最终达到占有或使用某一特定土地的目的。这又可以分为两种情况：改变农村土地所有权主体和不改变农村土地所有权主体。改变农村土地所有权主体的方式有两种，一是土地集体所有者之间的买卖，另一个是农村集体土地国有化，即政府征用。在第三种方式里，农村土地所有者与企事业单位之间发生的是使用权的转移，而核心条件是个人或利益团体要实现对该企事业单位的最终控制权，控制的途径有股权和人事权。
第三种方式有它的便利：第一，优惠措施。许多市、县、乡镇甚至村都设立了开发区或科技园，提供许多优惠措施，有的甚至倒贴以换取政绩。相反地，农民种地的各种负担曾一度高涨。第二，以企事业名义租借的土地不仅数量可以巨大，而且相关的土地权限更大。第三，土地对公司来说具有一种财富效应，公司可以凭借对某块土地使用权的拥有而享有该土地产生的财富增值效应和各种收入流，但是个体承包者却不可以。第四，那些可以凭借企事业单位的名义租借到大量土地的人或利益团体都是有一定经济实力和社会势力的人，他们租借一单位土地的边际成本远远小于一般的民众，因此，在土地的使用权转让市场上他们更有优势。
这种方式存在于广大的农村和城市，是非农用地集中的主要方式。随着我国城市化进程的加快，城市近郊的土地不可避免地会升值。于是，包括房地产公司在内的各种企事业单位纷纷在大大小小的城镇周边以各种名义“圈地”。如表2，从1997年到2002年底我国城市新增建成区面积为5758.32平方公里，而总共征用土地6514.69平方公里，两者差额为755.87平方公里，这可以算作各种企业事业单位争相“圈地”的可能空间。并且口径还可以放大，新增建成区除了增建道路和园林绿地外，仍有大量“剩余”，表2中最后一栏，“圈地”的可能空间将扩大到1108.27平方公里，占六年来城市征用土地面积的六分之一多（事实上，部分新增道路面积和园林绿地面积是由旧城区中的一些土地改造而来的）。如果算上城区近郊和广大乡镇农村的各种圈地，那么规模将几十倍上百倍的增加。据调查，浙江的征地补偿大约仅为3-12万元/亩（注：朱明芬.浙江失地农民利益保障现状调查及对策[J].中国农村经济，2003（3）：65-70.），而我国一亩地的全国平均购置成本为30万元（参考表3）。土地市价与征地补偿之间的巨大差额将消散在地方政府、各环节的政府相关官员、租借土地的企事业单位等相关利害人之间，由此可窥探出“圈地”背后的经济动机。
表2 我国历年城市扩张征地及用途情况（单位：平方公里）
新增建成区
新增道路
新增园林绿地
本年征用土地 （4）-（1）（4）-（2）-（3）
年份 面积（1）
面积（2）面积（3） 面积（4）
1997 577.12
94.25 171.19 519.38-57.74253.94
1998 588.26 113.29 634.16 515.54-72.72
-231.91
1999 144.98 133.44 325.07 340.47195.49
-118.04
2000 914.46 126.63 868.39 447.25
-467.21
-547.77
2001 1588.00 590.00 820.001812.19224.19402.19
2002 1946.00 280.00 1250.002879.86933.86
1349.86
总和 5758.82 1337.61 4068.816514.69755.87
1108.27
资料来源：根据《中国统计年鉴2003》相关数据整理而得
表3 我国历年城市房地产开发情况 （单位：平方公里，亿元，％）
年份 本年完成开发待开发的土地购置费用 本年购置
土地面积土地面积 土地面积
绝对额比上年 绝对额比上年 绝对额
每单位购置土地 绝对额 比上年
（亿元）增长％
增长％（亿元） 费（元/平方米）
（亿元）增长％
199773.713 — 176.701 —247.6
372.80 66.417 —
199877.301 4.87 135.307-23.43 375.4
371.34 101.093 52.21
199993.19620.56 135.052 -0.18 500.0
418.10 119.589 18.30
2000
116.66125.18 147.548 9.25 733.9
434.13 169.052 41.36
2001
153.15831.28 145.821 -1.17 1038.8
443.76 234.090 38.47
2002
194.16026.77 191.787 31.52 1445.8
461.08 313.568 33.95
资料来源：根据《中国统计年鉴2003》第230页数据整理而得。
我国从1997年到2002年，全国的房地产开发基本呈现稳步上升的趋势（见表3）。我们从1998年的52.21％各2000～2002年30～40％的土地购置面积增长率可以分明看到近两轮“圈地运动”的火爆。到2002年底全国待开发的土地面积达191.787平方公里，它们可以看作是房地产业“囤积”的土地，它占城区内圈地面积的六分之一多。
第四种方式，土地的终极占有或使用者直接控制农村土地所有权主体。对农村集体土地而言，是控制村委会或党支部；对国有土地而言，是控制国有农场的领导层。这种方式是一种典型的“政治寻租”方式，也是一种相当重要的方式。对于这一个问题，笔者需要借助于本人2002-2003年的夏冬在湖北某县的有关农村土地利用情况的实地调查来说明。
笔者在调查中发现，在村里，村长或书记凭借自身的政治权利通过多种方式来获取村内特定土地的真实占有或使用。第一，自己或亲近的人种“黑田”。一种是“私田”挂账用来赡养“五保户”和补助村内支出的“公田”，它们不用负担提留和农业税；另一种是耕种村内通过隐瞒实际耕地而造成的“黑田”。第二，自己或亲近的人优先承包土地，并且数量大、质量好。第三，私自低价将村内土地出租给企事业单位，收取提成。第四，借土地调整的名义，将靠近城郊、交通要道等具有经济价值的土地控制到自己手中挪作他用。此外，还包括其他一些村干部或相关人士，他们构成了一个核心利益团体。这个过程有点类似于原始社会末期原始公社的瓦解过程。
上述四种方式只是理论上的分类，在实际中有些方式是相互交叉的。但是，不管哪种方式，只要占有者或使用者能从集中的土地上获得真实的收益，那么他或他们会倾向于强化对土地的占有关系，会促使形成一套有利于这种占有关系的制度。
三、我国农村土地集中的动因和趋势
笔者认为，造成我国农村土地大量集中到个人或利益团体的动因有两个：经济动因和制度动因。在经济方面，随着工业化和城市化的加快，城市及其郊区的土地不可避免地会升值；在广大农村地区，农地规模经营的形成和扩张或各地政府可能的不当农业政策，都会造成农村土地的集中。在制度方面，我国地方法律制度的不完善和改革开放以来已经事实形成的保护既得利益者制度使土地的集中有制度保障，它本身也促使了这种保护制度的不断完善。
在经济和制度动因的促动下，个人或利益团体成为土地真实占有者的趋势将加强，笔者预计未来近20～30年将会有如下变动：
1.第二种方式在开始一段时期将继续居于农用地集中方式的主导地位，发生范围继续扩大，并日臻完善，到2025年前后达到顶峰，随后日渐衰落，而第一种方式将一直衰落。根据中国人口信息中心预测，到2025年我国劳动力人口达到峰值，为10.18亿。而我国目前已经进入城市化加速发展时期，到2025年城镇化率至少要达到55％，再按农村劳动力人口中50％的实际农业劳动人口算，到2025年从事大农业的劳动力约为10.18×45％×50％=2.2905亿。到2002年底，我国宜农和宜林荒山荒地为8929万公顷，（注：中华人民共和国国家统计局编 中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2003.10.）这是我国扩大城区面积而又不减少农用地总面积的保证。在2025年，若我们仍按65706.15万公顷的农用地来计算，这时每个农业劳动力平均可占2.87公顷，折合43亩。另一方面，随着全国统一社会保障体系的建立，农村人口的福利问题将得到基本解决，而作为福利保障的自留地、自留山和口粮田的价值将会降低，其绝对量和相对量都会降低。因此，个人可承包的农用地数量会持续增加。并且，2025年后随着我国劳动力的显著下降和城镇化的深化发展，农业劳动者占有的农用地数量开始大幅度增加，这会引起农地占有方式的巨大改变，占地百亩以上的家庭或合伙农场将成为主流，将迫使政府通过一系列制度安排（本质上就是严格的土地产权制度）将农用地固化在实际使用或占有者身上，村集体的农地所有权主体的地位会逐渐削弱并可能丧失，发包转包制开始衰落。
2.在2025年前，第三种方式进入加速发展时期，与第二种方式并驾齐驱；2025年后，进入成熟期，成为与家庭或合伙农场制并行的主流方式。从目前的态势来看，我国圈地运动进入了第三次高发期，虽然政府又开始进行严格限制，但今非昔比，这个利益群体已经非常壮大且并非都是不法商人和投机分子，打击过甚会影响经济的平稳运行；而城市化运动的加快必然引起圈地运动的加快，因此，我国的圈地运动将持续高速地发展下去，会一波接着一波，那些远离城市但具有特殊经济价值的土地也将会被圈起来。该种方式将在农用地与非农用地上继续扩张渗透，高速发展。在2025年前后，严格的土地产权制度开始逐步建立，一些土地的真实占有或使用者会逐渐褪去所谓企事业单位的外皮。但是，因为经过多年的发展，公司发展与土地集中之间已经形成了不可分割的关系，绝大部分土地真实占有或使用者无法退去这层皮。因此，以企事业名义集中土地的方式开始与严格的土地产权制度整合，该种方式进入成熟期。
3.第四种方式短期会强化，长期会弱化。在2003年农村税费改革以前，许多农民因为种地成本太高而放弃了土地，村里的相当一部分土地已经事实上被村干部占有；而在2003年后农民负担被强制降低，许多农民种地的愿望增强，但是，由于承包地的调整要有个年限，土地负担的减轻也会强化村干部这些既得利益者继续占有更多土地的愿望，最后博弈的结果是村干部仍旧占强势地位。并且，随着城市化的加快，农村人口趋势是不断减少，回流到村里种地的人毕竟很少，这对重新分配土地的冲击不大，相反地，村干部可占用的土地数量将越来越大。不过，随着我国乡村民主制度的不断完善，加上村内人数的减少和村民收入的增加，村民与村干部谈判的相对成本将不断减少，这使得村民的谈判地位将处于上升的趋势，这将会极大地改变村内土地的分配方式，村干部通过特权占有土地的方式将受到极大的限制。虽然在这个过程中，大量村内土地的真实占有或使用者可能是由原来的村干部演化而来，但是一旦这种占有结果被新的制度安排固化以后，那么通过竞选村干部占有土地的方式即告终结。
4.我国土地未来集中方式的总趋势是，在各利益主体的不断博弈下，既定的制度约束会发生边际调整，到一定阶段会催生出严格的土地产权制度。当经济发展到一定程度，如基本实现现代化、人民的生活比较富裕时，再以较低的补偿来征用土地将会极大地破坏社会经济的稳定发展，而若支付较高的补偿反倒不如完全的市场交易有效率，到那时我国的公有土地制度将有重大突破，将会实行严格的土地产权制度。
四、我国农村土地集中过程中出现的问题及对策
在可预见的时期内，在公有产权制度前提下，土地集中的实现形式会不断演化。在这个过程中会出现如下许多问题，包括：第一，土地的产权问题。国有土地代理权限和集体所有权主体的混乱及与此密切相关的各种政治寻租活动的盛行，造成土地使用者的相关权益严重受损。第二，限制土地集中与促进经济增长的两难问题。人们对土地经济价值的追求促使人们在特定的制度约束下寻求集中的各种可能途径，这是经济进一步发展的原动力，限制土地集中在一定程度上会打击经济增长。但是土地的集中也造成了许多新的问题和恶化了原有的社会经济问题，不进行限制又不行。第三，土地资源配置效率低下的问题。表现为滥设开发区，随意调整规划，政绩目标大于经济目标，土地利用的集约度低等。第四、政府公信力受到影响。由于土地利差巨大及利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满情绪。
针对以上问题，笔者提出如下建议：
第一，修改和完善征地补偿制度，完善和保护土地产权。政府在征地时，凡是相关利益主体，尤其是土地的使用者——农民，都应该尽可能的参与进来，进行平等协商。同时要建立和完善土地纠纷的司法仲裁制度。还要严格区分公益性用地和经济性用地，经济性用地主要由市场来进行交易，公益性用地由政府来主导，参照土地市场价格给予合理补偿；强化土地利用规划约束和用途管制，保护耕地。建立和健全土地产权制度，加强立法，确保土地使用者的使用权、处分权和收益权不可侵犯，允许土地使用者自行经营或以土地的多种产权方式来参与各种土地经营开发活动。
第二，规范土地交易制度和交易行为。土地交易管理中的各级机构的权责要清楚，代理关系要分明。同时，要依法严惩参与土地交易的政府官员的寻租行为和当事人的行贿行为，打破权钱交易的恶性循环，从制度内部消除不良保护制度的根源。
第三，适当调整农业政策，保护耕地和促进合理的土地规模经营。应该在加强土地用途管理的同时，逐渐扩大经济手段的范围，通过必要的财政税收政策来调节土地经营，进而影响土地经营者的行为。
第四，建立和完善相关的配套制度，如土地产权的界定和公证制度，土地流转的登记和交易制度，土地的现、期货制度，房屋拆迁制度，房地产开发制度，土地财政税收制度，城乡统一的社会保障制度等，为合理的土地集中减少阻力，为促进土地的规模经营创造良好的社会条件。