上海何去何从?——论南京国民政府初期英美的“上海问题”政策，本文主要内容关键词为：上海论文,国民政府论文,南京论文,何去何从论文,英美论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“上海问题”的核心是上海公共租界的未来政治地位问题。这不是一个孤立的或者具体的问题，它牵涉到各种关系，诸如地方层面的上海华洋关系、国家层面的中外关系以及国际层面上的列强之间的关系。同时，它所触及的问题既是一个亟待解决的现实问题，更是一个有着极为复杂的演变过程的历史问题，一定意义上说，它是近代以来中外矛盾的集中体现，或者说是中外矛盾尖锐化的结果。因此，对这一问题从多层次和多角度深入探讨，不但能够揭示历史的真相和细节，更有助于丰富我们对于这一时段历史的认知和理解。目前学界已有的相关研究已涉及“上海问题”某些方面，如美国学者克利福德(Nicholas R.Clifford)关于中国20世纪20年代革命起源、澳籍华裔学者冯兆基和台湾学者李仕德关于20世纪二三十年代中英关系的研究，均从英国对华政策调整角度述及“上海问题”。①中国台湾地区学者唐启华关于北洋时期中国外交的研究和李恩涵关于国民党“革命外交”的研究亦非常有助于全面了解“上海问题”产生的背景。②本文在这些已有研究的基础上，对此问题进行专门探讨，将其置于国际格局和国内政治形势变动的大背景中，从上海租界当局、英国、美国以及民间组织太平洋关系学会互动的角度，依据英、美、日以及上海租界工部局的相关档案，揭示“上海问题”背后错综复杂的国际关系及其所反映的中外关系的实质和此一时段中英、中美关系的新特点。 “上海问题”因中国要求废除治外法权、收回外国在华设立的租界而产生。1927年初，在国民革命军北伐的推动下，武汉革命政府以武力强行收回汉口和九江英租界，此后，随着国民党领导的国民革命军北进，矛头似乎直指上海公共租界。英国迅即调集军队来沪，一时间上海成为中外关注的焦点。国民党占领上海之后，虽未强行收回租界，但是新成立的南京国民政府继续加紧与列强进行收回治外法权的谈判，同时国民党中央党部又发起收回上海租界的宣传运动。此时的英、美等列强以及上海公共租界当局(后文简称“工部局”)早已预感到上海公共租界(后文简称“上海租界”或“租界”)的现状不可能长久维持，租界地位迟早要发生改变。就列强而言，上海租界将来的政治地位和整个上海的未来，即所谓的“上海问题”(Shanghai Problem)如何解决，直接关系到各国在上海甚至在华的巨大既得利益，英美等列强对此自然高度关注，此后至1931年底的五年间，上海租界何去何从成为中国外交当中的突出问题，也是中外关系中一个相当敏感的政治问题。不仅如此，当时还展开了一场关于“上海问题”的起源、性质以及上海租界的出路和中国的未来等问题的国际性讨论，中外民间人士争相提出解决方案。③在1929年底上海工部局决定聘请南非法官费唐来沪调查上海租界问题之前，向英国外交部正式提交的方案就有三种④： 其一是“上海自由市”方案(Free City of Shanghai)。此方案在1927年5月以备忘录形式提交给英国外交部，方案的起草人为芬利森(Finlayson)。⑤主要内容是建议参照波兰港口城市但泽⑥的管理模式，将上海变成国联监管下的“自由市”。⑦这份方案的基石是中外合作，认为只有中外合作才能维持上海的世界工商业中心和远东贸易中心地位。但是，中外合作的前提是中国人承认外国人在上海的权利，“真诚地承认正是外国人的首创精神、外国的企业、外国的管理和外国的保护造就了今天的上海”，在此基础上，才有可能规划上海的未来。方案的具体设想共有19条，大致可归纳为以下几个方面：(一)“上海自由市”的版图为大上海(Greater Shanghai)，这个区域不再以租界为中心，而是以吴淞为中心，以30英里为半径。(二)中外合作管理，但应借鉴外国的市政管理经验。(三)设立国际性市政管理机构——理事会，这个机构依据国联批准的法律或规章，由中、英、美、日、法、德、意、瑞士等国籍的人士组成。各国籍代表的人数由国联根据各国的商业、资本的利益决定，在任何情况下，某一国籍代表的人数不得超过其他三个国家代表的总人数。该理事会若干年选举一次，轮流选举一个由理事会指导的类似于公共租界工部局的执行机构。(四)中立原则。自由市是商业与工业的共同体，在任何冲突中都将保持中立地位，由国联和美国担保其中立。为确保其中立地位，应增加警力，并建立一支小型、高效的军队，其军官由国联任命。(五)保留治外法权。(六)中国各级政府的税收政策不适用于租界。此外，方案还包括法庭、税收、邮政等方面的具体设想。⑧ 英国驻华外交官均不赞成自由市方案。英国驻沪领事巴顿(S.Barton)首先表示反对意见，理由是他认为这个方案完全没有可行性，因为中国的舆论不可能同意将上海置于但泽那样的地位，任何提及国联的相关建议都会被中国人当作帝国主义新的侵略企图。驻华公使蓝普森(Miles Lampson)亦持反对意见，他在给英国外交大臣张伯伦(Austen Chamberlain)的信中，详细地阐述了反对理由：一是这个方案将涉及一个复杂的因素，即美国在上海有重要的利益，对“上海问题”有非常强烈的兴趣，但美国不是国联成员国，自由市方案势必将美国撇在一边。二是但泽与上海只是在表面上有点相似，实则很不同。但泽是两个国家之间的问题，而上海则完全属于中国，“上海问题”需要解决的主要是中国的主权要求与外国人维持他们在此地的生活、贸易与安全的愿望之间的关系，解决“上海问题”就是要在这两者之间寻求方案。蓝普森强调，据他的观察，无论现在上海外侨多么愿意采纳这一方案，但在目前中国人的思想状态下，这个方案几乎没有实现的可能性。如果在租界交还中国之后，再设一个过渡阶段，让国联来控制，无论国联采取何种形式，最终都会遭到中国人的拒绝。原因是中国人会认为这个方案对中国主权和尊严造成的损害，其严重性即使不超过目前，至少也是不相上下。⑨最终这一方案未得到英国外交部的支持。不过，这一方案在上海外侨当中拥有一些支持者。1927年9月，刚从上海回到英国的戈特(Gort)爵士在与外交部官员交谈时，仍建议将上海建成但泽那样的拥有国际警备队的港口。⑩ 其二是“怀特方案”。1929年4月，英国外交部又收到了一份以备忘录形式提交的“上海问题”解决方案，备忘录的起草人为英国人怀特(Alexander Frederick Whyte)。(11)这份方案认为，眼下外国在上海的利益正处于危险境地，英国人不可避免地将会失去对上海工部局的控制。因此，当前的努力目标应是保持上海作为中外商人共同经营的安全的商业基地的地位。备忘录认为华董问题(12)是解决“上海问题”的关键，应逐步增加华董数额和工部局机构中的华人成员名额，由此训练华人参与市政管理的能力，并在此基础上整体地解决“上海问题”。但是，这一方案必须在英国的支持下才可望成功，具体地说由英国牵头，在放弃一部分市政管理权力的情况下，与中国签订协议。这一协议应体现如下基本原则：一是其条款在充分承认中国人在上海的权利的同时，也要求中国人承担更大的责任；二是要由英国政府出面签订这个协议，因为英国政府有实施制裁措施的能力，而上海工部局则没有；三是要有切实有效的办法防止协议的贯彻在有效期内不受干扰。备忘录最后强调，上海的未来是一棘手问题，要想成功解决这一问题，关键在于勇气：“首先是必须有足够的远见展望我们真正的努力目标，并且在拟定政策过程中有足够的勇气支撑我们的判断，这判断部分依赖我们的常识，部分依赖我们的善良愿望，部分依赖运气，部分依赖在合适的时机使用武力。”其次要敢于说不害怕混乱，“一句话，我们会使用武力保护我们自己的权利”。(13) 对这份态度强硬、音调激昂的备忘录，蓝普森评价不高，在给张伯伦的信中，他评论说假如能够同中国达成协议，怀特备忘录的总原则当然是有道理的，但问题是能否与中国人达成协议，原因是目前无法确定这个协议的底线，因为这个协议要具备这样的条件，它既能令中国人满意，又未超出英国和其他列强认为安全的范围。那么能够让中国人满意的限度在哪里?如何保障这个新协议的实施?在这些关键问题上，目前尚无良策。在此意义上，蓝普森指出怀特方案是错误的，甚至是危险的。(14)英国外交部也否定了怀特方案，认为它“建立在一个错误的假设之上，即上海问题有一个静止的解决办法”。(15) 其三是上海自由港方案(The Free Port of Shanghai)。这份方案由上海英侨戴维森(Huntley Davidson)在1929年3、4月间前往英国外交部递交。(16)这份方案建议将上海变为一个特殊的国际性区域，具体内容为：(一)设立一个国际性的管理委员会，华人在管理委员会中占一半人数；(二)自由港暂时先由国际性的守备队来保护，直至中国政府表现出履行条约义务的意图和能力，能够提供和租界时代同样的安全和信任感之时，自由港再交给中国保护；(三)除非由委员会中的外国委员提出采取积极的建设性行动，通常情况下自由港的主动权保留在中方手中。此外，备忘录还从两个方面分析此方案可能产生的积极影响：其一，可以把上海从目前的中国政治争议焦点的位置中解脱出来，这将有助于稳定整个中国的形势，增强中国的温和的建设性因素的实力，并且还可以相当有效地迫使中国承担其条约义务；其二，这个方案也符合英美的既定对华政策，也就是在满足中国人的民族主义诉求的同时，又能为中国人留出一段时间来证明其承担相应责任的能力和表现其履行义务的诚意，不仅如此，这个自由港的市政机构建立在中外合作的基础上，因此，这一机构运行后，还将成为中国人获得与外国人合作进行市政管理经验的一个良好的培训基地。(17) 戴维森此举并非个人行动，而是出于上海英国商会和上海工部局英美籍董事的支持。(18)其时，上海问题已引起相关各方和国际舆论的关注，但是英国方面一直未见有明确的表态，上海外侨和上海租界当局担忧英国在“上海问题”上采取和汉口问题同样的态度，对中国收回上海租界的要求轻易让步。因此，戴维森在与英国外交部官员韦斯利(Victor Wellesley)谈话时就特别强调目前上海工部局面临的困难，他还希望在上海租界问题上，英国政府明确表示支持上海工部局。(19)但是，令戴维森失望的是韦斯利以缺少可行性为由，明确表示不支持这个方案。(20) 至此，三份关于“上海问题”的解决方案均被英国外交部否定。这些方案的起草人身份不同，观察上海问题的角度以及解决办法的具体内容亦有所不同：自由市方案是希望国联介入；自由港方案借助英、美、法、日等在上海有重要利益的列强；怀特方案则主要依靠英国，希望英国出面牵头。三份方案中，自由市方案和怀特方案反映的是部分学院派人士的意见，他们对上海实际情况了解不深，主要从观念出发，想当然地认为可以有一套现成的解决方案。他们批评上海外侨死死抱住既得利益不放，批评英国政府在“上海问题”上不思进取，正如蓝普森所言：“这些人多在上海之外，他们的观点比中国口岸城市外侨的观点更进步，他们谴责这一随波逐流的政策，他们主张我们应该采取大胆的步骤，满足中国人的合法要求，即在工部局的管理中给予中国人公平的份额；在满足了中国人合法诉求，与中国就租界地位问题达成新的协议之后，应准备在有正当理由的情况下，坚持并维护这一协议，并且在必要时使用武力。”(21)自由港方案主要反映上海外侨和工部局的愿望，与自由市方案、怀特方案不同之处在于更加强烈地希望英美明确支持工部局。但是无论如何，从根本上说，三份方案更多的是共同之处： 其一，同一出发点，并指向同一目标，即维护上海的经济秩序，维持上海的繁荣，在租界交还中国之后，上海仍然是外国人可以安全居住、经商的国际性区域，由此最大限度地保护外方的利益。 其二，中外合作。这一目标的实现不仅需要中国和相关国家的合作，更主要的是在未来的上海市政管理当中，需要中外人士的合作，而且这一合作主要目的是训练中国人进行现代市政管理的能力，为最终将管理上海的权力交还中国人做准备。 其三，希望外部力量介入，甚至以列强的武力为后盾。这主要是因为上海公共租界不具备与中国政府谈判的资格，更不具备向中国施压的实力。 因此，三份方案归结起来，即在上海租界交还中国之后，在中外合作的基础上，通过维持上海的繁荣以维护外国的利益，但这一目标的实现需要借助外部力量，诸如国联或者是英、美等列强，并且以武力为后盾。 三份关于“上海问题”的方案虽未获得支持，但还是引起了英国外交部对“上海问题”的关注。其时，英国外交部对何为“上海问题”及其症结所在，并不十分清楚，更未形成具体对策。事实上，早在1927年之前，英国外交部就不断地接到一些涉及上海租界各种问题的报告，诸如工部局华董问题(22)、临时法院问题(23)以及越界筑路地区管辖权问题(24)等。因此，戴维森英国之行后，英国外交大臣张伯伦指示英国驻华公使蓝普森对这一系列问题进行全面调查，要求他就上海现状和未来发展问题提出解决方案供外交部参考。(25) 1929年5月17日，蓝普森抵沪，进行为期十余天的考察，就前述问题与工部局董事、上海外侨以及包括华商在内的部分上海商界人士进行交流。考察结束后，蓝普森向英国外交部提交了一份调查报告。他在报告中提出，关于“上海问题”，他本人以及在上海负责任的外侨中普遍认可的观点是，最终将成立一个由中国人管理的包括公共租界、法租界、上海港和华界在内的大上海市政府，在涉及外国人利益的市政事务中，外国人可以充分参与。但是，这一目标的实现将是一个循序渐进过程，即所谓逐步的“中国化”(sinification)，具体步骤是通过逐渐增加工部局的华董和华人雇员，直到华人在工部局董事会和工部局行政管理机构中占大多数，最终由华人控制租界；另一方面，也是更重要的方面，是越界筑路区域华人的市政管理要相应地改进，直至在市政管理方面，界外和界内华人通过在理论和实践的教育达到这样的程度，即将整个上海建成一个由中国人控制的、不损害外国相关利益的市政区域。(26)但是，这还只是长远的目标，目前不宜对此问题提出具体计划或安排。蓝普森认为上海租界未来问题以及附带出现的华董、临时法庭、界外道路及其他上海本地问题，是目前英国面临的中国转型时期的所有难题中最难解决的问题，这些问题的解决只能是试探性的，原因是，“在现阶段，由于我们面对的情况是随着中国的国内政治及其与列强的关系的不断发展和演化而变化的，因此，任何一种试图将租界的管理权渐进地交给中国人的计划或者程序都是无济于事的”。(27) 蓝普森方案提交英国外交部之后，外交部的一位官员普莱特(John Pratt)提出了一些不同的意见。 意见之一是“上海问题”的实质是市政管理问题。他将上海的市政管理分为行政和司法两方面，其中，行政权由上海工部局行使，而工部局权力由中国政府批准的《土地章程》授予，但实际上，由于改变《土地章程》极其繁难，工部局因此成为一个独立的自治机构，不服从任何政府的管辖。上海租界的司法权由各国的领事法庭和中国政府在租界设立的法庭行使。行政和司法的权力来源不同，而且其上并无更高的权威，这就是所谓的“上海问题”的实质。只要上海租界的现状继续维持下去，行政和司法方面的分立是不可避免的，并且这种分立又不可避免地会成为冲突和摩擦之源。(28)其时，中国与列强之间正在进行关于临时法庭问题的磋商(29)，普莱特认为这个问题才是解决整个上海问题的关键所在。在他看来，无论最终通过磋商建立了一个什么样的新法庭，并且无论建立什么样的监督机制，如果工部局董事会拒绝执行法庭的命令，仍旧会发生冲突。因此，他建议这场关于临时法庭问题的磋商应设定这样一个目标，即设计一个机构，当工部局和法庭发生争议时，交给这个机构的仲裁委员会进行仲裁。(30) 意见之二是不赞成蓝普森的“中国化”的方案，他认为这个方案的前提是错误的。他转引英国外交部另一位中国问题专家台克满(Eric Teichman)的观点说，由选举出来的代表组成一个行政机构，即代议制，这是纯粹的英国观念，中国人无法运行这一机构。在普莱特看来，蓝普森的方案可能面临的情况是当中国人在董事会中占大多数时，少数外国人仍然可以有影响，但是如果这些占少数的外国人也不在了，只留下中国人，那时，这个机构将停止运作。 由此，普莱特提出废除现有的工部局，代之以行使政府职能的行政机构，中国人通过控制这个行政机构的途径控制租界，进而同中国政府管理的华界区域合并。普莱特的最后结论是：(一)就为交还准备而言，行政机构的中国化比董事会的中国化更好；(二)华董问题被看得过于重要，而事实上，临时法庭才是整个问题的关键。(31) 对于普莱特提出的不同意见，蓝普森又进行了回应。蓝普森承认因上海租界现存的行政和司法方面不协调引发了许多麻烦，他也承认找到沟通二者的桥梁是其时正在进行的关于上海租界临时法庭的磋商当中的一个主要目标，但是他认为将“上海问题”的关键归为市政管理不统一问题，这个观点太狭隘了。它只是整个上海问题当中的一个方面，或者说是一个突出的局部问题。那么什么是“上海问题”的起源和实质?蓝普森认为这是一个国际问题和政治问题，即它激起了中国人对租界的控制欲望，但是外国人又不愿意交出。(32)从整体和长远的角度来看，就英国而言，“上海问题”就是未来上海租界如何交还且又尽可能保护英国的利益不受巨大的损害。在给英国外交大臣亨德森(Arthur Henderson)的信中，蓝普森这样写道： 我敢说真正的问题，也就是关于[上海]未来的问题是设计一些办法，使得租界区域管理背后的权力以一种渐进的方式从外国人的手中转移到中国人的手中，而不过分损害巨大的外国的相关利益，并且不损害上海在过去50年中发展起来的世界港口和远东主要商业中心的重要地位。(33) 由蓝普森和普莱特关于上海问题的争论可以看出，二人都承认这样一个前提，即满足中国人的愿望，将上海租界交给中国人控制，他们的分歧在于何时及以何种方式将上海租界交给中国人。普莱特考虑“上海问题”更着眼目前，他的设想是通过对上海租界的行政机构和司法机构的根本性改革来实现，即废除在他眼中具有高度自治性质的工部局董事会，代之以一个行政机构，在这个行政机构中将逐渐增加中国人，最终将其完全交给中国人管理。蓝普森则主张维持租界现有的代议制基础上的自治性的市政机构——工部局，通过逐步增加华董的途径，最终实现中国人控制上海租界的目标。那么为何是渐进地增加华董而不是一步到位?显然是出于华人需要通过一段时间培养和训练才有可能学会运用这个英式的代议制机构能力的考虑。换言之，从长远来看，未来的上海是中国的，但是它的市政管理制度应该建立在现有的制度之上。但是如何确保上海租界在交还中国之后现有的制度仍然继续有效运行?这就需要培养和训练中国人运用这一制度的能力。至于普莱特担忧的华董一旦在工部局董事会当中占多数，可能导致工部局董事会运行走样，蓝普森又进一步补充说这还要看工部局所服从的权威是谁。如果列强保持对工部局的最终权威，外国人在董事会中占少数但仍然保持对董事会的控制是不会有问题的。(34) 通过这场讨论，英国外交部形成了关于“上海问题”的指导方针。在1930年1月的一份关于对华政策的备忘录中，外交部明确提出，关于“上海问题”，没有捷径或现成方案，出现一个问题解决一个问题，但是要始终记住，上海最终的命运将完全由中国人控制。(35)英国外交部对“上海问题”的政策，一是上海最终要交还中国；二是不肯提出一揽子解决方案，更不肯同中国就“上海问题”达成协议，而是在处理具体问题过程中逐步摸索解决办法。不难看出，英国外交部基本上接受了蓝普森关于上海问题的基本观点。 但是，英国的“上海问题”政策的形成并非简单采纳了蓝普森的建议，这需从英国对华新政策的基本精神来解读。1925年中国发生五卅运动之后，迫于中国民族主义的强大压力，英国开始酝酿调整对华政策，放弃对中国使用武力，试图与中国建立平等的关系，这一转变的标志是1926年12月发表的《英国变更对华政策建议案》。这份宣言倡议遵循华盛顿会议关于中国问题的基本精神，即“以保持中国之完整与独立及政治上经济上之发展暨财政之修复为主旨”，实行建设性对华政策，“意欲竭尽所能迎合中国国人合乎大理之想望，并废弃‘中国经济政治非有外人监督不能发达’之意”。(36)“上海问题”恰好出现在英国对华新政策宣言发表之后，或者说是英国对华新政策宣布后碰到的第一个棘手问题。如何在这一问题上贯彻对华新政策，这是对英国外交部和驻华外交官的考验。外交官当然清楚，英国对华新政策并不意味着英国要放弃全部在华利益，也就是说满足中国的要求并非无限度的。英国在华，特别是在上海，拥有巨大的既得利益和潜在利益。就英国而言，满足中国人愿望的底线是尽最大可能维护或者是尽可能小地损害这些既得利益。但是，满足中国人愿望的限度在哪里?这是英国外交部的中国专家和驻华外交官不能不谨慎对待的问题。其时，中国要求立即无条件地收回上海租界，英国自然不肯接受，因为那意味着其在华利益的巨大损失。英国外交部和驻华外交官的努力目标是渐进地交还，但是如何渐进地交还，还需要在实践中摸索。摸索的过程，其实就是中英双方博弈的过程。外部力量的介入，诸如国联、英国自己或者联合列强一道介入，与中国签订关于上海租界问题的协议，这似乎是一个显而易见的解决方案。早在汉口事件发生后不久，普莱特就曾经建议，一旦国民党率领的北伐军占领上海，英国可以就上海租界地位问题与国民党地方当局达成协议。(37)但是，英国外交部并未沿着这一思路处理“上海问题”，原因是蓝普森等这些资深英国驻华外交官深知，在中国民族主义高涨的背景下，任何外部力量的介入都会引起中国人的高度戒备，会被视同帝国主义，如此一来，不但中国绝不会接受，而且这一举动反而会成为中国人进行反帝宣传的素材。此时，任何外部因素的介入都势必会把水搅得更浑。(38)从南京国民政府方面来看，也绝无可能在刚刚发表慷慨激昂的废约宣言后，就与列强签订一个允许在相当长的过渡期内外国人仍然控制租界的协议。一言以蔽之，外部力量的介入不但解决不了问题，反而会使事情更加复杂化，诸如重新燃起中国的民族主义激情，而这一点正是英国驻华外交官最为担忧的。(39)当然，这也正是英国外交部不支持芬利森等人向外交部提交的“上海问题”解决方案的根本原因。 与英国不同，美国在“上海问题”上表现得十分积极主动，采取了一系列行动，其反应和举措甚至予人以急于插手“上海问题”之感。 其一，倡议上海中立化。早在1927年1月中国收回汉口租界时，美国驻华公使马慕瑞(John MacMurray)在给国务卿的报告中就提出美国有道义和法律上的责任与其他列强一道防卫上海公共租界。(40)美国国务院则提出所谓“上海中立化”倡议，具体内容为：“美国希望相关列强支持这样的建议，即将上海公共租界设为非武装冲突区，控制着武装力量的相关各方应采取措施，禁止武装力量强行进入租界，甚至在邻近公共租界的地区亦不得驻扎军队。”这份建议还提出，出于对租界居民共同利益以及对美国和其他各国侨民人身安全的考虑，美国政府邀请有关各方保持租界的中立。更露骨的是，在这份倡议中，美国还表示愿意参与就改变公共租界地位问题而进行的友好的、有序的磋商。(41)之后，在美国国务卿授意下，助理国务卿詹森(Nelson T.Johnson)会见英国驻美大使，讨论上海形势问题。会谈中，詹森首先表示，美国国务院准备就上海公共租界中立化问题与中国相关各方沟通，在英国大使表示赞同之后，詹森表示愿意参与就上海租界未来地位问题举行的磋商。显然，詹森与英国驻美大使谈话的主要目的，是试探英国对美国这种姿态的反应。谈话中，詹森表现出对“上海问题”异乎寻常的兴趣。英国驻美大使也察觉到这一点，便说上海公共租界不是美国的。詹森立即补充道，租界与英、日、美三个列强密切相关。(42)美国的上海中立化倡议未得到包括中国在内的相关各方的响应，因此并未产生实际影响，但美国急于插手“上海问题”的愿望却昭然若揭。事实上，中国收回汉口、上海租界危机出现后，美国是第一个也是唯一一个就上海租界问题主动表态的列强。 其二，试图通过民间机构以外部调查名义，插足“上海问题”。(43)所谓“外部调查”即由外部机构独立调查上海租界问题，就租界未来问题提出解决方案。这个方案最初在太平洋关系学会上提出。太平洋关系学会是1925年在基督教青年会推动下成立的组织，总部设在檀香山。这个组织形式上是国际性民间组织，但实际上深受美国影响，为美国所掌控，参加历次会议的代表以美国人居多，历次会议的主席也由美国人担任。(44)在1927年太平洋关系学会举办的第二届双年会上，美国代表团成员霍恩贝克(Stanley K.Hornbeck)(45)建议对整个上海市政问题做仔细的调查研究。(46)参加会议的英国代表团主席怀特(47)和英国代表柯蒂斯(Lionel Curtis)(48)也持相近看法，并建议由外部机构调查上海租界问题。(49)这次会议之后，太平洋关系学会拟启动调查“上海问题”计划。这年11月，学会研究秘书澳大利亚人康德利夫(J.B.Condliffe)博士来华，考察调查“上海问题”的可行性。在中国考察两个多月后，康德利夫提出外部机构调查上海租界问题的条件不具备，建议学会推迟这一计划。(50)康德利夫在华期间，曾会见英国驻华公使蓝普森，就太平洋关系学会调查上海问题一事交换意见。会谈中，康德利夫提醒蓝普森说太平洋关系学会不但或多或少受美国影响和控制，而且这个学会有插手中国事务特别是“上海问题”的强烈愿望，迫切希望在这一方面有所作为。(51)很可能是受康德利夫意见影响，1928年2月，太平洋关系学会取消了调查上海问题的计划。(52)但是，由外部机构调查上海租界问题的思路却未被放弃，1928年夏，在霍恩贝克等人参加的在英国牛津大学万灵学院(All Soul College)举行的一次会议上，柯蒂斯等人再次提出外部机构独立调查上海问题的建议。(53)特别需要指出的是，霍恩贝克并非普通民间人士，其时已担任美国国务院远东事务负责人。总之，这一系列的迹象表明美国是外部调查上海问题方案的积极推动者。 其三，推动上海工部局采纳外部调查方案。美国支持的外部调查方案最终产生影响，是在上海工部局总裁费信惇(Stirling Fessenden)的华盛顿之行之后。1929年夏秋间，也就是在戴维森英国之行后不久，上海工部局寻求英国支持的希望已成泡影，转而寻求美国支持。新任工部局总裁费信惇利用回美度假的机会，前往华盛顿。1929年9月21日，费信惇与美国总统胡佛(Herbert Hoover)和白宫官员有过非正式会谈。虽然费信惇未向外界透露此次会谈的内容，但可以肯定这次会谈的主要内容是关于上海租界问题。(54)在美期间，费信惇还会见助理国务卿詹森和霍恩贝克。他们均建议从外部聘请一个专家委员会调查“上海问题”。(55)费信惇本人对这一建议很感兴趣，由美国返回上海后，立即向工部局总董汇报，并且敦促上海工部局采纳他的建议。随后，费信惇赴日，以美国代表的身份，参加在京都召开的太平洋关系学会第三届双年会。会上，费信惇正式披露根据美国国务院的建议，上海工部局准备从外部聘请专家委员会调查上海租界问题。(56)会后，参加京都会议的英国代表访问上海，在沪期间，英国代表曾与上海工部局外籍董事商讨外部专家调查方案事宜。11月23日，英国代表团部分成员和工部局英美籍董事议定，单独聘请一位专家而不是一个专家委员会调查上海问题，经与会的柯蒂斯推荐，工部局决定聘请时任南非法官的费唐(57)来沪调查上海租界问题。(58)12月13日，工部局正式对外发表邀请费唐法官来沪调查上海租界的声明。由此，上海公共租界工部局正式启动了外部调查计划。 当然，美国的外部调查方案发生影响，也与上海工部局主动寻求美国的支持有关。戴维森向英国外交部提交“自由港”计划之时，就提到他还打算向美国国务院提交这份备忘录。这份备忘录是否正式递交到美国外交部，笔者尚未查到可资证实的第一手资料，但是相关资料显示，在费信惇自美返沪后，戴维森也收到了来自美国国务院的答复，其内容与国务院给予费惇的建议完全相同。(59)因此不难看出，美国插手“上海问题”的意图和上海工部局希望获得美国支持的想法正相契合。此外，上海工部局主动寻求美国支持，亦与费信惇个人因素有关。费信惇是美国人，长期在上海生活，担任过上海公共租界工部局总董，有相当高的威望，被认为是当时在远东最有影响的美国人。(60)在寻求美国支持的过程中，费信惇扮演了重要角色，他是上海工部局方面采纳美国建议的最重要的沟通者和推动者。 美国在“上海问题”上的举措似乎产生了实际的影响，至少是推动上海工部局采纳了外部调查方案。但是这一影响也很有限。1931年4月，费唐报告发布之后，中国表示坚决反对，英国反应相当冷淡，上海工部局因此不肯贸然采纳，虽然一度有聘请美国人霍兰德(Charles Howland)来沪考察费唐报告可行性的计划，但是因“一·二八”事变发生，这一计划被迫取消。(61) 可见，与英国的“上海问题”政策正好相反，美国的反应和举措不仅非常积极主动，甚至给人以莽撞冒失之感。事实上，在美国推动下的上海租界问题调查方案虽然后来正式启动，并且形成了一份卷帙浩繁的调查报告(即费唐报告)，但这份方案也是无果而终。 英美在“上海问题”上的不同反应自有其深刻原因： 其一是二者对华政策的着眼点不同，一个是守势，一个是攻势。英国在华拥有巨大的既得利益，因此在对华关系中首要考虑的是如何维护既得利益不受损或尽量少受损。美国在华也拥有一定的既得利益，但远不及英国，可是一战后的美国国力大增，国际地位迅速提高，在国际事务中也十分活跃，在对华问题上亦是如此。而且对美国而言，出发点是如何对中国事务产生更大的影响，目标当然是未来的潜在利益。 其二是美国国务院及其外交官对中国事务的了解，特别是对“上海问题”的复杂性的认知，似乎远不及英国外交官全面、深刻。英国是老牌帝国，是近代以来最先打开中国大门、同中国打交道的国家。美国则不同，自19世纪末20世纪初才开始比较关注中国，与中国打交道的时间比英国短，经验自然不及英国，这应是英美对中国的认知程度有差别的主要原因之一。这明显地表现在英、美对“上海问题”所牵涉的中国人的民族主义情绪的重视程度上。英国外交官认为“上海问题”是当时中英关系中最具政治性的问题，因为它触动了中国人最敏感的神经，即民族情感，但美国的外交官则不然，似乎一直都是孤立地看待“上海问题”。当然，英美对中国民族主义认知和重视程度不同，还同此时中国民族主义矛头所指首当其冲的是英国而非美国有关，处境不同，感受自异。 1931年，因九一八事变和“一·二八”事变发生，“上海问题”从中外关注的焦点位置上淡出，但是与此关系密切的上海工部局、英国和美国在“上海问题”上的反应和举措，颇令人深思。三者有同也有异。其共同之处是都认为应将租界交还中国，差异在于如何交还与何时交还。中国要求立即无条件交还租界，对此三方均不肯接受。他们希望的是渐进地交还，逐步地将租界管理权交还中国人，但是各自设想的实现途径有明显的不同： 代表上海外侨利益的上海工部局和部分国际人士希望外部力量介入，诸如国联或者列强出面，与中国政府就“上海问题”达成协议，并且这一协议隐含着这样的前提，即如果中国不遵守协议，将诉诸武力，正如英国外交部在评论戴维森的自由港计划时所指出的，“不可避免地，这个方案要靠列强一道以武力强加给中国的方式付诸实施”。(62)上海租界地位的改变，最直接受到影响的当然首先是外侨。寻求来自母国力量的保护，是这些外侨的本能反应；以武力为后盾，则是近代以来列强处理中外关系问题的惯性思维。显然，在变化了的形势面前，这些外侨不能也不愿与时俱进，他们还是沿着强权逻辑面对新问题。 美国则希望通过外部因素介入，但不主张以武力为后盾解决“上海问题”。在美国提出上海中立化建议后不久，国务卿凯洛格(Frank Billings Kelogg)在致驻华公使马慕瑞的电报中就明确指示：“外交部不认为美国在中国的商业特权是通过列强的武力或者军事行动获得的。迫使中国将其贸易和商业分发给不同的国家、通过武力接管中国的版图或者是贸易方面的势力范围，这样的时代已经一去不复返了。”(63) 英国反对外部力量介入，更反对使用武力手段，这既是英国外交官在对华新政策宣言的原则指导下审慎决策的结果，更是顺应国际格局和中国政治形势的巨大变化的结果。一战后召开的巴黎和会和华盛顿会议宣告以英国为霸主的国际殖民体系开始解体，与此相伴的是世界范围内民族主义的兴起，英国深恐在中国陷入民族主义泥潭中不能自拔。此外，英国还有更深一层的担忧，即中国完全倒向苏联，因为那意味着英国失去在华乃至于远东的领导地位，并最终威胁到英国的东方帝国的存在。(64) 上海工部局、美国与英国在“上海问题”上的态度和应对举措各不相同，最终在这一问题上起决定作用的还是英国。这一方面与英国和上海租界的特殊关系有关；另一方面，英国的日不落帝国余威犹在，在“上海问题”的处理上，英国的态度仍然举足轻重。英国不支持外部因素介入，美国便难有作为。 注释： ①冯兆基教授在《帝国的撤退策略：英国在南部中国的政策，1924—1931》一书中，有专门章节简要介绍上海租界的起源和“费唐报告”关于上海问题的解决方案，并提及英国在上海问题上的态度〔详见Edmund S.K.Fung,The Diplomacy of Imperial Retreat:Britain's South China Policy,1924—1931(Hong Kong:Oxford University Press,1991),pp.227—233〕；克利福德教授的专著《帝国被宠坏的孩子：上海外侨和1920年代的中国革命》一书中也涉及上海问题，其角度与冯氏大致相同〔详见Nicholas R.Clifford,Spoilt Children of Empire:Westerners in Shanghai and the Chinese Revolution of the 1920s(Middlebury:Middlebury College Press,1991),pp.268—272〕；李仕德教授关于抗战爆发前中英关系的研究中，亦关注到上海问题，对上海外侨社会在上海问题上的反应和英国驻华外交官和外交部的态度有所提及〔参见李仕德《英国与中国的外交关系(1929—1937)》，台北，“国史馆”1999年版，第47—66页〕。 ②唐启华教授在研究北伐时期英国与当时的北京政府谈判交还天津租界问题时，曾提及当时英国在上海问题上的政策，认为英国在上海问题上的政策与在汉口、九江以及天津英租界问题上的政策不同，在汉、浔问题上英国妥协让步，在天津英租界归还问题上是主动谈判，但是在上海问题上英国则表现强硬，后果是英国的强硬政策使得国民党左派不敢借助民族主义强行收回上海公共租界〔详见唐启华《被“废除不平等条约”遮蔽的北洋修约史(1912—1928)》，社会科学文献出版社2010年版，第507—516页〕；李恩涵教授关于北伐前后国民党“革命外交”的研究中虽未涉及上海问题，但是对上海问题出现的基本背景，诸如南京国民政府的治外法权问题谈判等问题有很全面和细致的研究〔参见李恩涵《北伐前后的“革命外交”(1925—1931)》，中研院近代史研究所专刊(69)，1993年版〕。此外，拙文《中英关系变动背景下“费唐报告”的出笼与搁浅》(《历史研究》2012年第6期)亦涉及上海问题。 ③上海问题出现之时，就有中外人士专门进行研究，并且陆续有相关的研究成果发表，其中比较重要的有四种：一是上海麦伦书院院长夏晋麟著the Status of Shanghai(Its Future Development and the Possibilities through Sino-Foreign Co-operation)(Shanghai:Kelly and Walsh,1929)。该书主要从上海租界形成和发展的角度，对上海的未来提出构想。二是南非法官费唐(Richard Feetham)主持下完成的Report of the Hon.Richard Feetham:to the Shanghai Municipal Council(Shanghai:North-China Dailg News & Herald,1931—1932)(中文全称《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》，简称“费唐报告”)。这是一份在调查的基础上形成的关于上海公共租界的报告，基于对上海租界历史和现状的分析，报告提出关于上海租界和整个上海未来的构想。三是徐公肃、丘瑾璋著《上海公共租界制度》(中国科学公司1933年版)，该书主要是回应“费唐报告”提出的观点。四是美国学者约翰斯通(William Crane Johnstone)著《上海问题》〔The shanghai Problem(Stanford:Stanford University Press,1937)〕，该书主要是回应夏晋麟观点。 ④除了后文详细介绍的“上海自由市”方案、“怀特方案”、“自由港方案”之外，就笔者所见还有英国驻沪领事巴顿的“大上海”方案和上海英侨戈登(Gorton)提出的方案。但这些方案均未正式向英国外交部提交，而且其主要内容未超过后文将会详细介绍的三份方案，因此文中不再赘述。 ⑤笔者目前尚未发现可以确切说明芬利森身份的可靠资料，但是据相关资料推断，此人可能是上海外侨。 ⑥但泽(