项目制效率损失的内在结构与改进
◎李 韬a，b（华中师范大学a.政治与国际关系学院；b.中国县域发展研究中心，湖北 武汉 430079）
摘 要： 项目制是在科层制之外加载市场化机制的一种财政转移支付方式，具有科层制和市场机制双重运作结构。中央政府试图通过市场化竞争性项目配置和资金配套等双重机制形成有效的产权激励和公共资源使用的约束，以提高中央项目资源的使用效率和实现国家政策意图。但是，在科层制的权力操控和地方财政的刚性约束下，项目资源的配置并没有按照市场竞争机制运行，项目资金配套虚化，所以项目制市场化的竞争性激励和产权约束实际上处在失活状态。此外，在项目管理委托—代理制背景下，由于信息的非对称性、县级项目管理职能部门在不完全契约条件下获得了充分的剩余控制权以及相关监督管理制度不完善，在县级端项目制运行中产生大量的权力寻租与合谋，由此导致项目资金的低落地率以及由此产生的高投入与低产出。建立严密有效的监督体系和完善项目制的相关管理制度，可阻断权力对市场机制的侵蚀，从而改进和提高项目制的运行效率。
关键词： 项目制；效率损失；权力寻租；治理
一、研究背景与问题提出
分税制实施以后，中央与地方的财政收入和分配结构产生重大变化，其主要特点是，随着国家税收汲取能力的迅速提高和国家财政能力的不断增强，国家以“抽取”和“下放”财政资金为手段平衡地方政府财政和调控宏观经济[1]。在这种情况下，财政资金的分配开始采用项目制的财政转移支付方式在科层制之外灵活处理，即这些支付大多由“条线”职能部门自上而下地转移，而地方或基层政府则需要通过申请项目的方式来获得中央财政转移支付[2]，由此各种财政资金开始以“专项”和“项目”的方式向下分配，而且越来越成为中央财政支出的主要手段[3]。
项目制是在科层制下实行市场化运作的一种管理方式，包括项目立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，已经超出单个项目所具有的事本主义特性，成为一种新的结构形态[1]。在这种新的结构形态中，中央政府（或上级政府）在诸如农村经济发展和某些公共服务领域的管理上采用项目制对地方政府（省—市—县）进行非科层制授权，并加载市场化竞争机制，从而形成一种集权模式下“自下而上”的市场化竞争和“自上而下”分权的新型国家治理结构[2]。这种新型治理结构既可以强化“自上而下”的“条线”科层制控制能力，又可以通过激活地方政府实现国家意图的积极性，从而强化举国体制和动员型的治理策略[4]。因此，项目制既是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式，又是一种能够使整个国家社会体制联动的运行机制，国家治理正是通过实施项目的系统过程而逐渐确立了积极运转起来的机制[1]。
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尽管项目制具有明确的政策表达优势，但由于项目制存在内在的结构性缺陷和外部文化网络的影响，所以在项目制运作过程中产生大量的权力寻租与合谋，由此导致项目资金落地率低和项目瞄准目标偏离等效率损失，这也逐渐成为学界的关注点。一是关注项目制运行中的权力寻租。折晓叶和陈婴婴以项目进村为例主要分析了项目制的基本运作结构和项目治国的政策表达优势，并认为项目制往往产生权力“寻租”和腐败，所以项目的分配和使用至少不像上级发包部门原先预想的那样富有效率[2]。黄宗智等人以政府推广双季稻项目为例，指出项目制所遵循的是逐利价值观下所形成的权—钱结合的逻辑，主要展示为“官商勾结”。所以项目制所导致的结果往往不是“现代化”“合理化”以及政府从管制型到服务型的“转型”，而是官商逐利和政权经营，以及日益显著的贫富悬殊[5]，在项目制的基层实践中，基层政府部门以及地方承包商拥有相对于其他利益主体更大的利益分配权[6]。二是关注项目制运作中的精英俘获所导致的项目瞄准目标偏离等。李祖佩以国家自主性为视角分析了项目制基层实践中包括地方政府部门及其官员、承包商、村干部和村庄能人等基层社会精英利用自身的资源优势直接或间接获得更多的项目，由此导致项目偏离本要瞄准的对象[7]。三是关注项目资金用途的改变。周飞舟在分析财政资金专项化的结构与功能时指出，虽然项目资金指定了专门用途，但基层政府往往会改变原先的预算支出结构，以获得自己在财政运用上的自主性，由此在一定程度上削弱或抵冲上级部门和中央的政策意图[3]。周雪光以“村村通”项目为例，分析了作为项目承包方的地方政府在掌握“剩余控制权”（项目的发包权、检查和验收权等）的基础上往往“打包借力”，即通过打包将修路资金与地方政府的其他目标结合起来，由此改变项目的用途属性[8]。
由此可见，无论是权力寻租所造成的项目资金损失（落地率低）或者精英俘获（而精英俘获是权力寻租合谋的结果），还是项目资金用途的改变，都会影响既定目标下投入与产出的预期效率。而本文的项目制效率主要指项目资金的落地率以及由项目资金落地率决定的投入与产出比。近年来，由于中央政府不断强化项目资金用途的专项监督和管理，项目用途改变问题已经得到有效治理，并不成为影响项目制效率的主要因素。相比较而言，项目制效率损失主要表现为权力寻租造成的项目资金损失和低落地率。例如，在2017年暴露出来的湖南省花垣县坡耕地水土流失综合治理工程项目腐败案中（该项目来源于中央政财转移支付的专项资金支持），实际落地的项目资金仅占三成，项目完成度不足23%。项目资金经过省、州、县等六层“拔毛”，拔毛率高达68%，有多名不同层级的干部涉案其中[9]。其实，这样的个案相当普遍，在各省纪委和监察官网上基本上可以查到在项目管理过程中所产生的寻租腐败案例，所以作为一种国家治理方式，项目制管理效率问题应该成为学界研究的重点。
项目制效率损失的主要表现是项目资金落地率低所导致的实际高投入与低产出结果。从一般层面看，项目制管理效率损失源于科层制下项目制市场化激励机制失活，进而言之，项目制并没有通过竞争性项目配置和一定的产权约束而产生激励性效率以提高项目资金的落地率。那么，是哪些结构性因素导致科层制下项目制市场化激励机制失活或者说项目资金低落地率呢? 这主要是由科层制背景下竞争性项目配置虚化、项目资金配套的产权约束性损失和委托—代理制背景下的权力寻租与合谋等造成的。
二、项目制市场化运作的效率激励
如果来自中央财政转移支付的项目由地方政府直接操作和实施，或者说通过科层制来完成，那么，地方政府特别是县乡政府不仅无力面对和完成如此繁重的任务，还会形成更多的权力寻租腐败和“公地悲剧”的低效率。所以只有在科层制之外加载市场竞争激励和产权约束机制，使项目制具有科层制与市场机制结构的运作属性，才有可能避免科层制直接运行项目的权力寻租腐败和“公地悲剧”的低效率。
项目制的管理主体由中央政府（职能部门）、省市政府（职能部门）和县政府（职能部门）等组成。其运行过程为：国家部委根据国家总体发展计划和政策目标编制《项目指南》，提出项目意图、建设内容、支持对象、立项条件、申报和下达程序、资金规模、额度分配、分级责任、组织实施办法等，同时建立分级管理体制，明确要求省及以下行政职能部门分级承担项目管理责任。中央部委以招标的方式发布项目指南书，地方政府以投标的方式向上级政府申请项目，申请过程具有行政配置和自由竞争的双重属性。中央部委作为发包方，将项目管理权委托给地方政府，地方政府拥有自主性行政配置权和其他管理权，并对各类项目的各项事务实施条线管理[2]。作为项目落地的运作主体，县级政府和职能部门既要担当项目“抓包”即申请项目的角色，又要担当项目管理的主要角色，包括对项目的分配、监督和评估验收等，由此构成一个完整的“委托—代理”运作过程。
对于地方政府而言，配套资金主要来源于地方财政投入、企业自有资金、金融机构融资以及其他渠道获得的资金[13]。作为协调中央与地方财政关系的一项重要制度，项目配套可分为对称性配套和不对称性配套，或者说对称性转移支付和不对称性转移支付。对称性配套是指项目“发包”和“抓包”时要求地方政府拿出一部分的资金予以配套，以共同承担某些项目的建设。而不对称性配套是指项目“发包”和“抓包”时并不要求地方政府（或下级政府）拿出配套资金[2]。决定项目对称性配套和不对称性配套的主要因素是项目的性质类型和地域性的经济发展水平。不过，必须指出的是，有些农村经济发展项目的“奖补”方式实质上是一种配套形式，因为农户的先期投入就是一种配套。其效率不是通过竞争性发包（生产权）产生的，而是通过明晰的产权激励即项目的申请者、所有者和生产者“三位一体”而产生的。在理论上，这种类型项目最能保证中央项目资金的使用效率。
第四，每篇开场白中都有一定段落的话题是预览己方的主要论点的，即向观众和裁判说明自己拟论证己方立场的论点有几条，要点是什么。Yoni Cohen-Idov用三个话题说明己方有三个论点，包括“监控录像的无效性”、“不合理的违反个人隐私行为”和“政府将全体公民当做潜在的罪犯对待时所引发的坏处”。
具体而言，县级端项目管理主体与项目承载主体（市场主体）的共谋主要产生于项目申请和立项、项目招标发包和项目验收等环节中。项目申请和立项上的共谋主要是项目申请者谎报相关条件因素和数据，以达到申请的条件和要求。而项目主管成员在明知谎报情况和相关虚假数据的情况下反而让其通过审核，并帮助通过评审和立项。而项目招标发包中的共谋主要指项目实施招标中的共谋，即项目落地后加载到市场主体中的共谋。县级职能部门的项目主管人员利用招标信息优势与招标代理人即公共资源交易中心的成员结合，并与评标专家共谋，使自己的项目建设代理人中标，由其承包项目的建设和生产。项目验收中的共谋是指项目完成以后，项目主管人员要对项目进行评估和验收，这时，县级职能部门的项目主管成员与项目承包人（自己人）共谋，在质量、数量上作假，以获取超额的利润，共谋者获得各自的利益，这种利益在本质上是权力寻租所产生的租金。这里必须指出的是，即使是低于一定数额、不通过公开招标的指定性小项目或者“奖补”项目，同样存在项目管理的权力主体与项目承载主体的合谋，通常在项目申请和验收环节中作假，共同套取国家资金。
首先，政府主体间的有限竞争结构。这种有限竞争是由项目“发包”和“抓包”所构成的。项目“发包”主要指中央政府“条线”部门将项目“发包”给省政府“条线”部门，省级“条线”部门又将项目发包给县级“条线”部门，并在省际政府之间和县际政府之间形成“抓包”的竞争，所以横向府际之间都在项目申请和关系动员上下足功夫。一是省际政府之间的竞争。虽然中央项目的分配主要体现国家政策意图，但由于相关部委在项目的分配上拥有集中的权力，所以省政府和“条线”职能部门要获得更多的项目，就要进行“跑部钱进”（组织申报和关系动员），由此形成省际政府之间的竞争格局。二是县际政府之间的竞争。省级政府和相关职能部门获得项目以后要将项目发包给市县级政府，而县政府和职能部门就要向省级职能部门申请项目（抓包）。虽然项目“发包”和“抓包”是以竞争的方式运作的，但这一过程具有明显的行政配置意图和特定条件要求，比如土地整理项目，有些山区因为拥有特定的山地资源而可能获得更多的分配额度，相反，有些地区可能只有很少或者没有额度等。同时还给企业和村社提供申请项目的竞争机会，由此形成县际甚至镇际和村际之间的竞争[2]（由于项目主要落地到县级政府和职能部门，地级市政府和职能部门虽然涉及相关项目管理，但主要承担项目的申请服务和监督职能，所以在此并没有纳入分析）。由此可见，这种政府主体间的有限竞争不具有市场上自由竞争的性质。
其次，市场主体间完全竞争与不完全竞争结构。所谓市场主体间完全竞争是指项目申请时各相关主体存在竞争，项目落地后同样要通过市场化竞争招标即市场主体间的竞争方式加载到市场主体中，由市场主体即项目承包方负责项目建设和生产的一种方式。此类项目大多数属于农村公共设施项目，其特点是项目实施者（承建者）与项目所有者在一般情况下是分离的，并且单个项目资金额度超过一定的数量，例如，大于10 万元额度的项目，就要进行招标。在理论上，这是一种市场主体充分竞争而富有效率的方式，具体运行过程为：作为政府的委托方（县级主管项目的职能部门）把项目建设的发包权委托给代理方（第三方），即政府主导的公共资源交易中心。然后公共资源交易中心根据国家招投标的法律制度进行招标，而市场主体根据招标规则进行投标，胜出者获得项目建设的承包权，委托方掌握项目建设的监管和验收权。这种市场化的资源配置具有产权清晰和竞争的特点：一是项目建设承包者是独立的市场主体，具有明晰的产权结构，在获得项目建设承包权后有权按照市场的资源配置规则和项目的具体要求完成项目；二是招标有竞争性，通过竞争招投标降低项目的生产成本，胜出者既能给出较低的投标价，又能够按照项目的要求提供产品；三是项目通过招标加载到承包者后，政府管理主体退出项目的生产，但保留项目的部分监督权和验收权，由此避免政府主体渗入市场，影响市场的资源配置，造成项目生产效率的损失。
从本次奇异变化的特征看，与地震前兆异常有一定的相似性(魏庆汝，2000)。另外，汶川地震前，全国地热台网的256口观测井，有40口观测到了疑似异常，震前陡降异常有15口，占异常总数的37.5%。这类异常出现时间与地震发生时间相差多为几天至几十天。虽然兰考豫11井水温、水位突降形态与某些疑似前兆异常类似，但此异常已持续长达一年，期间并没有对应的地震发生。因此，此异常为地震前兆异常的可能性很小。
由此可见，项目制存在两对明显的悖论结构：一条是自上而下的科层制“发包”的控制逻辑，另一条是自下而上的“打包”和“抓包”（项目申请）的反控制逻辑；一条是市场化的竞标竞争制度，另一条是权力关系主导下的“抓包”操控[2]。这就意味着，项目制很难形成有效的市场竞争性激励和产权约束，进而言之，很难通过强化项目配置（发包与抓包）的竞争性和项目资金配套管理来改进项目制的效率。所以项目制效率的改进和提升应该主要聚焦于权力寻租与合谋治理上。
项目资金配套既是项目竞争性基础要素，也是产权激励因子。中央政府在项目“发包”时对地方政府设立了项目配套资金的条款，要求地方政府主管部门在项目完成上担负“连带责任”[2]。其主要功能是：一方面，中央激励地方政府争项目，放大杠杆效应，以促进地方政府实现中央政策意图，整合中央与地方的关系[13]；另一方面，中央政府希望通过地方自有资金的嵌入使项目资金夹杂“自我”的因素，试图形成一种激励、自我监督和自我约束，从而防止公共资源在末端的流失，保证中央项目资金的使用效率。特别是对于产权明晰的个人项目而言，无论是前期的项目配套，还是后期的“奖补”，更能避免公共资源无效率使用的结果。
2008年，唐山市蓟运河泵站、津唐运河泵站、还乡河泵站和农场泵站等4处大型泵站相继列入国家泵站更新改造规划，同时包括23座中小型泵站，总装机容量2.655万kW，总装机数130台，总扬水能力310 m3/s，总投资2.3亿元。改造重点是机电设备的更新。唐山市抓住这一有利时机，在水泵选型上大胆推广使用潜水轴流泵，经过2010年、2011年两个汛期的连续开机运转，机组运转平稳，经济效益十分显著。
问题是，政府是由单个“经济人”组成的集体组织，其中每个人会根据所受到的约束，为追求个人效用的极大化而行动[15]。对于单个“理性的经济人”而言，无论是来自中央的项目资金还是地方政府配套的项目资金都是公共资源，其中并没有加载他们个人的经济利益约束，所以在项目资金的使用上对他们难以形成私人的产权约束和激励作用，进而不会把包括配套资金在内的项目资金如同自己私人物品一样予以有效地使用和监督。
所以项目制的完全与不完全的市场化竞争和配套机制的设计实质上就是试图通过市场化的竞争和产权激励以解决中央财政资源的使用效率问题。一方面，保证国家政策意图的落实和政治合法性的提高；另一方面，利用经济手段激发地方政府促进农村经济发展和提供更多公共产品的积极性。这些年来，虽然项目制作为一种国家治理体制发挥了政策引导和配套资金的搅动功能，在一定程度上平衡了中央与地方的关系，但是，无论是中央政府还是地方政府都热衷于项目制的“好用”功能，而无视本身的低效率问题。事实上，项目制实践中并没有按照理论预设的那样产生效率，其内在结构的固有悖论（权力与市场的对接）和相关要素的影响，导致项目制的效率损失。
三、项目制效率损失的内在结构
从当前的研究进程来看，既有研究重心主要集中在解析项目制的运行结构和逻辑上，虽然其中也关注与项目制效率相关的系列问题，但并没有对项目制绩效损失问题展开专门和系统的结构功能分析，所以本文试图建立一个系统性的分析框架，即一是项目制市场化运作的效率激励：竞争性资源配置和项目资金配套的产权激励以及项目落地到市场主体而形成明确的产权约束；二是项目制效率损失的内在结构：项目资源配置的竞争性虚化、项目资金配套的产权约束性损失和委托代理制背景下权力寻租合谋（消解竞争、项目资金流失，增加交易成本）；三是完善相关管理制度（减少交易成本，提高项目资金的落地率），以探索项目制管理效率激励与损失的内在机理以及效率改进的方法。
在积极加强河道巡查和专项整治力度的同时，江西省水利厅积极协调相关部门推动非法采砂入刑工作。2012年，宁都县、南康市以及南昌市等各地积极推动非法采砂入刑，据统计，全省以非法采矿罪受理非法采砂系列案件6起，涉案人犯56人，均系未经批准在江西省各河道非法采砂销售牟利，造成矿产资源不同程度受损，涉案56名人犯分别被判处七个月至五年零六个月不等的有期徒刑，并处一万至一百万元不等的罚金，同时追缴违法所得一千余万元。对非法采砂从业人员的刑事处罚，极大震慑了非法采砂者的嚣张气焰，使各地非法采砂势头得到有效遏制。
（一）科层制背景下竞争性项目配置（发包）虚化
这是由项目制自身固有的缺陷所造成的，即权力与市场结合消解项目配置的竞争性。市场之所以能够在资源配置上产生效率，是因为市场对资源配置与再配置是通过市场价格信号变动最终实现的，价格信号的变动是价格机制对供求机制的变动，决定市场资源的流向，是竞争机制作用的结果。因此，价格竞争不但有助于解决为谁生产问题，而且有助于解决如何有效率地生产问题[14]。然而，与市场的资源配置所不同的是：无论是中央职能部门对省级职能部门的项目发包，还是省级职能部门对县级职能部门的项目发包，并不是在完全竞争条件下通过供求的价格变动来实现的，而是按照一定的行政配置意图和承载项目的自然条件、经济水平、农村产业性质和资金配套等特定条件要求来实现的。在科层制内行政主体与行政主体之间的竞争中，尽管在项目申请时要走“自下而上”的行政过程，并在地方政府不同层次间展开竞争[2]，但这种竞争是在权力背景下运行的，这意味着参加申报以及获批，往往取决于一定的权力关系。在很大程度上与权力关系的远近决定了能否获得项目和获得多少项目，比如，“跑部钱进”“跑厅钱进”“跑局钱进”等。即使在完全竞争性项目（县级层面市场主体间竞争）发包中，项目申请、立项特别是招标表面上是通过一种充分市场竞争机制来实施的，实际上这种竞争同样不是由供求价格变动所形成的市场竞争，而是背后权力关系上的竞争。这样，作为拥有更多权力关系资源的精英群体，如村庄权力精英和社会经济精英，总是获取优先信息和权力关系资源申请到项目，或在招标中中标，由此出现项目的精英俘获现象，即包括村庄精英在内的社会经济精英总是获得更多的项目，这就导致项目目标的离散和项目制实际效率降低。所以这种表面上看起来具有市场竞争性的项目配置实际并不具备市场化资源配置的基本结构和性质，很难产生有效的市场激励。
（二）项目资金配套的产权约束性损失
这是地方政府财政资源刚性约束和控制手段虚化所导致的。来自中央的项目资金对地方政府的激励具有二重性：一是对地方政府而言，凡是来自上级的项目资金都属于公共资源，地方政府对这种公共资源的需求总是“多多益善”，特别是对于财力不济的中西部地区而言，这种需求更是如此。所以这种公共资源总是能够吸引地方政府的注意力，激励地方政府特别是基层政府实现中央的政策意图。二是相对地方政府的支出而言，任何地方政府的收入总是显得不足，在项目配置时要求地方政府予以一定比例的财政配套，等于在公共资源的使用中加入“私人”的成本。如果项目最终没有“出成果”，那么就会形成地方政府的“沉淀成本”[13]，所以地方政府不得不重视这项支出，并对包括配套资金在内的整体项目资金进行监督和约束，这相当于把地方政府作为一个市场主体来看待，在公共资源配置和使用上加载部分产权约束控制机制，以激励公共资源的使用效率。
收集2013年12月至2016年8月江西省肿瘤医院病理科存档资料完整的胃癌活检标本1136例，其中男性850例，女性286例；年龄20～90岁，<60岁者457例，≥60岁者679例；所有患者胃镜活检前均未行放化疗及生物治疗。所有肿瘤活检组织经10%中性缓冲福尔马林固定6～48 h后石蜡包埋切片。
不仅如此，由于地方政府特别是中西部地区县级政府财力资源不足和紧缺，所以在项目制基层实践中很难按照中央的政策规定对项目进行配套。这样，在财政资源刚性约束的条件下，地方政府要么向中央政府进行“讨价还价”和“申诉”，要求降低配套比重，要么进行隐蔽的“抗争”，采取“变通”的方式应对中央的配套政策。一般而言，采取“申诉”的方式主要见于财力相对较强的地区，“变通”应对的方式多见于政府财力严重不足的地区。常见的“变通”方式主要有两种：一种是转嫁配套，地方政府会物色经济条件比较好的村庄和企业来进行申报，由他们来筹集配套资金；另一种是套用“打包”，地方政府将辖区内相似的项目进行集中“打包”，套用上级拨付项目资金来“冲抵”地方政府所应承担的匹配资金，最终将令配套政策的激励机制陷入失灵的境地，中央政府对此行为也是睁只眼和闭只眼[13]。所以资金配套机制虽然在一定程度上提升地方政府争取项目资金的积极性，但终究未能实现预设的产权约束目标，配套资金最终成为由当地政府联合地方企业和村庄为获得项目资金而欺骗国家的一场“骗局”[5]。
（三）委托—代理制背景下的寻租合谋
委托—代理（Principal-agent Theory）是在双方约定的基础上一个人或者一些人（委托人）授权给另一个人或一些人（代理人）为委托人从事某项活动。这种关系不同于一般的雇佣关系，代理人在获得委托人充分授权的条件下拥有很大的决策权和自主性，而委托人很难监控代理人的活动。在委托—代理理论中，委托人—代理人关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，非对称信息（asymmetric information）是指某些参与人拥有但另一些参与人不拥有的信息。如果委托人和代理人之间的利益不一致的话，那么这种信息不对称就会产生委托—代理的效率损失问题[16]。梯若（Tirole）提出新的博弈模型来描述分析在委托—监督—代理等三方之间的组织结构中，监督方与代理方“共谋”（Collusion）应对委托方的博弈过程[17]。导致共谋行为的一个原因是组织内部各方的信息分布不对称，由此使得公司所有者（委托方）无法有效控制经理（监督方）和员工（代理方）之间的共谋现象。在经济上的这种委托—代理结构同样普遍表现在科层制的运行结构中，周雪光引用梯若的这一理论框架，分析了基层级政府针对其更上一级政府的共谋行为。其基本结构为基层政府为代理方、其直接上级政府为监督方、更上级政府为委托方，基层政府与上级政府共谋，共同应对更上级政府的政策法令和检查监督[17]。同样，这种共谋行为普遍表现在项目运行的不同过程和环节中。其中，最为突出的是县级政府职能部门成员与项目承载主体（村、企业主体）之间形成共谋。虽然省级职能部门与县级职能部门共同应对中央部委可能形成一定的共谋，例如，省项目主管部门对其关系户（县市职能部门）的项目申请放松审查，甚至容忍造假，或者在项目抽检过程中对某些风险较小的问题视而不见等，但其共谋的性质与前者有较大差别。后者的共谋是公共利益目标主导的行政主体行为，换言之，共谋的目标是为了地方政府获得更多的项目或者利益（当然，也往往夹杂个人利益的寻租行为），而且共谋的行为过程简单，共谋的空间相对较小；而前者的共谋主要是个人利益目标主导的行为，共谋应对的对象是主管项目的省级职能部门和中央部委，即项目委托者，其共谋的空间很大，过程十分复杂，所以在委托者与代理者的信息不对称的背景下，项目制的效率损失主要存在于县级端与市场端之间，或者说损失于县级端项目管理主体与项目承载主体（市场主体）之间的共谋。
无论是针对省、县、乡镇等行政主体，还是针对申请项目的市场主体而言，来自上级的项目资源是公共资源，每个主体都具有获取和自主性使用的愿望，并在很大程度上忽视其效率。因为“属于所有人的财产不属于任何人的财产”[10]“公共财产会被不计后果地使用”[11]，这就容易导致不计成本地使用公共资源。一般而言，在缺乏契约精神的社会体系中，要解决公共资源使用效率的根本办法就是对公共资源建立全面的私有产权[12]，并按照市场机制对资源进行配置与生产。所以沿着这一逻辑，中央政府为了避免项目资源使用的低效率，在科层制之外加载市场化机制，即竞争性项目配置（包括项目生产的竞争性招标）和项目资金配套，试图形成一种竞争条件下有限产权激励和竞争效率。作为项目市场化运作的竞争机制存在两种结构：一种是政府主体间的有限竞争；另一种是市场主体间的竞争与不完全竞争。
而不完全竞争结构是指有些资金总额较小、低于招标数额要求的项目（例如低于10 万元）并不通过市场竞争招标的方式加载到市场主体之中，直接由项目申请者负责项目实施的一种方式。在此类的项目实施上，申请者具有很高的自主性，既可以自己实施项目，也可以委托第三方实施项目。这是基于减少招标成本而形成的一种制度安排。由于在此类项目的申请上存在各相关主体之间的竞争，所以将此类项目界定为不完全竞争类型。除此之外，在此类项目中还有一种衍生型“奖补”项目，例如，水产和生猪养殖、果园和苗木基地建设等，这类项目的申请者既是项目的实施者，又是项目的拥有者，所以“奖补”项目比任何类型项目更具有明晰产权的激励性。
四、项目制效率的改进：权力寻租的治理
权力寻租（Rent-seeking）与合谋是权力主体和市场主体结合的产物，只要权力主体掌握资源的配置权，就会存在超额租金，寻租合谋就成为可能，所以包含大量经济资源配置权的项目制不可避免地产生权力寻租，这既是由权力特性与市场主体的天然亲和性所决定的，也是由项目制本身的运行结构与特殊的文化网络背景所决定的。在项目制运行中，由于县级端项目管理是权力主体与市场主体的勾连环节，权力寻租与合谋最容易在这一管理环节上产生，所以项目制效率损失主要发生于这一环节。要改进和提高项目制的运行效率，就要在县级端建立系统的权力监督体系和有效的项目管理机制，由此防止和减少权力寻租和合谋。
（一）建立严密有效的监督体系
项目制是以“委托—代理制”的方式展开运行的，即中央部门把项目委托到对应的省级职能部门，省级职能部门然后把项目委托到对应的县级职能部门，最后由其全面负责实施管理和完成项目目标。在这个委托—代理过程中，省级政府职能部门与县级政府职能部门形成不完全契约，并保留一定的控制权（检查监督），而县级项目管理者在契约中获得充分的剩余控制权（发包、评估、验收和奖惩）[8]，这是由中央项目数量过大和项目分散性所决定的。因为中央和省级职能管理部门无法直接操作和管理如此大数量和分散的项目，必须把这些项目的发包权、验收权和部分监督权向下层层委托，直到县级政府和职能管理部门，所以县级政府和职能管理部门在项目管理上实际获得了项目发包权、验收权和监督权等三权的同体权以及很高的自主性。在这种情况下，纵向与横向监督就会面临较大的困境：一方面，虽然中央和省级职能管理部门在项目落地后仍然保留一定的监督权，但由于多层级的信息反馈衰减，以及参与寻租的权力主体往往有意对不利于自己的信息进行屏蔽，所以中央和省级政府职能管理部门在信息不对称的情况下很难对下面的高自主性权力进行有效的监督和约束。即使发现一些问题或线索，也会因为财力、物力和人力以及查处的难度而无法进行及时有效的处理；另一方面，在“三权”同体和高自主性的机制下，广泛的文化网络渗入到项目制运行中，使纵向和横向监督变得更加困难和低效率。文化网络是指由血缘、地缘、庇护人与被庇护人等组成的非正式组织或人际关系网，遵循于社会中的所形成的习俗规范[18]。存在于文化网络中的权力主体和市场主体之间往往因为强信任关系和相互之间的利益激励而优先结合并产共谋。权力主体则在项目申请、发包和验收中利用自由裁量权和专业化信息的不对称优势帮助市场主体（自己人）获利，而市场主体更是利用这一文化网络关系寻求权力主体的帮助而形成利益共同体。由于自由裁量权和专业化的排他性优势以及文化网络关系的高信任度影响，权力主体与市场主体的共谋寻租行为很难受到一般性监督机构的有效监督和查处，由此进一步滋养了这一领域的共谋寻租环境，使其成为腐败的高发区。这就要求建立专门的且基于技术理性的项目监督机构以遏止权力寻租合谋行为。
1.建立专门的民生项目特派监督机构。民生项目特派监督制度创新于贵州省毕节市。2013年，毕节市面对数量巨大的中央民生项目和项目实施中多发的寻租腐败现象，创立了民生特派监督制度，就是“以市统领、县区管理、乡镇设置”的基本构架，以民生项目为主要监督对象，充分整合纪委监察局、纪工委监察分局和乡（镇、街道、管理区）纪委的力量，以乡（镇、街道、管理区）为单元设立民生项目监督特派组，专司民生项目的监督[19]。在此基础上，民生项目的监督还延伸到村组，即在村建立民生工作监督委员会，在村民组建立民生工作监督组，由此开展末梢监督、兜底监督[20]。这一监督机制的主要特点就是专门性和独立性较强，在多年的实践中呈现较好的监督效果，但是由于其至高性不够，容易受到文化网络关系的影响而形成庇护关系，所以要以“省统领、市（地级市）管理、县设置”的基本权力构架，充分整合协调现有监察委员会的力量，以县为单元设立项目监督特派小组，专门负责对县级各类项目的监督。这一组织的权力构架就是由省监察委员会统一领导，市级监察委员会管理，县级项目监督特派小组负责具体工作，既对上负责又与县级党委政府和监察委员会保持协调关系的一种机制。由于这一监督组织是以“条条”化为主的权力设置，并担负专门的项目监督职能，具有至高性、独立性和专门化特点，所以能在一定程度上破除基于文化网络关系所形成的圈内权力操控项目和共谋寻租行为。
2.完善“火警监督”机制。“火警监督”是指项目投标人向专门的监督机构举报招投标过程中违法违规行为的监督。从当前相关监督机制来看，虽然在招标程序上设置了相关举报监督机制，但由于缺乏统一、协调、高效的行政监督申诉机制和信息公开，所以难以形成一套完整的行政监督申诉支持体系，由此导致“火警监督”形同虚设[21]。这就要求：一方面,进一步完善招投标过程中的相关信息公开制度，提高内部信息外溢转递和参与投标人员的相互监督能力；另一方面,建立有效的项目招投标举报平台，把这一平台对接省市相关行政主管部门以及重大建设项目稽查特派员办公室和专门项目监督特派机构，并对举报人进行经济激励，由此形成有效联动的“火警监督”机制。
（二）完善项目制的相关管理制度
在项目制管理中项目招标和项目验收是产生权力寻租合谋的主要环节，所以要从源头上减少和消除权力寻租合谋行为，必须进一步完善专家评审、最低价招标、项目验收和民主参与机制。
1.完善专家评审机制。在项目的公开招标中，项目评标专家是第三方独立主体，主要负责评标工作。当前，突出的问题是评审专家往往突破相关法律法规，被动地参与招标人、招标代理人和投标人共谋行动，在评标时进行倾向性评标、串通其他评委为某投标人打高分等。这主要归因于：一方面，相关法律制度对违法违规评标专家惩处力度不够，不能形成约束力。比如，《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委12 号令，2013年23 号令修改）的规定，对违规违法的评标委员会成员或者有关工作人员的最高惩处是处三千元以上五万元以下的罚款，并取消其担任评标委员会成员的资格[22]。另一方面，项目评审专家名单信息外泄，导致招标人、招标代理人（资源交易中心的管理人员）和圈内投标人与评审专家共谋。所以完善专家评标机制的主要着力点是在提高专家评审费的基础上，加大力度对违规违法评标的行为进行惩戒，使评审专家不敢参与共谋。同时加强对评标专家的信用考核管理，建立评标专家信息评级制度和评标专家档案查询数据库，对声誉好的评标专家进行正激励，对参与共谋的违规违法评标专家进行披露和惩罚[23]。
1.2.3 试验组及对照组治疗方法 试验组予以低分子肝素皮下注射抗凝合并放疗，应用7天；对照组不予以低分子肝素抗凝，单纯予以放疗。
2.不断推行最低价中标模式。最低价中标（报价最低中标的评标方式）既是一种公开、公平和竞争的有效机制，也是铲除项目招投标中权力寻租合谋的最有效方法。当前，虽然新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87 号）提出最低价中标方式，但没有做出刚性要求，并对最低价评标做出附加性审查条件，如评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。所以在当前的项目招投标过程中，中间价评标仍然是当前主要操作方式，最低价中标机制有名无实。这意味着权力主体仍然在很大程度上掌握项目招标的主导和控制权，市场化竞争招投标往往成为“装饰品”，事实上项目招标存在巨大的寻租合谋空间。因此，推行最低价中标，首先要完善项目招投标的相关配套的法律制度，如履约担保制度（若由于低价引起质量故事或者工期延误等问题，履约担保可最大限度地挽回建设单位的损失），通过履约担保来约束和调整中标人违反契约的行为。
3.强化项目验收管理。在县级的项目制运行中，县级项目主管部门的项目验收权来自省或者市项目主管部门的委托性授权。表面上，虽然项目主管部门特别是县级项目主管部门的成员不能直接掌握项目的招标发包权和大型项目建设的监理权，但实际上他们往往通过内部的操纵来实现“三权”的同体性。在这种情况下，如果来自省或市级的项目主管部门不能有效地对项目验收过程进行有效监督（一般监督的方式是抽检，数额很大且技术含量高的项目由上级组织验收），那么，县级项目主管部门的成员就会在项目验收过程中拥有很大的权力和自主性。特别是在不经过招投标的小项目验收中，如退耕还林、养殖等，这种自主性更是如此。所以项目验收中验收主体与市场主体共谋容易产生，且成为十分突出的问题。解决这一问题的根本办法就是强化相关招投标和验收信息公开和监督，通过网络和公示栏等平台公开项目的详细信息，使更多的群众参与监督；同时增加省级项目主管部门对项目验收的抽检频度和督查力度，强化专门项目监督机关的监督，使项目验收中的管理主体与市场主体的共谋行为得到有效的调整和约束。
上述数据传输电路单元得到的电压数据和电流数据经过分压电阻R2和分压电阻R3流向通讯收发芯片U6，通讯收发芯片U6自带CAN总线通讯协议，在接收到单片机U1传输的电压数据和电流数据后对其进行通讯协议转化，转化后的电压数据和电流数据信号流向共模滤波电感L3，滤除掉信号中的干扰成分，并经过电阻R12和电阻R13的分压保护，经过瞬态抑制二极管Z1和瞬态抑制二极管Z2后流向保险F1和保险F2，最终通过接线端子J2和外部CAN总线相连，并通过CAN总线将测量得到的电压数据和电流数据上传至实时监测光伏组件运行状态的数据处理计算机，完成整个检测流程.
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中图分类号： D63；F812
文献标志码： A
文章编号： 1005 - 460X（2019）03 - 0023 - 08
收稿日期： 2018-11-20
基金项目： 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进农业供给侧结构性改革的理论与战略研究”（17JZD017）
作者简介： 李韬（1989 —），男，湖北通山人，博士研究生，从事农村问题与地方治理研究。
（责任编辑：于健慧）
标签：项目制论文; 效率损失论文; 权力寻租论文; 治理论文; 华中师范大学政治与国际关系学院论文; 华中师范大学中国县域发展研究中心论文;