“‘入世’与政府管理体制创新”笔谈，本文主要内容关键词为：笔谈论文,体制创新论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“入世”后政府管理体制的变化趋势
世贸组织(WTO)规定，加“入世”贸组织的应当是主权国家或者单独关税地区。世贸组织的各项协议，与任何多边条约一样，是各成员国政府依据权利义务平等原则达成的契约性文件。因而“入世”是一种政府行为，世贸组织中各成员的关系首先是政府之间的关系。
面对我国即将“入世”的形势，研究“入世”与政府管理体制创新问题是非常必要的。“入世”以后，我国将会享有相应的权利，更要承担相应的义务。
“入世”与政府管理体制创新包括两方面的含义：一是直接的影响，即“入世”后，我国政府如何应对，如何利用好世贸组织的有关规则，发展自己、保护自己。二是以“入世”为契机如何进一步推进政治体制改革和经济体制改革，逐步建立完善的市场经济体制。这两个方面有区别但又紧密相联。
“入世”是我国积极参与经济全球化的一个重要标志。世贸组织称得上是“经济联合国”，它的积极作用主要表现在两个方面：第一，用规则贸易取代强权贸易，给予了弱国一个自我保护的手段。这是它的重要贡献。第二，为国际经济的发展提供了新的机会。“入世”为国际资本的流动带动了机会，大量的国际资本流动到哪个地区，就会加速哪个地区的发展。同时，“入世”也为各国的经济发展提供了平等的机会，各国都在力争创造良好的环境，加速自身发展。我国争取“入世”正是出于以上的一此原因。“入世”不仅影响我国的经济发展，而且对我国的政府管理体制也将产生较大的影响。
“入世”对我国政府管理体制的影响是明显的，主要表现在两个方面：第一，对法律制度的影响。目前，我国有些法律制度存在着与世贸组织规则不相适应的地方，而加“入世”贸组织意味着我国在许多方面要与国际接轨，因此，修改我国现行的法律、法规、规章，甚至规范性文件是十分必要和迫切的。第二，对政府实际运作方式的影响。加入WTO以后，政府必须要考虑如何运作才能符合WTO的规则，才能减少不必要的麻烦和问题。
“入世”后，政府管理体制变化的趋势是：
一、从以权力为中心的运作方式向以规则为中心的运作方式转变。以权力为中心的运作方式，其运作的随意性和无序性较大，而且在权力的运作过程中公开程度低，容易导致暗箱操作、违法行政。比如，目前在许可证的发放上就存在着较大的无序性。“入世”后，如果有的外国企业感到在这方面受到了歧视待遇，就可能通过贸易争端解决机制起诉我国政府。这就要求政府必须严格依照法律、法规的规定，依法行政。依法行政是政府运作的一个基本规则，不仅要在观念上有所认识，在行事方法上更要严格体现。长期以来，行政人员一遇到问题，首先想到的是领导怎么说的、如何批示的，很少想到法律是如何规定的。今后，应当改变这种行事方法，严格依照法律、法规办事。这是一种根本性的转变。各级政府不能仅仅被动地适应，而应充分利用好这个机会，改变运作方式，更好地为经济建设服务。
二、政府职能进一步转变。北京市进行行政审批制度改革前，有1034项行政审批事项，其中有些是对一件事情的反复审批，有些是对不需要进行审批的事项进行审批。结合政府机构改革，北京市积极推进行政审批制度改革，将原有的审批事项中的369项取消、85项下放，其中与企事业单位和人民群众密切相关的审批与核准事项的精简比例达到41.7%，而这仅仅是开始。按照建立社会主义市场经济体制的需要，特别是我国“入世”后对政府工作提出的要求，我们将进一步改革审批制度，转变政府职能。现在，有的区县为了简化程序、方便群众，建立了综合服务大厅，实行“一站式”办公，这种做法收到了良好的效果。但是，目前的“一站式”办公只是受理过程，从本质上讲并没有很大改变，登记、注册仍然需要较长时间。如果不从本质上转变政府的职能，隐患仍然是比较大。比如美国办理有限责任公司时采取的是资金认缴制，不需要实缴，将出资人的认缴作为其承担债务责任的一种承诺。而我国在办理有限责任公司时要求实缴，政府在其中审来审去，审过后一旦出现问题，政府十分被动。另外，这种不必要的审批也造成了政府机构膨胀，办事效率低下等一系列问题。
有些人认为加强管理就是强化审批，从而造成了“审批经济”的怪现象。消除这一怪现象需要政府职能的转换。政府应当尽量少介入微观经济活动，让市场发挥应有的作用，这是解决问题的关键所在。一些人观念中存在的“重审批、轻监督”思想从本质上讲是对市场主体不信任。比如，有的政府职能部门在审批过程中，认为“门槛”一定要高，审查一定要严。这样做的结果是什么呢？不该进来的当然没进来，但是一些该进来的也进不来。这不符合市场经济要求，而且也导致了包括腐败在内的诸多问题。从这个意义上讲，进一步加快政府职能转变是大势所趋。
“入世”后，政府应当退到市场之外，充分调动和发挥中介组织的作用。有一些事情，能交由社会自治组织解决的就交给社会。比如，现在的大多数居民委员会是政府意志的传达者，反映的是政府的声音，很少反映居民的意志，从而使居民缺乏参与社区事务的积极性，导致出现了很多问题。为了彻底改变这种局面，真正把主动权交给居民，政府应当大力推进社区建设，将该由人民群众自治的事情交由人民群众解决。行业自治也是如此。行业自治和社区自治是政府职能转变的重要条件。
目前，政府管理体制中还存在着许多需要改革的地方，如果不改革，就无法适应世贸组织规则的要求。通过管理体制创新，政府最终发挥三个作用：经济调节、公共事务管理和提供公共服务，而促进经济发展主要靠服务和引导。
“入世”的题目很大，不仅要看到其直接作用，还要看到其间接作用，以便全方位地适应新的形势，促进政府各项工作的全面发展。
建立地方政府规范性文件的统一发布制度
加入世贸组织后，我国地方政府规范性文件的发布方式应当符合国际惯例。改革现行的地方政府规范性文件发布方式是增加政府运作过程透明度，创造良好的制度环境，保障海内外投资活动正常进行的必要条件。
长久以来，我国地方政府特别是地方政府工作部门发布规范性文件的方式主要是由文件制定机关各自通过邮寄或者机要通讯渠道寄发红头文件、在本地主要新闻媒体公布文件全部或主要内容、张贴公告、散发宣传资料等。其中最基本、最正式的方式是寄发红头文件。应该说，这是一种比较原始的做法，弊病较多。深圳市政府已于2000年11月3日发布了《深圳市人民政府公告管理规定》（以下简称深圳市政府95号令）。这个规定自2001年1月1日起正式实施，其主要内容是对市政府以及各部门制定的规范性文件实行“统一发布”制度。这是对现行地方政府机关规范性文件管理制度的重大改革。
（一）现行规范性文件发布方式的主要弊端
分散寄发红头文件的主要弊端有两个：一是发行范围很小，使得许多切身利益受文件影响、应当知晓文件内容的单位和个人得不到文件的正式文本或者文件全文。一方面，使得有些规范性文件得不到有效执行；另一方面，群众也无法有效监督政府机关的工作，往往是任由执行单位说了算。在实践中发生的行政机关故意扣押、歪曲、篡改上级机关的规范性文件，就是利用了规范性文件发布范围过窄，当事人不能获得规范性文件的正式文本而进行的。如果所有当事人都能够有便捷的渠道及时得到规范性文件的正式文本或者全文内容，就不会发生上述问题。
分散寄发红头文件的另一个主要弊端是不便于查询和清理。如果需要查询规范性文件的有关规定，通常情况下很难办到，有的连发文机关自己都找不到一份完整的正式文本。由于规范性文件量很大，前后互相矛盾的情况时有发生。如果没有统一的、法定的载体，连法律专业工作者有时也无法判断哪些文件是有效的，哪些是已经被替代了的。
（二）规范性文件法定载体的种类
一级地方政府应该有统一的规范性文件的法定载体。这个载体必须是公开发行的、专门刊登政府政务的法定刊物。按照政务公开的原则，凡依法应当向社会公布的政务活动和政府信息，必须在该刊正式公布。国外有些地方还专门为本级政府规章或者规范性文件的发布设有法定专刊。我国地方政府公布政府政务活动的刊物一般是本级政府公报。深圳市政府95号令第六条规定将《深圳市人民政府公报》作为深圳市政府及其工作部门发布规范性文件的法定载体，并要求所辖区政府也以本级政府公报为规范性文件的法定载体，即所有向社会发布的规范性文件必须在本级政府公报上公布，而且只有在本级政府公报上正式公布之后才能执行。
除此之外，深圳市政府95号令还将规范性文件在指定的地方公共信息网站上公布，要求政府信息主管机关在政府公报发布规范性文件之后30天内将规范性文件登上地方政府网站，并以此作为政府机关发布规范性文件的法定网站。
（三）规范性文件法定载体的效力
为什么要求政府机关的规范性文件必须在地方政府公报或者规定的政府网站上统一公布呢？各单位能否以其他方式公布本单位制定的规范性文件呢？这就涉及规范性文件发布的法定载体的效力问题。
从法律上看，地方政府机关的规范性文件必须在本级政府公报上统一发布至少包括以下两层含义：一是地方政府公报是规范性文件的法定公布渠道，不管文件制定机关是否采取其他方式向社会公布其制定的规范性文件，都必须在政府公报上公布；二是政府规范性文件从其在本级政府公报上公布之后始发生执行效力，在此之前，政府机关制定的规范性文件不具有执行效力，因为在此之前不能视为已经正式发布。文件制定机关、新闻媒体、学术研究机构、社会宣传机构可以采取其他方式向社会宣传已经发布的规范性文件，但仅仅是宣传手段，不是法定的公布方式。
除了以上意义之外，深圳市政府95号令还规定：在行政复议、行政诉讼和其他重要的行政活动中，行政机关引用政府机关发布的规范性文件时，必须指出发布该规范性文件的公报期号和页号。这样，就可以避免因当事各方持有的文件汇集版本不同而发生不必要的麻烦。
（四）政府公报的发行原则
政府公报不同于一般的商业报纸，它们是地方政府发布政令的法定载体。它的优点是具有权威性，缺点是发行量相对较小。因此，政府公报的发行必须坚持非赢利的服务性原则。
第一，政府公报作为法定载体不应当有商业性行为，例如刊登商业性广告等。
第二，政府公报必须通过有效的发行渠道及时送到订户手中。作为城市政府公报，应当在发行当日送到订户手中。
第三，政府机关应当为有关单位和个人提供公报信息服务。深圳市政府95号令第二十二条规定：任何单位和个人需要《深圳市人民政府公报》中某一个或多个文件的复印件时，《深圳市人民政府公报》编辑室、市政府工作部门中负责办理审批、核准和登记的机构和公共图书馆应当提供复印服务，并可收取复印成本费用。
第四，必要时，政府公报应当免费发送，以确保政府政策及时传达到有关单位和个人。
“入世”对中国政府管理体制的影响
中国即将加入WTO，如何适应WTO的规则，改革政府管理体制，推动经济和社会发展，这对于中国来说是一个难得的机遇和严峻的挑战。
中国政府管理体制正在发生变化，取得了较大的进展，但是，正在转变之中的政府管理体制，不可避免地带有旧体制的痕迹，旧体制甚至还存有较大的地盘，顽固地表现自己。新体制还没有形成，新旧体制因素的磨擦时有发生。中国政府管理体制的这种状况是不能适应WTO游戏规则的，必须加快改革步伐，实现政府管理体制的根本转变。
第一，政府理念。除了强调依法行政以及效率与公平之外，还有规则观念、公正观念、互惠观念、谈判协商观念，这些都是政府理念所涉及的内容。依法行政是政府理念的核心问题。在这个问题上，中国在宣传上、文件上虽然强调依法行政，但在实际工作上，有法不依、无法可依甚至知法犯法的情况依然大量存在。凭经验办事，按首长的指示办事，看上级的脸色办事，这种情况在一些地方还屡见不鲜。这都不是依法行政，而是一种“人治”。必须以法治代替人治，强调依法治国，时时处处依法行政。这是加入WTO的迫切需要！只有依法行政，才能取信于人。至于规则观念、公正观念、互惠观念、谈判协商观念，这些都是WTO的观念。加入WTO，就必须信奉这些观念，按这些观念行事。其实，这些观念与法治观念是不矛盾的。依法行政，就是要按规则办事，公正公平，互惠互利，通过协商谈判的途径解决纠纷和难题。在中国，要特别提倡树立谈判协商观念，这正是我们的历史和现实所缺少的一种观念。因此，政府管理体制的改革，政府行为的改善，首先有赖于这些政府理念的转变。而加入WTO，又使得政府理念的转变显得格外重要。
第二，政府结构。政府结构包括机构、人员、上下级关系，以及与政党、立法、司法的关系等等。改革开放以前，中国的政府结构头重脚轻，中央高度集权，中央集了地方的权，国家集了社会的权，政府集了企事业的权，政党集了政府的权。改革开放以后，这种不适当的集权状况有所改变，中央放权让利，搞活了全局，发展了经济。但是，中央集权的局面仍然没有得到根本的改观。在中央和地方的关系上，由于强调宏观调控，中央仍然集权过多，地方分得的一部分权力又被收回去。加强宏观调控和中央高度集权是两个概念，既有联系，也有区别。在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，必须加强中央政府的宏观调控，这是不言而喻的。但这并不等于必须加强中央集权，也不表示必须把已经放下去的权力再收上来。宏观调控主要靠政策，中央集权依靠行政手段，二者不能混为一体。在政企关系上，政企分开的口号喊了十几年，为什么长期分不开呢？除了体制上的原因之外，就是因为政府结构的权力集中以及权力的收放反复所造成的。政企不分开，企业就不能成为市场的主体，市场经济体制就难以形成。外商是不和政府打交道的，他们的对手是中国的企业。政企分开，有利于中国加入WTO，也有利于中国企业的发展。政企能否分开，是衡量中国政府结构是否分化和良性发展的试金石与晴雨表。
第三，政府职能。加入WTO，对于中国这个长期实行政府主导型经济体制的国家来说，政府职能的转变将是最急迫的问题之一。政府职能就是政府的职责和功能。由计划经济体制向市场经济体制转变，关键是转变政府职能。政府职能的转变也是老问题了，转变了十几年还不彻底，原因是复杂的。中国政府原是一个全能主义政府，或者叫中心主义政府，就是无限政府，权力很大，什么都管，结果是出力不讨好，管了许多管不了的、管不好的事情。在政府职能转变的过程中，对此有所认识，也有所改变。但是，由于体制问题，有些事情就是放不下，要么换个牌子，由部门变成公司；要么由党代政，同样是管起来；要么由中央管理变成地方管理；要么就理直气壮地说，国有企业是国家的，政府就要管。问题是怎么管，管什么？一般认为，政府的管理就是调控、指导、监督、服务。在宏观上进行调整，在计划上提供指导，在行为上进行监督，在资讯、环境、硬件、软件等方面提供服务。这都是政府应该管理的事项，不管就是失职，管多了就是越权。很多事情应该由社会和企事业单位去管，政府不要干涉。应该管的不管，不应该管的偏要管，这是中国政府职能转变过程中的怪现象，必须坚决纠正。只要法制健全，政策对头，有限政府也可以是强政府，否则无限政府也可能是弱政府。中国政府只有真正做到由无限政府变成有限政府，由直接管理走向间接管理，由微观控制走向宏观调控，由单一的行政手段走向经济、法律、行政手段的综合运用，才有可能实现政府职能的转变。也只有这样，才能适应加入WTO的要求。
第四，政府过程。任何政府，都不仅是一个体系，而且是一个过程。政府过程一般分为输入、转换、输出、监督、反馈等几个阶段。中国政府的过程虽然有了一些进步，但是，信息输入不公开，转换即决策为暗箱操作，输出即执行不透明，监督无力，反馈不真实，仍然存在严重的问题。也就是说，中国政府过程被蒙上了一层神秘色彩，外国人，即使是中国人也不知究竟，不知道是怎么回事。这种状况不符合WTO的要求。WTO有一条规则，即行政透明度及监督实施规则，要求行政过程公开、透明，便于监督。要撕下神秘的面纱，去掉神秘感，关键在于决策的科学化与民主化，建立正式的沟通渠道，加强监督，讲真话，不讲假话。由于历史的积淀，这一条做起来虽然很难，但从决策的科学化和民主化开始，逐步养成风气，终能克服弊端。这一点必须立即着手，否则就是违反WTO的规则。
总之，中国即将加入WTO，需要从各方面着手准备，政府管理体制首当其冲。因此，必须积极推进政府管理体制创新，努力适应WTO的要求，为中国早日加入WTO，更为中国的社会经济发展再上一个新台阶而作出应有的贡献。
作者：北京大学政治发展与政府管理研究所所长、教授、博士生导师
“入世”对我国法律制度的挑战将不限于涉外经济领域
WTO的所有具有法律约束力的协定、议定书、决议和谅解，实质上就是一整套关于国际经济贸易的法律框架和制度，是调整各成员方国际经贸活动的行为法则。WTO的法律规则对各成员方政府国际货物贸易、服务贸易以及与其有关的投资、知识产权等领域的管理提出直接的、强制性的变革要求，因此从WTO规则本身看，其直接干预、制约的是成员方政府对外经济管理体制和运行规则。但是，贯穿于WTO规则的市场经济理念、管理模式和运作规则，对各成员方法律制度的影响和冲击将不仅仅限于涉外经济领域，尤其对正处于经济转型期的中国来说，各级政府部门长期以来习惯运用的制度、规则、程序和方法将面临入世的影响和冲击。这种影响和冲击将是巨大的、持续的和全方位的。国内法律制度面对“入世”巨大挑战的同时，也面临进一步改革和发展的重大机遇。
一、WTO要求成员应在对外经济运行方面遵守“统一实施”的原则，将有助于推进我国国内市场规则的一体化。
在对外贸易方面统一制定和实施法律，是WTO法律规则的重要原则。“法律统一实施”原则可以包括：1.除若干诸边协议外，成员方对WTO各项协定及相关法律文件必须“一揽子接受”。WTO规则规定，“不得对本协议的任何条款提出保留。对多边贸易协定任何条款的保留应仅以这些协定规定的程度为限。对一诸边贸易协定条款的保留应按该规定的规定执行”。2.WTO成员方应当保证国内基本法律制度与WTO法律规则的一致，并得以公正合理的实施。WTO规则要求“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致”。3.WTO成员方的中央政府应当保证国内地方法律制度和政府与WTO法律规则保持统一。根据《1994年关税与贸易总协定》要求，成员方“应采取其能够采取的合理措施，保证领土内的地区和地方政府和主管机构遵守本条款的规定”。在WTO《服务贸易总协定》、《技术性贸易壁垒协议》等协定中对地方法律制度和政策与WTO法律规则保持统一也有诸多规定。
统一制定和实施法律，维护国家法制的统一和尊严，这不仅是我国加入WTO对国际社会的承诺，也是我国民主法制建设的基本目标。近20多年来，我国市场经济的基本法律规范正逐步完善并趋于统一。但是我们也看到，在我国立法、司法和执法等法律领域中还存在着诸多问题，尤其经济法律制度制定和实施中的法出多门，相互冲突，地方保护和行业垄断等问题仍未得以有效解决。有些地方或部门超越权限制定法规、规章和“土政策”，实行地方经济封锁和行业垄断，阻碍市场公平竞争，以牟取地方或部门局部利益；有些法规、规章同上位法相抵触，法规、规章之间相互矛盾和冲突，相互“打架”，等等。这些问题不仅不适应WTO规则，也与我国民主法制建设的基本目标相悖。中国加入WTO，我们将从国家承担国际公法义务的角度，重新审视我国国内法律制度的统一问题。一方面，为实施WTO的法律规则，我们迫切需要在对外贸易方面进一步重申中央政府的专属立法权和管理权，重申中央政府对外贸易法律、法规和部门规章在全国范围内的普遍约束力，重申地方政府制定有关外贸规章和政策的限制或者禁止；另一方面，法制统一原则在对外贸易领域实施的同时，也必然扩展至国内市场经济规则的制定和实施。随着中国加入WTO，加速推进我国国内市场规则的一体化，为建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系创造良好的环境和条件，将成为我们需要迫切解决的问题。我们有必要通过建立和调整现有法律制度，进一步规范和理顺中央与地方政府的管理权，全面清理和制止“诸侯割据”和“寡头垄断”赖以生存的政策基础，强化对政府部门实施国家法律的规制和监督，用统一、开放、竞争、有序的市场法律规则取代旧体制下形成的经济规则和秩序。
二、WTO要求成员方在对外经济政策方面遵守“透明度”的原则，将促使国内经济决策过程更趋公开化、民主化。
在WTO的各项法律文件中，“透明度”原则是贯穿于多边贸易体系的基本要求。透明度原则要求各成员方实施的有关对外贸易的各项法律、法规、政策、司法判决等及各成员国间签订的影响国际贸易的协定和条约，都必须做到程序上的公开性，及时通报WTO和其他成员方，使受影响的组织和个人及时知悉。在服务贸易领域，透明度原则要求公布所有的法律和规章，并对实行规制所作的有关服务贸易的行政决定进行及时审查。在贸易政策评审机制中，还规定了对成员方的对外贸易政策进行定期审查，以增强各国国内政策法规的透明度，使成员方的国内法律制度符合WTO的需要。WTO法律规则要求成员方的市场信息必须是公开的、持续的和有约束力的，以保证其他成员方的企业对市场环境具有可预见性。
透明度原则是WTO法律规则对各成员方政府法律制度调整和改革的要求，这一要求符合我国民主与法治建设和发展的客观需要。在传统观念和经济体制的影响下，我国法律制度中对经济政策制定和公布方面未形成一套合理、有效的程序性规定。在政策法规的决策方面，我们不仅决策的过程及其相关资料是不公开的，而且常常连决策的结果都不完全公开。人大会议讨论情况、法院的司法审判信息等等，也都是不公开的。许多所谓的“内部文件”、“内部材料”实际都是公众应当知晓和掌握的信息。中国加入WTO，在要求我们对外贸易法律政策中体现透明度原则的同时，将对我国政府现有的公共信息管理制度提出重大挑战。作为向社会提供公共服务的政府部门，本身就负有向社会大众提供信息的职责。除依法应当保密的事项外，政府的各项行政管理法律政策应当逐步实现公开和透明，法规、规章、政策以及行政管理部门作出影响管理相对人权利、义务的行为的标准、工作程序等等，都应当依法公布，并使法律程序固定化，确保企业和个人的信息获取权。随着公共信息透明度的增强，将进一步推进国内经济政策法规决策的公众参与程度，从而推进我国政治体制改革的进程。
三、WTO要求成员方的市场主体给予“国民待遇”原则，将加速实现我国国内市场主体的公平竞争。
“国民待遇”原则是WTO的重要原则之一。所谓“国民待遇”原则是指：“任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方时，不得对其直接或间接征收超过对同类国产品直接或间接征收的任何种类的国内税或其他费用”。在WTO的《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》以及其他相关协议中，“国民待遇”原则都有较详细的规定。“国民待遇”原则的实质是要求WTO成员方在国内的法律制度中，不得对非本国的市场主体有歧视和偏见，应当为不同市场主体创造一个公平、开放的竞争环境。
市场经济的本质，就是在同等条件和待遇下的公平竞争。然而长期以来在传统观念和经济体制下，我们在经济活动中始终未给予国内非公有经济一个参与平等竞争的条件和待遇。非公有经济企业在市场准入、贷款、税赋、进出口、人才使用、司法保护、享用公共服务以及企业经营者的政治待遇和社会地位等方面，都难以享受到同国有、集体企业类似的待遇。甚至在我国宪法中，只认同“保护私营企业的合法利益”，而没有像对公有财产那样，确定其财产的神圣不可侵犯。中国加入WTO，当我们在准备给予非本国的市场主体以“国民待遇”时，我们面对的首先是本国非公有经济市场主体的“国民待遇”问题。我们再没有任何理由拒绝给予国内非公有经济市场主体平等参与市场竞争的权利了。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》已经明确提出，要“取消一切限制企业和社会投资的不合理规定，在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等各方面，对不同所有制企业实行同等待遇。凡是对外资开放的领域，内资均可进入”。随着中国加入WTO和对外资企业“国民待遇”的兑现，我国现行对国内非公有经济的法律管制政策必然发生深刻的变革，一切限制非公有经济发展的不合理规定应当被摒弃，国有企业在我国经济生活中的垄断地位将会改变，政府应当在其与国有经济和非国有经济主体的关系中确定一个合适的定位，并着手为我国国内非公有经济的发展营造一个更加公平、宽松的环境。
加入WTO与政府管理体制创新
“入世”与行业协会创新
如果顺利，中国将在今年加入WTO。中国政府之所以下这么大决心加入WTO，就是为了营造更好的外部环境。比如，企业的外贸经营权很快就会不需要政府批准。世界上没有一个国家的企业外贸经营权要由政府审批。在加入WTO谈判中，外国人对我们的政企不分的问题追得最紧。因此，加入WTO也会对我们政府职能形成很大的冲击。中国企业的运营成本与交易成本太高了，这在一定程度上是政府的服务成本过高导致的。企业很多事情都需要政府批准，花掉很多跑路的时间和差旅费，还有拉关系、送礼的费用。此外，电信、银行等服务业的费用过高，也增加了企业的运营成本，所以我们要开放服务市场，引进竞争，帮助企业降低成本。
如何降低成本？一个重要的方面就是要适应WTO的要求，对政府职能进行再造。从我们国家的实际情况出发，政府应着重以下几种能力的提高：
其一，提高政府的谈判能力。加入WTO后，政府就是一个开放型的政府，它每天面对的是与其他国家政府、国际组织、跨国公司的经济交往。有越来越多的事务需要通过谈判进行解决，加强政府的谈判能力是当务之急。中国应该设立自己的“贸易谈判代表”制度。这一制度包括：(1)贸易谈判代表由国务院直接任命与管理，超越具体部门的利益限制；(2)贸易谈判代表的主要任务就是处理“入世”后与相关国家产生的贸易摩擦与纠纷，维护国家利益；帮助中国企业在进行对外经济交往中争取所享有的权利。
其二，提高政府的法治能力。主要措施是：(1)政府要尽快建立自己的律师体系。美国联邦政府有18000名政府律师。政府律师有严格的制度，在这一制度中有国家律师，有国家副律师，还有各种各样的律师助理。政府一旦遇有纠纷，出面的首先是政府律师。我们要依法治国，第一步就应该建立政府律师制度。(2)政府各个职能部门要加强法制观念，出台政策要符合法律法规。如今年铁道部在春运期间提高票价就遭到社会上很多人的质疑：提价是否合法？
其三，提高政府的中介应用能力。这就是说政府要把一部分职能转移给社会中介组织，同时加强与之沟通，使中介组织发挥更大的作用。加入WTO后，要认真研究政府涉外经济活动重点，明确界定政府管理的范围与职权。现行体制下的一些政府管理职能要取消或削弱，一些政府职能要转经商会或行业协会等中介组织，强化商会在企业与政府之间的桥梁作用。在计划经济体制下政府做了本来不该做的事情，随着行政改革中政府职能转变到位，以后行业协会的作用将会充分发挥出来，很多政府管不了，管不好，也不该管的事情将交给行业协会来做。行业之间的信息交流、行业的自律、人才培训、行业的发展规划等工作，随着政府机构改革的完成和政府职能的转变都应由行业协会来承担，如果行业协会不发挥作用，那么政府职能转变就不可能是彻底的。
其四，提高政府的整体能力，建立整体型政府。整体型政府的含义是：(1)政府部门之间要整体作战，不是各自为战；是相互配合，而不是相互拆台。我们很多政府部门之间出台的政策是相互矛盾的，如一个部门鼓励汽车工业的发展，另外的部门就限制汽车的发展等等。(2)政府职能部门之间要加强横向联系，不能封闭决策，应建立政府部门共用的决策信息平台，对有关信息进行共享。
其五，提高政府的信用能力。信用能力包括：(1)承诺实现能力。也就是说政府所承诺的主要目标没有完成，或者所提出的100项工作中只完成了不到50%，这个政府就可以称之为无信用能力的政府或者叫信用不足的政府。(2)政策处罚能力，即是否令行禁止。如果令行而禁不止，而是三令五申，那么政府的信用能力就会被大打折扣。目前，部门和一些地方政府出于自身利益考虑，对行政法规和命令常常“三令五申”，有的甚至“朝令夕改”。长此以往，政府的权威何在？法律法规的权威何在？我们现在常说的社会信用如何建立？
加入世贸组织，标志着我国进入了世界自由贸易体系。按照世界自由贸易体系的游戏规则，政府与企业之间要由隶属关系变为监管关系，现由政府承担的许多工作将交给行业协会。行业协会要解决自身的“入世”问题，尽快与国际接轨。行业协会创新是建立新的经济运作框架、实现政府管理创新的关键环节。行业协会要扩展工作领域，推进以民间化为取向的改革，同时，政府要实行“两个转变”，为行业协会的发展创造良好条件。
一、行业协会新职能
目前，行业协会的职能和性质仍然是一个值得探讨的问题。
按照国内流行的看法，行业协会主要应在行业自律性管理方面发挥作用，自律性是行业协会的基本属性，自律则是行业协会最重要的职能。在许多文章和文件中，行业协会被界定为“自律性行业管理组织”。自律职能已经成为我国行业协会的传统职能。但是，当我们考虑“入世”后行业协会的作用问题时，行业协会的基本职能便似乎不能用“自律”一词来概括，甚至“自律”也未必就是行业协会最本质的属性。行业协会的作用和性质需要我们重新加以认识。
行业协会本质上是一种互益性组织。行业协会成立的根本目的是为会员企业谋利益，满足组织成员的需要。为了维护企业的整体利益，行业协会才需要进行行业内部的价格协调，实施行业价格的监督管理，制止超低价倾销行为，建立行业自律机制，规范行业自我管理行为，维护行业内公平竞争，监督会员企业履行行规、行约。会员企业约束自己的行为是出于维护企业整体利益的需要。行业协会的互益性决定着它的自律能力。
作为互益性组织，行业协会不仅具有自律职能，还具有开拓国际市场职能、影响政府产业政策职能和协助企业调解与职工利益关系职能等基本职能。相对于自律职能而言，后三者是我国行业协会应增加的新职能。
其一，开拓国际市场的职能。“入世”后，国际市场国内化，国内市场国际化，国内许多企业要走向国外，利用国外的资源，参与世界经济循环，开拓国际市场将成为国内企业共同面临的难点问题。企业可以通过组建行业协会的方式，利用自身的力量开拓国际市场，行业协会要把开拓国际市场作为自己的重要职能。行业协会为企业收集国外技术信息，举办国际展销会，宣传企业和产品。行业协会不仅与国外经贸组织打交道，也与外国政府组织交涉，呼吁外国政府降低关税，对本国企业实行国民待遇等。在国际贸易舞台上，我国的主角是政府部门，而许多国家的主角则是行业协会。在外贸场合，非政府组织比政府组织更易于发挥作用。行业协会应成为国际市场的开拓者，提高影响外国政府贸易政策的能力。行业协会在企业遇有国际法律诉讼时应提供指导和支持。行业协会在国际贸易交往中地位的提高是经济全球化的必然要求。
其二，影响政府产业政策的职能。政府与企业之间存在着矛盾关系，二者在利益上有所不同，国家要维护全体公民的利益，企业则追求自身利益。同时，政府对行业情况的了解程度常常不如企业。因此，政府产业政策的制定应有企业代表参与。行业协会要参与政府产业政策制定的过程。但是，行业协会不应作为政策部门的附属机构参与政府产业政策的制定，而是从维护企业的利益和反映企业的愿望出发，代表企业参与政府产业政策的制定。多年来，我国行业协会承担政府部门的调研任务，为政府产业政策的制定服务。行业协会是作为政府辅助部门参与的，而不是代表企业的利益，不能反映企业的要求。
行业协会若要影响政府的产业政策，就要注重研究市场形势和政府产业政策。在北欧一些国家，宏观经济的分析和市场预测是行业协会的一项基础工作。行业协会研究经济形势和公共政策，特别是税收政策，它对于经济发展的预测和据此提出的政策主张有时比政府的预测和主张还要准确和合理，因而行业协会的看法常常受到政府部门的高度重视，行业协会对于政府的经济政策具有较强的影响力。行业协会的政策分析专家常常直接参与政府经济政策的制定过程。行业协会研究经济形势和产业政策是为会员企业服务的基本要求，也是与政府交涉、影响公共政策以维护企业利益的必要条件。行业协会的政策分析水平高低直接决定着它对公共政策影响力的强弱。缺乏对公共政策的影响力，行业协会便难以维护会员企业的利益，满足企业的要求。
其三，协助企业调解与职工关系的职能。行业协会在国外也叫“老板协会”、“雇主协会”，它有责任协助企业解决职工的薪酬等经济问题。职工也有自己维权组织即工会。行业协会和工会分别代表不同群体和利益。当企业与职工在经济利益方面发生矛盾时，行业协会和工会会出面协商解决。我国的行业协会由于侧重于履行行业自律职能，许多本应在政府体系之外获得解决的企业与职工之间的矛盾结果却变成了政府与职工之间的矛盾，职工在企业中受到不公平待遇后常常去政府部门上访。政府管了很多不该管的事，这当中就包括处理了一些不该由政府处理的企业与职工之间的矛盾。行业协会要强化协助企业调解与职工关系的职能，从而形成一种良好的企业与职工利益关系的协调机制。
行业协会在履行自律职能时，工作对象是同行企业；在履行国际市场开拓职能时，工作对象是外国政府组织和经贸组织；在履行影响公共政策职能时，工作对象是本国政府组织；在履行协助企业调解与职工利益关系职能时，工作对象是工会组织。未来，行业协会的工作对象不仅仅是甚至主要不是会员企业，而是外国政府组织和经贸组织、本国政府组织和工会组织，与这些组织的积极接触是行业协会发展的趋势。
二、行业协会民间化
如前所述，行业协会是由相关企业组成的互益性组织。这种互益性组织既不是政府组织，也不是介于政府与企业之间的半政府半民间的社会组织，而是以维护企业利益为使命的民间组织。行业协会不能超脱于企业之外，也不能存在于企业之上。由一部分社会成员组成的互益性组织属于民间组织。
互益性与民间性是行业协会的两种基本属性，二者是紧密相关的。一方面，行业协会的互益性决定了它的民间性。仅仅维护一部分社会成员利益的社会组织不可能是公共组织，则只能是民间组织。公共组织要维护全体社会成员的利益，而不能仅仅维护一部分社会成员的利益。既维护一部分社会成员的利益，又要成为公共组织，这种社会组织的性质与它所履行的职能是矛盾的。另一方面，若将行业协会定位于公共组织或半公共组织，便会抑制其作用。缺少了民间性，行业协会的自律职能、国际市场的开拓职能、影响政府产业政策的职能以及协助企业调解与职工关系的职能便都难以充分地发挥。长期以来，我国行业协会职能发挥得不尽如人意，不能不说与它缺少民间色彩具有一定的关系。当然，行业协会在行业层面是公共组织，它维护的不是某一特定企业的利益。行业协会的这种公共性是民间组织的公共性，与公共组织的公共性是不同的。
行业协会不会超越于政府与企业之外，处于第三方的位置上。行业协会是企业利益的代言人。企业与行业协会之间是托管关系，即企业委托行业协会管理行业事务。我国为数不少的行业协会将自己的宗旨确定为“双向服务”，即“为政府服务和为企业服务”。这种“双向服务”的提法值得商榷。企业自发地组建一个为政府服务的民间组织，其目的令人费解。政府工作的目标是促进企业发展，政府要为企业服务。如果行业协会为企业服务，促进了企业的发展，帮助政府实现了自己的目标，也就是为政府服务了。行为协会不应整天围着政府转，而要围着企业转。我国目前存在的行业协会多数是自上而下成立的，为“官办”或“半官办”性质，主要围绕政府开展工作，工作人员的工资和办公经费靠国家财政拨款，领导机构和工作机构与挂靠单位的行政级别相应，并套用相应级别的配备干部，安排工作人员。这种行业协会是政府权力的延伸，成为从各级行政位置退下来的人员的安置场所，其管理和服务职能仍然封闭在本系统内，没有也不可能突破部门、地区和所有制的限制起到行业协会应起的作用，难以得到企业的认同。
行业协会在处理事务方式、职能和经费等方面必须与政府分离开来。行业协会不是行政组织，不是换了名称的政府部门。行业协会要民间化，尽快向“三自”方向转变，实行领导自选、活动自主和经费自理。“领导自选”的关键是由企业家担任会长或理事长，政府官员在任期间不能担当行业协会的负责人。行业协会是民间组织，它存在的目的是维护一部分人的利益。政府官员作为公共组织的成员，应当站在全体社会成员立场，维护公众利益，而不能仅仅维护一部分人的利益。“活动自主”是指行业协会要围绕企业的需要独立自主地开展工作，而不是围绕着政府部门开展工作。行业协会不是“二政府”，不能依赖于行政权力而存在。“经费自理”是指行业协会的活动经费应来自会员缴纳的会费。行业协会不可能既从政府又从企业得到性质不同的双重活动经费。行业协会将办公司获得的收入或将提供有偿服务获得的收入作为主要的经费来源也是不妥的，前者会使行业协会变成为企业，后者则会使行业协会变为中介服务机构。
三、政府要为行业协会提供更广阔的发展空间
培育和发展行业协会是政府管理体制创新的重要内容。政府要实现两个转变，即工作重心的转变和工作方式的转变，从而为行业协会提供更广阔的发展空间。
首先，政府应将工作重心由生产领域转向生活领域。“政府要先管生产、后管生活”，“生产第一、生活第二”，这种重生产、轻生活的行政观念在我国是根深蒂固的，它与我国长期实行计划经济体制有关。在许多人看来，管生产是政府份内之事，管生活则是政府份外之事。曾经有一段时间，我国城市政府普遍地将城市基础设施视为生活设施，本着重生产、轻生活的理念，只建工厂，不建基础设施，从而制约了城市的发展。政府究竟应当管什么？北欧国家行政理论认为，生产领域事务是私人可以承担的，应由企业和行业协会负责，而生活领域事务则是私人难以承担的，政府必须介入。从根本上说，政府应当管私人管不了的事务。生产领域的事务是可以由企业和行业协会承担的，政府便应退出来。行业协会发展空间的大小属于行政体制问题。政府如果不从生产领域中退出来，行业协会便没有发挥作用的空间。政府培育和发展行业协会不应简单地给予它以经费支持或将其工作人员变为公职人员，而要扩展它的发展空间，自己则将主要精力投放到生活领域和城市管理方面。
其次，政府的工作方式要从事前审批为主转为事后监管为主。政府部门对社会事务的管理一般采用入口审批管理和事后监督管理两种方式。在计划经济体制下，政府部门将审批作为基本的管理手段，事后监管则作为辅助手段。在市场经济体制下，特别是“入世”后，我国政府部门的工作方式要由“强审批、弱监管”变为“弱审批、强监管”，进入者只须履行必要的登记备案手续而无须经过批准。政府部门要把主要精力放在事后监管上，对获得了行政许可的违法者进行严厉处罚。但是，企业如果不违法、不做错事，政府部门就没有理由干预它。在审批事项较多的情况下，政府部门往往将行政许可发放给国有企业，与审批部门存在着行政隶属关系的企业容易获得行政许可，不存在这种关系的企业则多受到歧视。在这种情况下，企业总是倾向于找一个自己的上级主管部门，遇有问题时请求他帮助处理，缺少追求“互益性”的动力，与行业协会难以建立托管关系。只有最大限度地减少审批事项，才能使行政部门与企业之间由隶属关系变为监管关系。在企业与政府部门仅仅存在着监管关系的情况下，企业遇有难题时无疑会找行业协会帮助解决，行业协会这种互益性组织便会在解决问题的过程中发展壮大起来。
政府从偏重生产到偏重生活、从偏重审批到偏重监管的转变，会为行业协会的成长创造出适宜的行政环境。
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