欧盟外交实体的结构性问题，本文主要内容关键词为：欧盟论文,实体论文,性问题论文,外交论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
选自美国《国家利益》杂志2006年夏季号
布什总统最近对欧洲委员会的访问(美国总统的第一次访问)和他对“强大的欧洲”的认可被普遍认为是美国对欧洲外交政策新走向的一个信号。这位总统不仅把他自己和“新欧洲——老欧洲”的对立思维方式区别开来，还建议说，在许多问题上，美国将承认并接受欧洲政治联盟的必然性并不断加强同强大的欧盟在外交方面的合作。布什政府表示，它相信一个联合的欧洲不仅是理想的，也是可行的。
美国这项政策的转变是不稳定的。美国同欧盟及其下属机构打交道，而不是和欧盟成员国和它们的领导进行双边接触，由此招致了许多的困难。首先，欧盟愿意在其权限的最大范围内参与外交政策事务。欧盟的这个权限还没有(在可预见的将来也不会)通过宪法或是条约的规定，因此美国同欧盟的合作可能是无效的和缺乏支持的。此外，以高姿态的外交政策处理与欧盟的事务，这个世界上唯一的超级大国实际上是在支持欧盟的权威。关于欧盟在外交和安全政策方面应扮演怎样的角色的对话——这个对话还远未得到解决，是欧洲的事，但美国却毫无必要地参与了进来，因而欧盟长久以来的民主合法性问题得到了美国的支持。
即使欧盟获得了很高的法律认可度，欧盟系统仍然可能存在内在的结构性问题，可能在政策制定中导致矛盾和混乱。这样的结构性矛盾也会为美国——欧盟的联合行动带来矛盾。虽然关于欧洲共同体的乐观的陈述可能在一定程度上言过其辞，但单个欧盟成员国的选民就能够对同美国合作的政策投反对票，否决任何的合作。
在整个欧洲决定欧盟的权限范围之前，美国必须停止目前的假设，认为欧盟的外交政策组织在任何特定的问题上都是代表所有国家的立场。只有在这样做的风险和成本非常低的时候，美国或可选择和欧盟打交道。
认同危机
统领欧盟外交政策的条约远远满足不了欧盟精英们对“最紧密的联盟”的热望。建立欧洲宪法的条约，也就是欧洲条约，成为了成员国政治联盟的最终目标——集中和支持欧盟在外交政策方面的司法权。
首先，根据欧洲委员会法律制定的政策是1957年《罗马条约》的承继，规定了统一市场方面的事务，包括对外贸易。而宪法正是要消除这些政策与根据《欧盟共同外交与安全政策》(CFSP)制定的相关政策之间的法律差异。CFSP近期扩大了其范围，但由不同的政策制定条约管辖，并且比欧洲委员会法律要麻烦很多。宪法可能会首次允许CFSP的决议凌驾于成员国的法律之上。另外，许多CFSP的决议现在需要全体一致表决，包括不同的新外交机构的管理问题，将会由“有效多数”决定，也就是代表欧盟多数人口的成员国数目。这样，在严格的全体一致的制度下，宪法就会废除成员国在那些事务上所持有的国民否决权。
宪法也将规定欧盟同外国在所有问题上的条约对所有成员国都有约束力，不需要各成员国的批准。欧洲委员会的联合副主席，也是欧盟唯一的外交事务部长，负责协调欧盟现有的职能政策和新机构的政策，比如外交机构和欧洲防卫机构。总的来说，宪法要创造一个能为成员国设计和执行外交政策的合法机构。
但是欧盟的宪法草案已经可以断定要遭遇失败。2005年5月和6月期间，法国和荷兰的反对票似乎永远地阻断了批准的过程。正如荷兰外交部长伯纳德·波特(Bernard Bot)所说的，“这部宪法对荷兰来说已经晚了。在我们看来，再次提交批准已经不可能了”。这样就不可能一致通过。此外，丹麦、爱尔兰、葡萄牙、瑞典、捷克、波兰和英国还要决定是否，及什么时候举行全民投票。同样，2006年10月29日的议案要求达到五分之四的通过率，因此，欧洲理事会能够进行深入讨论、执行选择的底线看起来也不明确。
欧盟的精英们似乎对这些情况的认识处在不同的状态之下，每当有成员国的领导愿意承认宪法已经失败时，就会有另一个站出来说这些文案只是还在“考虑之中”。例如，1月，宪法以452对107的比例未获通过，此时欧洲议会表现出毫无根据的乐观，拒绝通过宣布宪法“无效”的决议。但是德国委员君特·费尔霍伊根(Gunther Verheugen)，这位拥有巨大的隐性影响力的欧盟精英的典范，已经表现出了态度的转变。之前他一贯颂扬“欧洲一体化是欧洲历史上最为成功的思想”，现在他勉强承认了欧盟目前处在危机之中。
宪法的失败挑起了德法两国(都是欧盟坚定地支持者)在向法国人民，可能还有其他国家的人民重新提交宪法的前景问题上的分歧。德国总理安吉拉·默克尔(Angela Merkel)在《尼斯条约》中牺牲了一定比例的选举权(关于修正宪法的问题)，她认为宪法应该再次在法国进行投票，因为“这部宪法有许多积极的因素，我们不能废弃它”。
法国总统雅克·希拉克(Jacques Chirac)仍然是宪法的支持者，但是极力反对再次进行全民公决，特别是一次不成功的公决可能会威胁到他所选的继任者多米尼克·德维尔潘(Dominique de Villepin)。因此，希拉克建议宪法条约的一部分可以“精选”出来，不需经过成员国获准就可单独实施。这个提议引起了那些对法国选民的顺从性不那么乐观的欧盟精英们。
然而，默克尔公开地拒绝了这个提议：“实施宪法的一部分，留下另一部分，不知道要往哪儿去，这行不通。”考虑到默克尔在2007年将担任欧洲委员会的轮值主席，很有可能欧盟在宪法通过方面的努力会包括重新提交宪法的尝试。
同时，欧洲委员会——一个由欧洲成员国领导任命的，并由欧洲议会批准的机构——似乎认为宪法仅仅是通过其他途径能够，且将要获得更大权力的一个潜在的转换机制。
美国卷入欧洲事务
在布什访问欧洲委员会期间，他说他支持一个强大的欧洲是因为“我们在推进世界自由的艰苦工作中需要一个强大的合作者”。
几个月后，法国和荷兰的公投否决了欧盟的宪法草案。即使是这样，在2006年初国务卿赖斯和欧盟高官共同出席的外部事务联合新闻发布会上，哈维尔·索拉纳(Javier Solana)说：“我不知道在过去的一年中我们遇到过几次，但是是很多次。每次都是一次分享和讨论美国和欧盟共同面临的问题的机会。”在美国外交政策的关键领域，美国针对欧洲和与之合作的政策是通过欧洲联盟的代表实现的。欧盟继续将自己视为制定所有欧洲国家外交政策的一个机构，不断地寻求在一系列国际对话中“一方”的地位。
通过扩大同欧盟接触的范围，美国在无意之中成为了欧盟最近失败的最大推动力。无论是试图协调政策，如对伊朗的政策，或是直接与欧盟的机构(即使是那些在现行条约之下存在问题的机构)打交道，美国都以从未有过的姿态同欧盟合作。这样做，布什政府似乎陷入了欧盟鼓吹者所设的越来越大的圈套之中。这些欧盟的鼓吹者赞成模糊欧洲委员会法律的权力范围和那些未成形的欧盟制定普遍外交政策的权力——既然这些权力还不存在，欧盟想有多大就能有多大。
2006年初，哈马斯在选举中获胜，统治巴勒斯坦权力机构。欧盟此时对中东的政策是有益的。欧盟是所谓的协调以色列和巴勒斯坦和平进程的“四重奏”成员之一——另3位分别是美国、俄罗斯和联合国。欧盟成员国加起来构成对巴勒斯坦权力机构最大的捐助者，资助总额达到6000万美元，一些成员国还同权力机构中的一些派系保持着相当不错的关系。在欧盟和美国的恐怖组织名单上，哈马斯榜上有名。当哈马斯继续拒绝同恐怖主义断绝关系或是承认以色列的存在权力时(与“四重奏”的要求相悖)，美国就立即非正式地停止了对权力机构的资助，但欧盟继续资助超过1400万美元，理由是巴勒斯坦权力机构不应该倒台。
几位欧洲领导人快速表示，如果哈马斯坚持拒绝同以色列达成协议，继续否定以色列的存在权力，就将切断对其的资助。但是欧洲委员会在哈马斯获胜之后甚至不能达成一个共同的声明。最后，由25个成员国外交部长组成的部长委员会才达成一致，终止对哈马斯的资助，直到它承认以色列的存在权利，不使用暴力和接受之前的和平协议为止。但是不到两个星期，当时的英国外交大臣杰克·斯特劳(Jack Straw)对此问题发表言论说，对英国而言，哈马斯为了使谈判继续不需要修改叫喊要摧毁以色列的宪章，假定只要英国的钱“不是恐怖主义者在使用”就应该拿出来。
这样，在巴勒斯坦选举由于无力扭转哈马斯的行为而遭削弱之后，美国通过有条件的资助灵活地制定了政策。欧盟则继续它的资助，使得哈马斯有了足够的时间获得其他的资助，如阿拉伯联盟、伊朗和沙特。但欧盟的立场并没有反映出所有成员国在目前情况下的立场。欧盟精英们对外交权力的争夺使得欧盟内外都有了一种无根据的期望，那就是即使未能达到全体一致，政策也能通过。斯特劳的声明同欧盟的政策相左，但在现行条约之下完全符合英国的权利，非常巧妙地重提了把欧盟作为一个独立的外交角色的问题。
对全票通过的要求也导致了对欧盟同第三方外交决议的破坏。欧盟内部协调形成政策与欧盟的外部协调一样。欧盟三大国英国、法国和德国都反对对伊朗核扩散的推论就是一个典型的例子。对于欧盟成员国和索拉纳来说，三国像是一个小组委员会。三国内部协调不一致的观点，这样有利于以最容易的立场态度向其他成员国推销他们的政见。通常的情况是，英国和法国比德国的态度要强硬些，三大国会向索拉纳提交建议。索拉纳要么向成员国的首脑咨询，要么自己揣测他们的愿望，这样的过程总是会进一步使得提议更加温和。
结果是灾难性的。他们的努力的唯一进展就是伊朗核扩散的进展。甚至还不能说欧盟本身对伊朗核扩散有什么政策，更不用说发表不赞同的声明了。国防部意识到这个虚饰的、空洞的谈判过程并感到极为苦恼，但是却别无选择，只能默许了欧盟在联合国安理会采取行动或采取其他外交方式之前需要更多时间的请求。
此外，伊朗政策所表现出来的，对政治联合的动力让欧盟对成功的估计感到乐观。默克尔总理祝贺欧盟所取得成绩，“欧洲三大国的方式是成功的。他们(英国、法国和德国)站在一起，有相同的立场。”查尔斯·克劳塞莫(Charles Krauthammer)冷冷地指出对事件的这种诠释“让你想要哭。”欧盟的精英们想要为欧盟获取清楚的外交角色，而这一点以后单单宪法就能解决，但是他们想要获取这种角色的努力对那些现在想要同欧盟打交道的国家机构来说确是灾难。
欧盟的政策惯性有时有益于西方的安全利益，比如欧盟就不能对解除对中国的武器禁运达成一致。但是这种利益只是偶尔才有的。依赖运气不是外交政策的基础。
走向更强大的欧洲
欧盟精英们对欧盟外交身份和能力的渴望不可能产生出一个“强大的欧洲”，并且对美国来说有很复杂的含意。首先，今天的欧盟缺乏明确性、合法性和决断力，这损害了欧洲与美国联手的主动性。欧盟的行动自然也是跟着成员国而动，行动通过现存的国际组织，如北约或是联合国实施，或干脆就是这些组织制定的。这些因素加在一起威胁到了欧盟的影响力，使其影响范围远远低于其规模和地位所应该得到的。如果欧盟继续追求还没有合法获得的权力，并且甚至没能有效地利用这些权力，那么一项真正的欧盟外交政策在还没有合法地开始之前就将死亡。
欧盟攫取权力在欧洲内部引起了广泛的关注，法国和荷兰对宪法说“不”就部分地反映了这一点。这一点在国家立法机构反对欧盟扩张中得到更多的体现。2005年秋，所有的立法机构(除了意大利)发表联合声明要求加强对欧盟的监督，三国的立法机构(奥地利、芬兰和德国)拒绝在欧洲议会调和荷兰和法国选举结果的文件上签字，以免它们“看上去只是欧洲议会的附属品”。意识到以上这些，在欧盟通过了宪法程序，或是条约取得合法地位之前，美国应该在同欧盟联合发布外交政策的问题上有技巧地推出。
此外，欧盟的组织结构为迟缓的决策制定埋下隐患。即使宪法获准实施，允许在政策制定时采用最低通过率，多委员会制定外交政策的组织性问题也还是存在，通常是发表一些不痛不痒的声明或是没有任何行动。
同欧洲大多数国家保持坚固的关系符合美国的利益，这一点是没有问题的，不管这种关系是怎样组织起来的。一个“强大的欧洲”在任何给定的时候都能最大化所有国家的集聚影响力，这也是毋庸置疑的。美国许多外交政策最紧迫的问题，包括反恐、防止核扩散和伊斯兰极端国家主义者对国内自由的威胁，只能通过所有的或是大多数有共同利益的发达的西方民主国家的共同努力来解决。在冷战期间，国家之间通过正式和非正式的网络关系阻止了对和平和西方生活方式的威胁。“欧洲”和美国如果行动一致，或者至少不是唱反调，就会是世界舞台上最强大的。
所以美国认为欧洲与美国保持良好的关系很重要也就不足为奇了。美国不断地在美欧的行动上加砝码，乐坏了欧盟的关员，却损害了双方的共同利益，包括那个“强大的欧洲”。这样的行动解决不了的问题在于，相当数量的欧盟成员国的公民(如奥地利或爱尔兰)压根就不想同美国结盟，同时任一个欧盟成员国都能否决或是延缓同美国的合作政策。同时，“欧洲”可以通过在多国组织的工作来更好地配置其巨大的国际影响力(例如北约由于叙利亚在丹麦使馆遭毁的事件中的角色而要对其采取制裁)。在欧盟的权力被界定之前，“强大的欧洲”绝不可能是指“欧盟”。因此，美国把欧盟作为一个独立的外交实体与之结盟，解决一些关键的外交政策问题，对那些因为宪法挫败而受伤的欧盟精英来说远远不只是一种治疗。总的来说，美国在和一个新的虚假的“国家”做想象中的联盟。美国不应该被拉入到一场对欧盟的真正权力的竞猜游戏之中。
美国对欧盟有选择性的忍耐需要最高的外交技巧，结合高姿态和低成本。例如，美国努力维护欧盟在联合国和其他国际组织中的形象，把它作为完全独立的一方显示出美国对欧盟声望的支持。另外，在国防采购或是计划方面同欧盟合作对美国的政策不会有不合理的或是即刻的危险。同样，允许利用北约的资源支持欧盟设计的军事行动，或是干涉可能会比北约的行动有更多的冗余和更高的成本。但是这样的合作在近期不会影响任何可能的行动的成功，并且有利于长期的军事计划和行动——假如有一天欧盟能够形成“共同防御”，共同国家安全战略和共同外交政策的协议。
美国应该和更成熟的合法的多国机构和单个成员国或是成员国的组织合作，采取最谨慎的外交政策。
欧盟政策中唯一受条约保护的，虽然有限，但是作为外交政策权力建立的就是欧洲委员会。欧洲委员会作为美国——欧洲外交的工具的作用应该被重新强调。此外，美国应该鼓励围绕某种问题形成小的利益团体，但是，不像欧洲三大国，这些不应该被欧洲精英们真实的或是虚构的集体意愿所束缚。
美国必须小心不要赋予欧盟其成员国不同意赋予的权力。在目前的宪法危机结束，欧盟制定外交政策的权力得到了清清楚楚的说明之前，美国应该限制其与欧洲最强大和最合法的机构的合作。无论“欧洲”的政治联盟最后是如何定义的，以一种平衡的方式处理对欧盟的外交政策都将有利于双方以后的合作。