中国特色网络治理的演变与网络治理途径_中国互联网协会论文

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      一、中国特色的网络治理模式研究概述

      围绕网络治理，国际社会众说纷纭，定义不一，内涵不同，多元价值观取向下的理念更是不同。必须梳理清楚，才能更好地分析和判断围绕网络治理最重要的问题：治理与管理的区分、政府的角色是否主导、是否存在全球统一的标准模式、以中国为代表的模式是否符合互联网以及互联网发展趋势等。

      发展到今天，由于互联网以及互联网影响的复杂性，网络治理应该从相对包容和广义的角度来重新定义。传统意义的政府主导的互联网管理，和政府不占主导地位的多利益相关方的社会化网络治理，两者应该不是非此即彼的关系，而是相辅相成的关系。也就是说，通常意义的网络治理应该是广义的包括了政府主导的管理和非政府主导的社会化治理两大部分。

      政府主导的网络治理围绕中国网络治理的思想、战略、制度和行动等四大层面，深入考察20多年来的实践历程以及相关研究文献，前人对于中国互联网管理模式、互联网法制建设、互联网信息管理制度演进过程的研究有如下四个特点：

      第一，文献一般在对管理模式与制度的演进研究的基础上，得出结果导向为制度特征的总结与归纳。钟瑛认为我国互联网管理的基本模式基于多手段的政府主导型管理，包括从立法、行政、技术、行业自律等进行网络控制与导向[1]。

      第二，曾茜在对中国互联网1994年到2014年的监管政策分析中，认为互联网在中国被置于交织有发展与控制逻辑的监管模式下，而形成的以开发型威权主义为特征的政策。作者对分属各职能的政府监管部门的政策特征进行了分类分析。[2]

      第三，有学者从一个动态的视角来综合分析网络监管工作在中国环境下与互联网环境的共同演化过程。如李小宇从中国互联网的特殊性与监管需求作为研究制度特性与规律的背景。[3]

      第四，有学者采取了文献综述、理论推演、分析阐释及对策建议的研究路径，对互联网信息治理进行了跨学科、演进式、宏观微观相结合的系统研究。张东在宏观层面，以互联网对社会产生影响和作用的核心内容为基础，分析互联网空间结构及其主客体要素，构建中国互联网信息治理的综合模式；在中观层面，把一个社会学研究范畴的课题，理性地延伸到自然科学的研究领域中。[4]但是在跨学科的运用之中，依然缺少基于历史演进、口述历史[5]等背景追溯对于中国网络治理模式形成的影响研究。

      目前对于网络治理的定义、内涵、理念和模式众说纷纭，而围绕中国的网络治理更是争议纷繁。要理清楚，寻求三个角度进行重新思考：

      首先，必须回到网络的本质。网络究竟是产业、媒体还是人类生存的全新空间？对网络本质的认识和理解，决定了网络治理的界定。

      其次，必须回到问题本源。网络治理的核心目标是秩序。网络治理只是手段和方法，其根本的目标就是建立和维护网络空间的秩序。秩序的需要决定了治理的方式、方法和手段。这样，关于政府在网络治理中的角色和作用问题，就转化了一个更直接而简单的问题：建立和维护秩序，是否需要政府，或者是否需要政府主导？如果通过社会化的非政府力量可以形成并保障秩序，那么政府的确可以走开点。但是，如果政府力量缺失，网络秩序就难以保障，那么，政府的责任就无可置疑。也就是说，政府角色的定位，根本取决于我们需要政府发挥作用的大小，与网络秩序的危害和威胁大小直接相关。显然，随着互联网不断深入社会各个层面，缺失了手握公权力的政府，就不可能对网络犯罪和网络恐怖主义等越来越严重危害社会秩序的行为进行有效的制约和打击。

      再次，必须回到实践本身。20多年的实践是我们研究和判断最重要的第一手材料，研究基于史实和事实，才能得到更坚实的结论。

      因此，本文将重新梳理中国网络治理20年演进历程。构建新的治理阶段的划分和经验得失的总结，在此基础上重估中国网络治理之道。

      二、中国网络治理演进的四大阶段

      从战略高度看，中国互联网20多年的治理演变，大致经历了从网络大国到网络强国两大战略阶段。2014年之前，中国互联网发展是一个从无到有，从小到大的发展过程。2008年中国网民数量超越美国，成为全球网民第一大国。到2014年，形成了BAT三大世界级巨头领衔的中国互联网产业梯队，仅次于美国而领先于其他国家，形成了全球网络空间事实上中美两强领跑的基本格局。但是，中国实力与美国相比，还差距悬殊，所以，中国大致用了20年时间，初步完成了网络大国的建设[6]。

      从网络治理的重心来看，中国网络治理大致经历了从科研主导到产业发展主导，再到媒体的意识形态管理主导，再到网络空间主导的三次重心转移，并且形成了特点不同的四个发展阶段，见表1。

      表1 中国网络治理历程

      

      (一)第一阶段(1994-1998年)：九龙治水奠基阶段

      1994-1998年作为第一次互联网浪潮初期，中国互联网的发展尚处于摸索阶段，制度管理以社会化形态为主，属于非政府组织治理的初级阶段。

      对于中国式网络治理模式的确立，其实迄今没有真正客观和基于史实的认识。认知的误区在于，互联网从一开始没有纳入某一单一部门(主要是当时的邮电部)来强化管理，是源于政府尤其是高层领导对于互联网的认识不足，或者从根本上不懂互联网，反而给互联网的发展创造了相对的空间。这种想当然的结论虽然在一定程度上符合逻辑，但是并不符合史实。新闻媒体界对于中国互联网历史的关注也缺乏深入挖掘，导致这种误解一直固化至今。一些参与早期政策制定的当事人，也因为参与工作的时间点原因，无意中忽视了早期非常关键的历史。正如中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平所说，“在早期，政府对于互联网没什么太多的想法，那时更多的是技术考虑，仅仅把它当做是一个新技术。真正从政策角度去考虑互联网问题，要到1995-1997年时，才真正从经济、社会发展来考虑这个问题。”

      1.演进历程。1998年网民规模达到210万。继1993年美国提出建设信息高速公路计划之后，中国也在同年提出建设实施“三金工程”，即建设中国的“信息准高速国道”，以更好地为经济社会发展服务。1993年底，中国正式启动了这项国民经济信息化的工程，此举宣告了我国互联网基础设施建设的起步。为互联网进入中国奠定了基础，更为重要的是确定互联网初入中国的基本定性，不是当做媒体而是作为信息化建设的重要组成部分。发展思维主导的产业定位，而不是控制思维主导的意识形态定位，为互联网进入中国的前十年快速发展奠定了良好的空间。

      1993年12月10日，国务院批准成立国家经济信息化联席会议，国务院副总理邹家华任主席。国家经济信息化联席会议办公室(简称联席办)设在原国家计委(国家信息中心)。1994年5月，成立国家信息化专家组，作为国家信息化建设的决策参谋机构。1996年成立的国务院信息化工作领导小组(简称国信办)和1999年成立的国家信息化工作领导小组保持了延续。国信办超越邮电部的垄断，被人称为“没手没腿没屁股”，尤其在战略方向和政策法规制定中，超越部门利益，反而得以更超脱的身份，为中国互联网的正确发展做出了独特的贡献。

      1994年4月20日，NCFC(中国国家计算机与网络设施)到美国加州Stocken的64Kbps卫星专线开通，首次实现了我国与国际互联网的直接连接，成为第77个正式成员，翻开了中国互联网发展史的首页。富有意味的是，代表中国完成互联网的首次全功能接入，是中科院牵头的一个科研项目，中国互联网的特殊出身也是从一开始没有落入单一政府部门控制和管理的重要原因。1989年8月26日，经过国家计委组织的世界银行贷款“NCFC”项目论证评标组的论证，中国科学院被确定为该项目的实施单位。同年11月组成了联合设计组。随后，由清华大学等高校、科研计算机网等多条互联网接入，国家邮电部正式向社会开放互联网接入业务，互联网服务供应商(ISP)如瀛海威等开始出现，互联网创业浪潮渐起。

      1995年5月9日，联席办向全国各部门发出《关于我国有关信息网络与国际因特网(INTERNET)实行统一规划和加强管理的通知》。1995年5月16日，邹家华副总理在联席办《通知》上批示：“由国家经济信息化联席会议办公室统一管起来”。1995年6月12日，李鹏总理在中宣部《宣传工作简讯》1995年第41期上批示，明确由邮电部来建设互联网。1995年7月6号，陆首群致信给当时的李鹏总理和邹家华副总理，7月8日，李鹏更改批示，不再由邮电部牵头。7月18日，邹家华召开会议，贯彻李鹏批示，形成会议决议：决定由联席办牵头，组织“计算机信息网络国际联网管理暂行规定”起草小组；而不再由邮电部牵头，也没有让电子部牵头。起草小组以联席办提出的稿子为基础，吸收邮电部的稿子。从此奠定了互联网不是由某个单一政府部门统一管理，奠定了中国特色的九龙治水模式。

      1995年12月3日至10日，中共中央政治局委员丁关根赴新加坡考察新加坡的精神文明建设，对新加坡的媒体管理架构进行了非常详细的考察。新加坡时任新闻及艺术部长杨荣文接待了丁关根。“如果当初没有做出管控式地开放互联网的关键性决定，中国活跃的社交媒体今天就是另一番光景了。”这次考察对于随后推出的《管理暂行规定》的方向定取无疑是非常重要的。

      1996年1月国务院信息化工作领导小组成立，组长是时任副总理的邹家华。而由国务院信息化工作领导小组组织、邹家华主持的第一次“全国信息化工作会议”，就于当年4月在深圳举行，是中国互联网发展的一次总动员，规模浩大、影响深远。这次会议是中国互联网发展历史上的重要时刻，直接影响了各个省市的建设积极性。

      1996年2月1日，《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》由李鹏总理签发的中华人民共和国国务院令第195号形式发布。“已经建立的互联网络，根据国务院有关规定调整后，分别由邮电部、电子工业部、国家教育委员会和中国科学院管理。”首个中国互联网管理法规正式推出，从此有了规则，正式确立了互联网不是由单一部门，而是由多个部门分头管理的基本机制，影响深远。

      1997年2月国务院信息办组织举办“数字化信息革命报告会”，开启了中国互联网启蒙第一课，尼葛罗庞帝第一次正式访华，即早期的中国与国际互联网络的互联互通后，完成了与国际互联网思想的第一次接轨。

      1997年6月3日，中国互联网络信息中心(CNNIC)经国家主管部门批准组建成立。CNNIC放在学术性质的中科院，符合互联网国际惯例，切合国际交流和参与。为未来中国互联网健康发展奠定良好的技术保障基础。

      1998年，邮电部和电子部合并，成为信息产业部，接管了此前由国家经济信息化联席会议/国务院信息化领导小组、国家无线电管委会、广电部、中国航天工业公司、中国航天科技公司等机构的全部或部分职权。信息产业部的成立旨在担负振兴电子产品制造业、软件业和通信产业，推进国民经济和社会服务信息化，制定信息技术装备和信息产业的规划、政策和法规等职责。信息产业部成为主导性管理部门，但是，互联网热潮爆发，社会影响扩大，多部门管理的格局已经成为势不可挡的大势所趋。

      2.治网之道。从上述大事记中，可总结，邮电部、电子部、信息办和中科院四架马车阶段是中国互联网制度开始确立的最关键起步。吴基传担任部长的邮电部，胡启立担任部长的电子部，以及信息办(早期名称为联席办)在互联网管理方面，发挥着重要的力量。期间信息办的异军突起，中科院的无心插柳与有心栽花而获得CNNIC管理权，是其中的关键点。

      根据1995年《中国人民共和国计算机信息网络国际联网管理规定(暂行)》起草说明的内容，由于信息化涉及很多部门，计算机信息网络与基本电信网络有所区别，国际计算机互联网络(INTERNET)是在冲破各国垄断情况下发展起来的，在跨部门座谈会上，绝大多数部委明确表示不赞成把计算机信息网络国际联网纳入某一个部门管理的模式，赞成由“联席办”负责归口管理(重大问题由“联席会议”决定，日常管理由“联席办”负责)。鉴于“联席办”是一个临时机构，为赋予其管理职能，需要国务院授权将其改变为国务院的一个非常设机构(像国家无线电管理委员会办公室那样)，中央编委已核批并下达了其编制。从符合中国国情和国际惯例出发，本着公正、开放、合作、安全的原则，设立跨部门的民间机构(中国互联网络联合管理委员会)，在“联席办”领导和授权下，协助“联席办”负责具体管理工作。可见，在互联网进入中国的早期，相关的政府部门和领导对互联网内在规律和全球的规则有着清晰和正确的认识；在体制之内，也依然保持着开放性和创新性。重要领导人在决策中能够深刻理解各方面的合理思想并及时调整决策。而且这种决定性的政策是基于一批体制内明白人的推动，但更是体制上下集体性的理性决策，而不是偶然的。虽然，当年如此重大的创新，其深远的影响和非凡的意义迄今没有得到客观的认识和评价。

      1994年代表中国完成互联网的首次全功能接入，不是当时的邮电部，也不是其他政府部门，而是一个中科院牵头的科研项目NCFC。1997年主管域名的CNNIC成立，就放在中科院这样一个科研单位，而不是当时的邮电部或者电子部。今天回头看来，更是富有前瞻性、充满智慧的设置。CNNIC放在学术性质的中科院，才符合互联网国际惯例，切合国际交流和参与。这种安排需要智慧、远见和勇气。

      早期互联网发展是由产业部门而不是宣传部门来主管，这也是不经意间的重要制度创新。这一切，确保了早期开拓阶段以发展为主的思路，“先发展，后管理”的理念对于前期的开拓性探索，无疑是最佳的保障。1997年2月国务院信息办组织举办“数字化信息革命报告会”开启了中国互联网启蒙第一课，尼葛罗庞帝第一次正式访华，无论对于政府、商业、还是公众各层面，都唤醒了互联网意识的崛起。

      1997年6月3日，中国互联网络信息中心(CNNIC)经国家主管部门批准组建成立，成为互联网重要的管理和服务机构，行使国家互联网络信息中心的职责。作为中国信息社会重要的基础设施建设者、运行者和管理者，CNNIC以“为我国互联网络用户提供服务，促进中国互联网络健康、有序发展”为宗旨，负责管理维护中国互联网地址系统，引领中国互联网地址行业发展，权威发布中国互联网统计信息，代表中国参与国际互联网社群。CNNIC管理了互联网的“根”，日常管理放在中科院这样一个科研单位，绝对是中国互联网初期最了不起的制度创新之一。

      全球公认的互联网治理最有效的方式不是完全依赖政府，而是通过社会化的非政府组织来完成。[7]而在中国如此严谨的体制下，通过CNNIC和中国互联网协会等为核心构建社会化治理体系，虽然表面上波澜不惊，但是事实上却发挥了无可替代的重要作用。

      (二)第二阶段(1999-2004年)：九龙治水雏形阶段

      1999-2004年，是信息产业部担任主导部门，但是开始形成多部门分头管理的九龙治水初步阶段。1998年3月，我国政府将邮电部和电子部合并，成了信息产业部，信息产业部开始对电信与信息服务市场进行监管和服务质量监督，正式成为互联网产业的主管部门。

      1.演进历程。2004年网民规模达到9600万。1999年5月8日中国驻南联盟大使馆被炸，5月9日，人民网推出了“强烈抗议北约暴行BBS论坛”，开通一个多月即在海内外产生了重大影响。同年6月19日更名为“强国论坛”。强国论坛的诞生打开了网络媒体在中国洞察和影响社会舆论的窗口。1999年开始，国内互联网传播领域发生了多起重大的里程碑事件，网络作为中国第四大传媒形态的地位姿态初步奠定。新浪、搜狐、网易等门户网站以及开通的大量新网站开始涉足新闻传播，实质性地成为影响整个社会的主流媒体。

      1999年，中央首次提出以现代化信息技术加强和改进对外传播手段，并开启了对新闻媒体网站的调研与视察，加大新闻媒体网站建设的力度。1999年10月16日，《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》发布，明确了今后网络新闻宣传工作发展的方向，并对网上新闻信息发布提出了一系列的规范原则，这是中央关于网络新闻宣传工作的第一个指导性原则，标志着互联网在中国的管理重点不再遵从单一的产业导向，同时开始从意识形态角度重视。《中国新闻界网络媒体公约》的发布也在赋予网络媒体权利的同时第一次约束了其职责与义务。历经十余年的发展，网络的互动性、即时性等特点使得网络媒体逐步成为影响社会舆论的重要手段。

      2000年全国人大颁布的《关于维护互联网安全的决定》，是我国互联网安全立法工作的重大成果和法制建设的里程碑。截止到2001年初，以《决定》为核心，以行政法规和部门规章为主体，内容涵盖互联网运行安全与信息安全的法律体系已经初见端倪。9月25日，国务院第31次常务会议审议并通过了《互联网内容服务管理办法(草案)》。该管理办法于10月1日正式发布。11月7日，国务院新闻办公室、信息产业部发布了《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》；同日，信息产业部发布了《互联网电子公告服务管理规定》。由此，我国以行政法规的形式将网络新闻传播纳入了法制化管理的轨道，以往网络新闻传播自由无序的发展历程也就此画上句号。

      2000年之后，中国网络治理第一个变化首先是社会化治理力量开始走向自觉，逐渐担当产业发展和管理的重要力量。2001年5月25日，中国互联网协会正式成立，由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育机构等70多家互联网从业者共同发起成立，是由中国互联网行业及与互联网相关的企事业单位自愿结成的行业性、全国性的非营利性社会组织。中国互联网重要开创者胡启恒担任理事长，黄澄清担任秘书长，成为中国互联网治理最重要的社会力量之一，也是互联网最重要的国际交流平台之一。

      中宣部、中央外宣办于2000年5月9日下发《国际互联网新闻宣传事业发展纲要(2000-2002年)》。这一文件提出了互联网新闻宣传事业建设的指导原则和奋斗目标，并确定了首批重点新闻宣传网站：中国互联网新闻中心、人民日报、新华社、中国国际广播电台和中国日报(China Daily)。就在商业网站因为资本寒冬纷纷陷入发展困境的时候，体制内的力量开始发力。从此，网络媒体发展形成体制内和体制外两大力量的博弈和竞争，构成了此后中国舆论场域的基本格局。

      2000年4月，国务院新闻办公室正式成立网络新闻宣传管理局，负责统筹协调全国互联网络新闻宣传工作。其主要任务是负责规划国家互联网络新闻宣传事业建设的总体布局并实施；组织开展互联网络重大新闻宣传活动与开发重点信息资源；研究互联网络舆情动态，把握互联网络新闻宣传的舆论导向；拟定互联网络新闻宣传管理方针，政策和法律法规；对开办新闻宣传网站或栏目进行资格审核，组织搜索互联网络重要信息，抵御互联网络有害信息的思想文化渗透；组织新闻宣传网站开展国际交流与合作。之后，各省、自治区、直辖市新闻办也陆续设立了相应机构，形成了自上而下的管理体制。

      此阶段，除了多部门管理之外，政府与中国互联网协会等行业协会形成了共同治理。行业协会在自上而下的权力管理难以企及或者效果不佳的地方发挥着协调作用，并且在自律等方面发挥着重要作用。2002年3月26日，中国互联网协会在人民大会堂正式发布《中国互联网行业自律公约》，首先签订的131家网络如新浪、搜狐等一些网站率先加入，随后30个省、市自治区互联网协会组织当地1800多家互联网行业从业单位加入。经历互联网寒冬的互联网企业也自发地参与到互联网治理中来，例如2004年12月30日，由新浪、搜狐等国内大型网站发起，30多家SP从业机构参加，成立了网络自律联盟，公布《诚信自律的公约》，共同维护互联网行业的健康、有序发展。我国互联网治理逐步形成了以政府为主导、多方参与的局面，网络治理手段也不断多元化，从最初的立法为主，发展到行业自律、社会监督等多种手段。

      国家新闻出版总署和信息产业部联合发布的《互联网出版管理暂行规定》2002年8月1日起正式施行，进一步扩大了互联网信息传播的管理范围。2003年1月，广电总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，进一步强化国家广播电影电视总局对音视频内容上网进行管理的职权。2003年5月10日，文化部发布《互联网文化管理暂行规定》，其管理对象为更为广泛的互联网文化产品。文化部、广电总局、新闻出版总署不可避免地形成了重叠，九龙治水模式呈现利弊并存的特性。

      2002年6月16日，北京市海淀区学院路20号院内发生的一起恶意报复纵火事件，致使25人死亡、12人不同程度受伤。事件之后，文化部、公安部、信息产业部、国家工商总局随即在全国展开“网吧”等上网经营场所专项治理行动。至9月底，全国原有近20多万家营业性“网吧”中，得到重新审核批准的为11万家，关闭各种问题“网吧”8万多家。有关部门认为，对于全国范围内的网吧数量，应当将总数控制在10万以内。这个数量将使职能管理部门能有效地进行管理。9月29日，朱镕基总理签发了第363号国务院令，公布《互联网上网服务营业场所管理条例》(2002年11月15日起施行)。对“网吧”等上网经营场所进行专项治理。

      2003年3月，孙志刚案发生后在网上掀起舆论风暴，政府在民意的压力下于6月废除收容法，成为“网络舆论年”的标志性事件。Web 2.0时代的全面到来，博客、BBS等多种网络媒体形式的发展下，网络媒体的影响力迅速提升。互联网管理开始从产业部门迅速转向意识形态部门。互联网日常管理中，北京市网管办等内容管理部门已经实质上取代通信管理部门的位置。

      2004年7月16日起，中宣部、公安部、信息产业部等14个部门和单位在全国范围内组织开展了打击淫秽色情网站专项行动。经过3个多月的集中打击和清理整治，至11月中旬专项行动已实现了预期的工作目标。包括依法关闭境内淫秽色情网站1442个、赌博或诈骗网站365个；在境内影响较大的网站上删除违法网页24000多个、违法图片13000多张；在百度、中国搜索、搜狐和3721等搜索引擎上删除违法信息10万多条。因为SP收入驱动而造成的色情与不良内容泛滥，专项行动得到了社会各界的广泛好评。6月10日，由中国互联网协会互联网新闻信息服务工作委员会主办的“违法和不良信息举报中心”网站开通，标志着互联网治理体系中社会监督要素成为常态。10月26日，旨在推动行业自律、促进互联网新闻信息服务健康有序发展的“北京网络媒体协会”获批准正式成立。政府部门的管理权力更多让渡给更加全面和灵活的社会力量，形成趋势。

      2.治网之道。1999-2004年，是信息产业部担任主导部门，但是开始形成多部门分头管理的九龙治水初级阶段。在这一阶段，由于互联网媒体属性的特征开始爆发，加上社会影响扩大，开始形成信息产业部、网新办、公安部、文化部、国家工商行政管理局等多部门管理的初步格局。这些部门和单位的职能交叉，属于“政出多门”的多头管理体制。

      2000年之后，中国网络治理第一个变化首先是社会化治理力量开始走向自觉，逐渐担当产业发展和管理的重要力量，重要标志是2001年5月，中国互联网协会正式成立；2002年博客中国创办，正式开启了Web 2.0时代，从此网民逐渐成为网络内容生产和传播的主体，这是互联网进入中国以来发生的最大变革，影响深远。尤其是对互联网传播方式和传播能力的影响，具有革命性的意义。Web 2.0的开启，标志着互联网开始明显超越纯粹商业与经济意义的产业维度，而开始深层次影响整个社会的信息传播方式。冲击国内一贯控制思想主导的传统媒体管理机制。2003年3月，孙志刚事件引发网络舆论热潮，以及非典疫病危机凸显的互联网作用等，使得2003年被称为网络舆论年。尤其是，2002年发生的蓝极速网吧事件和2003年大规模扫黄行动，动摇了工信部作为互联网主管部门的地位。网吧和网游，引发的社会问题，超越了产业问题。SP大规模涉黄事件说明追求商业利益的产业发展思路，与危害社会的铤而走险，形成了不可调和的内在矛盾。网络舆论直接影响社会主流，都直接推动互联网治理形成产业部门、意识形态部门、文化部和广电部门等多部门的去中心化管理新机制。

      2000年互联网泡沫破灭之后，最大的变革就是互联网作为网络媒体的作用日渐突出，从媒体角度来管理互联网逐渐开始发力。以网络媒体为特征的一些管理规章和办法开始发布，2000年信息产业部制定了《互联网电子公告服务管理规定》(2000年11月7日发布)《互联网信息内容服务管理办法草案》(2000年10月1日发布)，2000年底国务院新闻办公室开始走上台前，联手信息产业部制定出台了《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》(2000年11月7日发布)，2002年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步加强互联网新闻宣传和信息内容安全管理工作的意见》(6号文件)。2002年6月，国家新闻出版总署和信息产业部联合发布了《互联网出版管理暂行规定》(2002年8月1日起正式施行)，2002年9月，公布《互联网上网服务营业场所管理条例》(2002年11月15日起施行)。2003年1月，广电总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，开始了对网络视频、音频内容的系统管理。2003年5月，文化部发布《互联网文化管理暂行规定》，对更广范围的互联网文化产品，尤其是中国互联网产业未来最大的收入来源——网络游戏，以及网络音乐、网络动漫等领域的管理工作。

      总之，随着互联网第二次浪潮的掀起，互联网管理开始从产业部门转向意识形态部门。有关网络的法规、自律规章不断出台，着力点在于网络文化市场的整治以及网络经营场所的规范管理。期间，文化部下发《关于加强网络文化市场管理的通知》。北京“蓝极速”网吧火灾事件之后，文化部、公安部等部门对网吧展开专项治理，之后，《互联网上网服务营业场所管理条例》开始实施。此外，在互联网信息传播领域，《互联网出版管理暂行规定》也开始实施。《中国互联网行业自律公约》由中国互联网协会发布，在构筑网络世界良好生态方面发挥着积极作用。

      (三)第三阶段(2005-2013年)：九龙治水相对成熟阶段

      2005年6月，中国网民数量第一次突破1亿大关。从千万级规模到亿级规模，用了5年时间。2005年底，全球网民数量首次突破10亿大关，意味着中国网民在全球的份额第一次突破了10%的比例，中国互联网在全球的分量开始显山露水。而美国网民数量同期为2亿多，为中国的两倍。要等到3年之后2008年，中国网民数量全面超越美国。但是，在2005年，互联网在中国主流社会的地位无疑开始确立，到2008年年底，中国网民数量达到2.98亿，普及率达到22.6%。根据传统的标准，一种媒体的普及率超过20%就可以称得上是真正意义的大众媒体。以此类推，2008年，就是中国互联网成为主流媒体的分水岭。而基于意识形态的内容管理全面超越过去基于产业发展视角的管理机制。中国九龙治水机制的重心完成了转换，正式从工信部转移到了国新办系统，标志着中国特色的九龙治水模式进入相对成熟阶段。当然，也意味着新的挑战接踵而至。这个挑战在2013年的斯诺登事件之后突破了临界点。中国互联网管理在互联网20周年到来之际，呼唤新的顶层设计。

      1.演进历程。2005年3月，众多高校的BBS纷纷以“系统维护”之名进入非正常运作，对外实行关门制，对内实行实名制。活跃的高校BBS曾经是中国网络文化孕育和成长的重要阵地，从此步入迅速式微的轨道，3月20日，信息产业部发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》开始施行，至年底未登记备案的网站将被关闭。网站备案制的推出，极大地影响了域名的申请量，也影响了因为Web 2.0而引爆的个人网站的进一步繁荣发展，标志着中国互联网管理从过去“先发展，后管理”的宽松模式走向“边发展，边管理”的趋严模式。2006年博客实名制引发热议，更引发关于网络实名制长期持久的争议与博弈。

      2005年9月，国务院新闻办公室与信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》。国务院新闻办公室作为互联网新闻传播和网络媒体管理的行政主管部门，曾于2000年11月7日和信息产业部共同发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》。五年后，国务院新闻办公室对暂行规定进行了修改和补充，也由当年的配角正式升为第一主角，成为九龙治水机制的新的主导核心。2008年3月，国家大部制改革启动，决定不再保留国务院信息化工作办公室，工信部对于互联网的管理逐渐定位于更加基础性的基础设施层面的管理职能。

      2007年1月23日，中共中央政治局进行第三十八次集体学习，主题为“世界网络技术发展和我国网络文化建设与管理”。时任中共中央总书记胡锦涛在会上强调了加强网络文化建设和管理的重要意义。6月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强网络文化建设和管理的意见》，成为指导我国网络文化建设和管理的纲领性文件。6月3-4日，“全国网络文化建设和管理工作会议”在北京召开，中央政治局委员、书记处书记、中宣部长刘云山在讲话中指出：“互联网已经成为重要的文化创作平台、文化产品传播平台和文化消费平台，网络文化已经成为人们精神文化生活的重要组成部分”，“建设中国特色网络文化是党中央从中国特色社会主义事业总体布局和文化发展战略出发作出的重大部署。”在10月召开的中共十七大上，“加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境”再次写入大会报告。

      2007年12月29日，国家广电总局和信息产业部联合发布《互联网视听节目服务管理规定》(56号令)。2008年新年过后，规定在业界引起了巨大反响。发放视听服务许可证，被业界视为广电总局加强视频网站行业管理的标志。一方面，广电总局按规定分批颁发许可证，截至12月，共有近290家网站获得了视频牌照。另一方面，加大监管力度，广电总局先后于3月20日、5月19日、10月27日三次公布互联网视听节目服务抽查情况，对违规网站分别给予了责令停止服务或警告处罚。

      2008年，是中国的网络舆论年。这一年，在报道国内突发事件上，与西方媒体不负责任的报道进行对抗，努力将事实真相公布于众，对西方媒体的歪曲报道进行了有力的回击。在举国震惊的“5.12汶川地震”中，互联网在赈灾新闻报道、寻亲、救助、捐款等抗震救灾过程中发挥了重要作用。奥运期间，网络视频的应用也使奥运新闻的传播达到了前所未有的效果。凭借在汶川地震、北京奥运等重大事件当中的突出表现，互联网获得了社会的广泛认可，网络媒体已经渐渐跻身当今中国社会的主流媒体。

      2009年7月5日，乌鲁木齐发生大规模骚乱事件后，新疆自治区人民政府为了尽快平信事态，稳定局面，防控暴力犯罪活动利用互联网、手机等手段进行散布有害信息，采取了前所未有的通信管制。在一个省区的范围内长时间的断网，这在全国还是第一次。引起了国内外极大的关注和争议。但是，类似措施在后来的阿拉伯之春以及欧洲骚乱中都得到了使用。因为随着Facebook和Twitter等社交网络的崛起，互联网不再是简单的媒体特性，巨大的社会动员能力得以释放，严重影响社会稳定。网络治理从产业治理到内容治理之后，开始迅速拓展到全新的社会治理范畴。

      2010年3月23日凌晨3点零3分，谷歌高级副总裁、首席法律官大卫·德拉蒙德在其公司官方博客上发表声明，宣布停止对谷歌中国搜索服务的“过滤审查”，并将搜索服务由中国内地转至香港。3月23日凌晨2点35分左右，Google.cn跳转至Google.com.hk，谷歌事实上退出了中国大陆的搜索市场。其背后的真实原因并不是一个企业的经营策略调整，而是中美在网络空间的博弈不断加剧的结果。2010年1月21日，美国国务卿希拉里·克林顿在《互联网自由》的演讲中明确表示，美国将不受限制的互联网访问作为美国外交政策的一个优先点。2011年2月15日，希拉里在华盛顿大学发表了有关互联网自由的第二次政策演讲。12月8日，希拉里在荷兰海牙举行的网络自由大会上再次就同一主题发表演讲。在这些演讲中，希拉里多次点名批评中国。12月8日，美国国会众议院举行“提倡全球网络自由”听证会，并推出“2011全球网络自由法案”，矛头直指中国。互联网传播已经成为中国和美国及其他西方国家继人权、西藏、对台售武等问题之后，又一个全新的战场，而且大有后来居上的势头。

      2011年5月4日，媒体称经国务院同意，国家互联网信息办公室(简称“国信办”)正式设立。中央外宣办、国务院新闻办、国信办主任王晨指出：“国家互联网信息办公室挂牌成立，我国互联网信息服务和管理工作进入了一个新的阶段。我们将按照积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，积极推动互联网在中国健康有序发展。”国信办的成立是加强虚拟社会管理机制上的保证，将改变因多头管理而带来的缺乏宏观规划的弊病，强化各部门间的协调，同时也将保证从中央到地方管理体系的垂直高效，改变各地管理机构名称各不统一、隶属关系各不统一的局面，这是九龙治水模式再次进行调整。

      2012年12月28日，第十一届30次全国人大常委会会议审议通过了《关于加强网络信息保护的决定》(公布之日起施行)，这是继2000年12月28日九届17次人大常委会通过的《关于维护互联网安全的决定》之后，最高立法机构颁布的又一部有关互联网管理的法律。旨在保护网络信息安全，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利益。与此同时，以微博实名制为代表的针对网民的管理举措也不断加强。2011年12月，北京和广东等省区市相继发布微博管理规定，自2012年3月16日开始实施，对用户采取“后台实名、前台自愿”的实名方式，未通过身份认证的微博用户将不能发言、转发，只能浏览。

      2013年6月5日，经英国《卫报》率先报道，斯诺登事件曝光，此后数月不断发酵，美国国家安全局(NSA)实施的“棱镜计划(PRISM)”随之暴露在光天化日之下。项目对美国及全球他国民众的通信和网络活动进行全面的秘密监听监视，对象甚至包括盟国的政府首脑。美国对中国大陆及香港发起网络攻击的内幕事实也被揭出。斯诺登事件不仅彻底暴露了美国一贯所持的双重标准的面目，同时给中国和其他国家敲响了警钟。也因此，2013年成为中国网络空间战略的觉醒与启蒙之年。

      2.治网之道。从2005-2013年，是中国互联网高歌猛进的8年，是互联网发展的黄金期，整个互联网产业从10亿美元级的三大门户快速发展到了BAT三强主导的千亿美元级的新高度，与美国的差距迅速缩小。这个阶段，也是网络治理的九龙治水模式相对成熟而稳定的新阶段。这个阶段互联网最突出的应用就是微博和微信的崛起。微博与微信的到来，使得传统基于政府集中控制的信息传播模式开始失效。通过动员非政府主体参与的社会化治理体系成为解决各种弊端的必然选择。中国互联网的发展主要是充分发挥了来自草根创业者的创业、创新精神，而不是来自政府部门的鼓励促进和政策支持。中国互联网的有效治理，最终也必须依靠强大的社会化治理体系的建立。博客自律公约、妈妈评审团、微博辟谣平台等民间组织的重要性开始凸现。虽然政府也在加强立法，通过打击微博“大V”、整理网络谣言方面也展开运动式整治，但是效果明显受到质疑。

      面对快速发展，急剧变化的互联网领域，网络治理进入一个相对稳定阶段。2011年，谷歌退出中国，形成第一次中美网络治理方面的国家级冲突。2012年，美国国会对华为和中兴进行狙击。尤其是2013年6月，震惊全球的斯诺登事件爆发，美国国家安全局监控全球民众的棱镜项目曝光，此事件打开了网络时代的潘多拉之盒，让我们第一次全面了解了全球最大的黑客帝国——美国政府监控全球互联网的真相！虽然之前也有很多传闻与猜测，但是通过内部人士不断披露的细节，网络空间安全问题第一次如此生动真切地放置在每一个国家、每一个人面前，依然是触目惊心。棱镜门事件，堪称是网络时代第一场震惊全球的大洗礼，将开启全球网络战的新纪元！类似棱镜项目这样谋取对全球互联网无限制的监视和控制，已经成为互联网自由和开放的最大威胁。一向以维护互联网开放与安全的美国政府让全球网民彻底丧失了安全感。全球网络治理必须进行变革，而中国无论从自身安全考虑还是从人类发展角度，都具有义不容辞的历史责任。

      十八届三中全会最大的亮点之一就是成立国家安全委员会。这一举措具有重大的历史性意义，意味着中国从过去以发展为根本目标的战略，正式调整为发展与安全同时并重的新战略。可以说，斯诺登事件对于整个中国网络空间安全的最大影响就是战略觉醒，包括政府的觉醒、企业的觉醒和民众的觉醒！中国网络空间安全不设防的时代从此终结。随着网络空间安全相关战略、制度和法律的逐步制定，每一个企业，无论是国内企业还是国外企业，都将适应这个重大的变化。中国网络治理也从早期的产业主导阶段，到后来的内容主导阶段，开始提升到国家安全的新高度。网络问题不再是简单的产业和媒体问题，而是国家全局性的问题。网络安全也不再是网络本身的安全，而是整个国家在网络空间的安全。

      (四)第四阶段(2013-至今)：九龙治水升级阶段

      以舆情和意识形态为主导的网络治理阶段，日常管理机制开始走向成熟。但是，其中的弊端也逐渐显露，尤其是国家战略的顶层设计、各个部门之间的统筹协调以及社会化力量的动员方面，跟不上互联网发展特别是信息安全和国家安全的需要。必须直面九龙治水模式本身暴露的弊端，与时俱进，进行升级。

      1.演进历程。2015年网民规模达到6.88亿。2014年2月，中国中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，习近平总书记担任组长，正式提出了建设网络强国的战略目标。领导小组将着眼国家安全和长远发展，统筹协调涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题，研究制定网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，推动国家网络安全和信息化法治建设，不断增强安全保障能力。随后各地比照成立，均由当地第一把手担任组长，由此形成了从中央到地方的高规格领导机构。习近平总书记的指示“没有网络安全，就没有国家安全；没有信息化，就没有现代化”，成为工作指导方针。在互联网进入20年之际，互联网发展正式升级为国家的最高战略。

      2014年8月，国务院发出通告，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。各地也比照成立网信办，由此形成从中央到地方的垂直管理系统。国家互联网信息办公室于2011年5月4日挂牌成立，新形势下，国信办迅速扩权，在短短半年时间内成为独立的部级机构，国信办主任同时担任中央网络安全和信息化领导小组办公室主任，期望弥补九龙治水模式长期存在的弊端和不足，比如顶层设计、统筹协调和国际网络治理话语权的争夺。

      同月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》。人称2014年为中国媒体融合元年。在上述背景下，传统新闻媒体加快步伐进行资产重组、资源整合、平台再造、形态创新。11月21日晚，百视通和东方明珠实现两家上市公司整合，打造统一的产业平台和资本平台。上海报业集团打造的澎湃新闻正式上线，掀起一些浪花。但是，这一轮媒体融合的热潮在微信崛起的背景下，并不能改变传统媒体尤其是报纸收入开始断崖式下滑的命运，多家报纸停刊，高管辞职、人才流失成为常态。

      2014年11月至21日，首届世界互联网大会(简称乌镇峰会)在浙江乌镇举行，主题为“互联互通共享共治”。国家主席习近平发来贺电，国务院总理李克强20日下午专门在杭州与参加大会的中外互联网代表举行座谈。这是中国举办的规模最大、层次最高的互联网大会，也是中国在国际网络治理博弈中第一次采取积极主动策略。12月2日，第七届中美互联网论坛在美国首都华盛顿开幕，鲁炜率团参加并在开幕式上发表主旨演讲，并走访纽约、西雅图、硅谷等美国主要的互联网公司总部，掀起了一股鲁旋风。中国网络治理从过去关注内部为主开始转向外部，网络外交方面也图谋积极有为。

      2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议开幕，李克强在政府工作报告中提出“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。”由此，将“互联网+”提升至国家发展战略的地位，并随即成为2015年国民经济生活中最红的一个概念和词汇。7月4日，经李克强签批，国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，一场“互联网+”各行各业的行动迅速展开。互联网成为中国经济转型和社会转型的催化剂，将发挥全局性和战略性的作用。

      打车软件竞争与监管之争。打车软件反映的已经不仅仅是互联网产业本身的问题，而是互联网深入传统行业变革传统的新的社会治理问题。这类网络空间时代社会治理的新兴问题考验政府与时俱进的创新能力和执政能力。在网络约车激烈交锋背后，已远不止是专车如何合法化的问题，这次争论还提出了一个更核心的命题，在互联网思维大举改造传统行业的时代，政府部门监管的边界究竟在哪里，以及如何寻求相关者利益的最大公约数。

      2015年7月，《网络安全法草案》向社会公开征求意见。该草案将“维护网络空间主权和国家安全”作为立法宗旨，并在西方引发众多的关注和反弹，引发奥巴马亲自出马干预立法进程。事实上，在此之前的7月1日第十二届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》中，已经第一次对维护国家“网络空间主权”做了明确规定。当然，除了理念之争，最大的利益点还在于中国将实施的网络安全审查制度和数据本地化制度。2016年两会前夕，美加德日欧大使很抢镜头，致信中国，表达对中国新反恐法、网络安全法草案和境外非政府组织管理法草案的担心，狙击之意明显，依然不甘心。2月18日凌晨5时，苹果支付(Apple Pay)宣布正式入华，首批19家合作银行业敲定。苹果支抢在《网络安全法》正式生效之前偷跑。随后库克驳斥FBI越权、不给美国政府开后门的公开信一时间刷屏，都指向网民、企业和政府在网络空间的边界和规则。

      2015年12月8日，新华社发布消息，北京某公司运营的“e租宝”平台以及关联公司在开展互联网金融理财业务过程中，涉嫌违法经营活动，非法吸收资金500多亿元，受害投资人约90万名，遍布大陆31个省市区，暴露了P2P问题冰山之一角。“e租宝”事件的持续升温，互联网金融的风险问题迅速引爆。e租宝事件的本质就是传统高利贷借助互联网金融名义而大行其道，因互联网而极大放大了社会危害性。但是，e租宝之罪的核心并不是互联网金融本身的原罪，而是网络空间时代，金融的秩序与管理未与时俱进，是政府治理能力没有跟上。

      2015年12月16日，习近平主席出席第二届世界互联网大会并发表主旨演讲，为全球网络治理第一次提出系统的“中国主张”。习主席就推进全球互联网治理体系变革，阐述了中方四点基本原则，即尊重网络主权，维护和平安全，促进开放合作，构建良好秩序，并就共同构建网络空间命运共同体，提出五点主张：加快全球网络基础设施建设，促进互联互通；打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴；推动网络经济创新发展，促进共同繁荣；保障网络安全，促进有序发展；构建互联网治理体系，促进公平正义。习近平提出以“尊重网络主权”为原则，建立“多边、民主、透明的全球互联网治理体系”，打破以美国为首的西方国家所持的“网络自由”论。习近平提出的以国家为主导的“多边”网络治理体系与美国倡导的“多利益攸关方”治理模式不尽一致，使得中美围绕“网络主权”之争进一步升温。

      2015年12月10日晚，台湾民进党主席蔡英文的Facebook页面突然出现大量简体字的留言评论，人称帝吧事件。据台湾有关机构事后统计，仅从11日凌晨0时至凌晨2时，便有9885个账号进入，到11日晚9时，累计留言9.1万多则。这是在台湾地区领导人2016年大选前夕，大陆网民第一次大规模自发翻墙对蔡英文的Facebook页面的“洗版”行动。引发国内外巨大的关注与热议。回望2014年3-4月间，台湾爆发的太阳花学运，以及9月底至12月中，香港发生回归以来持续时间最长、规模最大、形势最复杂的“占中”事件，在网络空间时代，祖国统一问题不仅仅需要考虑现实世界的统一，可能更得优先部署网络空间的统一战略。而在社交媒体全民化的时代，中国将近7亿网民实际上已经成为中国软实力的最重要组成部分，如何引导和释放这股强大的自有力量，是中国网络治理面临的全新课题。

      2.治网之道。2014年2月，由习近平总书记担任组长的中央网络安全和信息化领导小组正式亮相，可以说，这是中国互联网有史以来最重要，也将是影响最深远的一件大事。如果说，2013年是中国网络空间战略的觉醒与启蒙之年，那么2014年堪称中国网络空间战略的开局之年。领导小组在北京召开的第一次会议，习近平提出要从国际国内大势出发，总体布局，统筹各方，创新发展，努力把我国建设成为网络强国。网络强国方略是本世纪中国提出的重要举措，它关乎国计民生，影响和决定国家未来发展，与每个人的生活息息相关。中央最高规格领导小组的成立，表明我国用举国之力，建设网络空间之强大国家的决心和魄力。领导小组的成立标志着中国完成从网络大国到网络强国的制度设计。[8]而完成制度设计仅仅是万里长征的第一步(见表2)。

      表2 升级版的九龙治水模式与旧有版本的主要区别

      

      2014年11月19日，首届世界互联网大会召开，这是第一次中国为主场的围绕网络空间治理为中心的全球性大会。这个会议的召开恰逢中国互联网20周年之际，是在全球网民刚刚突破30亿大关之际，是在中央网络安全与信息化领导小组成立不久之际。来自100多个国家和地区的政府官员、专家、学者、媒体和企业家等在恬淡宁静的乌镇汇聚一堂，谈笑之间开启一个特别的新时代，可以说，会议的召开标志着互联网治理美国独霸天下的单极时代终结。尽管仅仅是一个开始！中国网络强国战略开始了积极有为的发力。

      诞生于1969年的互联网在过去45年中，美国引领了全球整个互联网的创新与创业浪潮，也引领了互联网治理的规则和价值观，尤其是强调开放、共享、自由、平等为价值观的互联网精神，更是人类新文明的内核。最近10年来，美国政府一方面强调互联网的治理应该让各国政府走开，另一方面实际上以一只看不见的手掌控了整个互联网的主导权，并且试图垄断互联网规则的制定权。更为严重的是，美国政府成为全球网络空间不断政治化、军事化和意识形态化的幕后推手。美国政府对互联网超级能力的滥用，事实上成为全球互联网治理的最大问题之一，而且与时代趋势背道而驰。

      2014年11月，全球网民正式突破30亿，2/3的网民来自发展中国家。其中，美国网民比例已经跌破10%，而中国网民比例超过20%。而下一个30亿网民，将有90%来自发展中国家。另一方面，随着网络空间超越现实空间，并且主导现实空间，人类开始进入一个网络空间主导的新时代，这是人类文明的一大进步，同时人类治理面临全新的挑战。在这种格局和趋势下，美国垄断互联网规则制定权的意图显然是不合时宜的。

      对于中国来说，网民数量已经超过美国、日本、德国、英国和法国等五个最大发达国家的总和，占全球网民数量20%以上。中国不会像美国那样谋求互联网规则的单极主导权；但是，中国理所当然应该团结美国在内的全球各国，打破美国过去一贯的单极格局，开创全球互联网的互联互通、共享共治新时代。所以，中国召开世界互联网大会，是时代趋势的必然，是历史使命的必然，也是网络强国的必然。当然，对于中国来说，我们也不能否认自身存在的问题，不能否认我们自身互联网治理面临的越来越大的挑战。但是，我们只能比美国政府更积极地坚守和倡导互联网精神，更加奉行开放、共享、包容、多元的价值观。首届互联网大会，让世界更好地了解中国，也让中国互联网更加走向开放。

      2015年9月，习近平主席在启程对美国进行国事访问前接受了《华尔街日报》的书面采访，其中分量颇重的网络相关部分，阐述和确立了网络空间国际治理的中国原则和中美网络关系的总体原则与方向。中国积极推动全球网络治理的调整和改革，但并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善。中美两国在网络治理问题上不是冲突与斗争，而是“双方发挥各自优势、加强合作”。这次访问，中美在互联网议题上的突破令人瞩目。在6项相关成果中，涉及两国普遍关注的打击网络犯罪、保护网络知识产权等问题。其中，中美双方同意建立打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制。有专家表示，在中美整体的互动当中，中方的主动性正在增强。最为重要的是，中美双方承诺，共同继续制定和推动国际社会网络空间合适的国家行为准则。双方也同意，就网络空间行为准则和涉及国际安全的问题建立一个高级专家小组来继续展开讨论。这意味着美国第一次正式愿意与中国一起制定网络空间国家行为准则，标志着中美两大当今领先的网络强国，正式着手合作，正式结束了过去一贯美国主导的单向度、单模式、单路径的单极治理格局，对于全球网络空间秩序的形成无疑具有重大的里程碑意义。虽然，未来几年，中美之间围绕网络依然会有冲突，但是，携手合作将成为当然的主旋律。中美在网络空间的作用不仅仅与两国利益相关，更关乎全球网络空间的整体利益和未来走向。但是，无论是本次访美还是随后的第二届世界互联网大会，中美之间围绕网络主权为焦点的网络治理理念和模式之争越发激烈，而且形成了全球性的阵营博弈。预示着在很长时间内，中国网络治理的路既艰巨又漫长。

      迄今为止，人们对于中等收入陷阱的关注，主要聚焦在中国的现实领域。如今，这一担忧中的增长放缓、创新乏力和发展受阻的疑难杂症，却在2015年开始突袭中国最具活力和优势的互联网领域，冲破了人们的常识和意料。于是，在我们政府对于互联网发展战略和政策支持提升到前所未有高度之际，在全国上下动员全国人民一拥而去、大干快上背景下，在政府策动下近乎全民性的风险投资浪潮，和股市疯狂拥抱下，前所未有多的资本涌入互联网之际，中国互联网的表现却让人大跌眼镜。目前暴露出来的症状包括：首先，中国互联网的风向标BAT，2015年增长明显减速，第一次齐齐掉入30%区间，三个企业市场价值距离高点总共下滑2000亿美元，几乎是整个互联网产业市值的三成。相反，进入饱和期的美国互联网相对应的三巨头，市值总共新增3000亿美元，谷歌市值顺利突破5000亿美元，Facebook和亚马逊市值先后突破3000亿美元，使得最近5年差距不断缩小的中美互联网第一次非常反常地拉大的差距。第二，BAT垄断主导下互联网产业生态走向恶化，2015年BAT幕后主导下的各种合并频频，但是这些合并的主题都是创新乏力、增长停滞，而通过合并来放弃竞争，消除竞争。

      最近十年，由于互联网变革带来的社会信息传播模式已发生多次根本性的变革，这种社会传播模式的改变直接导致了网络舆情生态的大变革。变革的最直接后果是政府部门习以为常的以“堵”为目的、自上而下、集中控制、基于传播过程和内容的传统模式，已经不适应新时期的舆情趋势。必须找到以“疏”为目的、自下而上、分布式动员、基于个人和网站的新型模式，才能找到长治久安的目标。领导小组未来的工作重点，就是要建立一个良好的社会化治理新体系。

      中国网络治理显然面临前所未有的新挑战。回顾和总结过去20年中国网络治理的历程和得失，理性辨析和分析其中的可取之处和不足之处，成为我们面向未来的最重要财富。

      三、中国特色的九龙治水模式总结

      中国网络治理的机制已经渐趋确立，但是远未完善和成熟。无论是国内引发极大关注的快播案，还是2016年爆发的百度贴吧事件，都表明国内网络治理之路依旧困难重重。而帝吧事件、太阳花运动和占中事件告诉我们，网络空间对于凝聚港澳台地区的同胞，究竟发挥建设性作用还是破坏性作用，也是我们网络治理必须直面的挑战和非常严峻的考验。再加上，中国与美国彼此很难缓解与妥协的网络治理理念之争以及利益之争，都决定了中国网络治理之路艰巨而漫长。

      通过史实追溯，我们需要对九龙治水模式给予客观的肯定。无论从既有的实践还是从网络发展趋势，九龙治水实际上是中国互联网治理的最大创新之处。

      (一)九龙治水模式核心特点

      第一，政府去中心化，超越传统体制的政府全知型思维，通过多部门分权和属地管理这两招完成纵向和额向的权力切割和分布式执行。

      第二，政府着重抓好顶层设计。网络治理中，政府的角色应该有选择，做到有所为有所不为，抓好顶层设计是核心，政府依然是整个网络治理体系的领导者和引领者，包括发展战略的制定和引领，基础设施的部署和建设以及政策法规等制度的建设。

      第三，充分借助社会化治理，超越传统体制的政府全能型思维。在日常治理中，只有积极发挥好企业和社会力量，才能实现长治久安的效果。

      第四，只有政府才能最有效地代表一个国家在国际网络治理中有理有节地参与博弈。在日渐复杂的国际环境中，尤其是中国这个崛起的大国和美国这个既成的大国之间，如何斗而不破、合作共赢，当然不可能通过民间力量来完成。

      (二)中美网络治理实践与主张比较

      中国逐步摸索出的九龙治水网络治理模式，已经形成了与美国网络治理实践与主张并驾齐驱的两大模式(见表3)。

      表3 中美网络治理实践和主张的比较

      

      第一，美国以去政府的中心化为控制模式形成多利益相关方模式，中国以政府去中心化的控制模式形成九龙治水模式。

      第二，在职责协同上，美国政府不直接主导，多方参与；中国由政府主导，实现多部门管理。

      第三，国际规则层面，虽然美国是多利益相关方的倡导者，但是事实上美国政府对于美国以及全球互联网的管理一直扮演实质上的主导者角色。而中国强调多边政府间组织的规则主体。

      第四，正视迄今为止九龙治水模式存在的问题和不足：比如第三方力量不足，公共政策主要受政府和企业两大力量主导，对于公共利益与公共空间的考量不足、受到挤压，使得创新活力不足，发展受到限制。全球网络空间互联互通遭遇瓶颈，消极防御目的出发的防火墙制度，在积极防御的今天亟须变革。过去是限制有害信息，今天我们战略上要优先考虑自己走出去。最后，在国际治理方面遭遇极大阻力，中国模式的合理性和合法性缺乏有效传播，缺乏国际强大的联合力量。

      (三)中国特色的网络治理模式进化原则

      经过20年的发展与实践，虽然在网络治理方面面临的第一大问题依然是模式之争；但是由于互联网发展和网络社会的形成，都还在快速发展和演进之中，所以目前全球网络治理模式也并没有公认的标准模式，也缺乏放之四海而皆准的通行模式。所以，对于网络治理的一些关键性理念，寻求共识已经显得越来越重要。

      未来，中国特色的网络治理模式在体系上能够自洽，可以形成完整的逻辑体系；在范围上，具有普适性，适合更多的国家借鉴和模仿；在趋势上，能够在未来相当长的时间内继续发展。这是进行中国网络治理模式创新优化的三大原则。

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