中国农村土地制度改革过程的变通性、阶段性和一贯性，本文主要内容关键词为：通性论文,阶段性论文,制度改革论文,中国论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
走入小康社会，在农村建成完善的社会主义市场经济体制，离不开进一步深化农村土地制度改革。这就有必要回过头来反观二十多年来农村土地制度从“三级所有，队为基础”的人民公社体制，向以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制转换的曲折历史过程。长期以来，对这一转换过程的规律和特征，学者大都简单地以“渐进性”予以笼统描述。我们认为，这很难使人们对这一过程有具体、生动的把握，也难以给进一步深化农村土地制度改革以启迪，本文以变通性、阶段性和一贯性三维视角，透视当代中国农村土地制度变迁过程。
一、中国农村土地制度改革的变通性
一般来说，在制度变迁中，如果一项正式制度安排受到嵌于其中的社会意识形态的有力支撑，那么，不论这项制度安排是否有效率，其变迁都可能引发社会震荡。所谓中国农村土地制度改革的变通性，就是指在维持既有的意识形态不变的前提下推进正式制度的变迁。通俗地讲，就是说农村土地制度改革的发生和发展以一种“换药不换汤”的方式不断前进，其结果是“汤药并换”，但达成这一结果的过程却“润物细无声”。
在20世纪70年代末，农村土地制度改革的发端非常策略地绕开了意识形态之争，不改变土地集体所有制的性质，不改变人民公社体制的基本结构，只改变土地经营制度，而且是在恢复和发展集体经济中的责任制的名义下推动土地经营制度的改革的。这种改革方式极大地降低了制度变迁成本，有力地保障了土地制度改革的顺利推进。但这种改革的结果却是，只经过短短几年就促成了集体土地产权结构的重大变化，形成了集体土地“所有权归集体，土地承包经营权归农户”的两权分离结构；到1984年，人民公社体制即告解体；到1998年，中共十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》就不再把土地家庭承包制单纯作为一种生产经营责任制来对待了，至此，以生产经营责任制的一种形式，羞羞答答地登上历史舞台的土地家庭承包制终于撕下了自己的面纱，显现了核心内容实质为产权制度改革的本来面目。
在20世纪80年代初，中国之所以能够在一个相对稳定的社会环境里，在一个较短的时间内就完成一次农村土地制度的深刻而广泛的变革，除了人民公社体制存在重大缺陷，严重束缚农业生产力的发展这一根本原因之外，还因为新时期中国农村土地制度改革走了一条“变通”之路，较好地处理了土地制度改革中正式制度变迁与作为非正式制度的意识形态的变迁二者之间的关系，从而保障了社会舆论的相对统一，减少了制度变革对社会大众心理的刺激量，极大地降低了土地制度变迁成本。
二、中国农村土地制度改革的阶段性
中国农村土地制度变迁过程可以划分为几个不同阶段，每一阶段都存在着需要解决的特定问题，有着特定的改革目标和任务。这里讨论中国农村土地制度改革的阶段性，主要是从中央政府这一特定制度变迁主体的角度来划分的。从这一角度出发，可以看出，从十一届三中全会至今，当代中国农村土地制度改革经历了以下几个发展阶段：
（一）第一阶段，从1978年底到1981年，农村底层自发的新一轮“包产到户”的合法性逐渐地得到中央政府的肯定，认为包产到户是社会主义集体经济的生产责任制。
1978年12月，党的十一届三中全会是在党内激烈的政治、思想和组织路线斗争的背景下召开的，这次全会完成了思想和政治路线的拨乱反正，实现了全党工作重心的转移。尽管如此，这次全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》和《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》都还没有完全消除“左”的影响，这两个文件在重申要坚决纠正平均主义，“可以按定额计分，可以按时计分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”的同时，均明确规定“不许包产到户，不许分田单干”。不过，十一届三中全会带来了思想大解放，多年的禁锢被打破了。就在这一年冬天，安徽肥西县山南区和凤阳小岗村等地自发地搞起包产到户。1979年4月，中共中央批转的《农村工作座谈会议纪要》还认为，“包产到户与分田单干没有多少差别，所以是一种倒退”，并要求已经搞包产到户的地方要进行纠正。
1979年9月，党的十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》再次明确规定“不许分田单干”，但这个《决定》为包产到户开了个小口，“除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”1980年初，国家农委发布的《全国农村人民公社经营管理会议纪要》规定：“极少数集体经济长期办得很不好，群众生活困难，自发包产到户的，不要硬性扭转”，为包产到户开的口子进一步扩大。1980年9月中央召开了各省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论了加强和完善农业生产责任制问题，随后中央印发了这次会议纪要，即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，对前一段关于包产到户的争议作了新的结论，认为：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”，“在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”在这个文件的认可和指导下，包产到户成为潮流，由点到面开始扩散。
在1981年12月，中央召开了改革后第一次全国农村工作会议，《会议纪要》认为，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”至此，包产到户的社会主义性质才得到充分肯定。
（二）第二阶段，从1982年到1988年，中央政府在包产到户改革中从被动转为主动，开始以行政手段全面规范、推行包产到户，双层经营体制初步形成。
新时期一些经济落后地区率先出现的包产到户的合理性得到认同和充分肯定后，在包产到户实践显示出来的巨大制度绩效面前，中央政府迅速转变了在包产到户问题上的被动态度，在1982—1984年转而积极主动地通过政治手段对包产到户予以规范，并在全国范围内大规模推行这种改革。
1982年12月31日，中共中央政治局讨论通过了《当前农村经济政策的若干问题》（即中共中央1983年“1号文件”）。这个文件对包产到户和包干到户这种联产承包责任制作了高度评价：“认为联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”同时，这个文件还提出要从两个方面对人民公社体制进行改革，即：实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。到1983年底，全国94.5％的农户实行了包干到户。
1984年初，中共中央下达了《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（即中共中央1984年“1号文件”），对土地家庭承包制作了进一步的规范，明确提出包产到户和包干到户不是权宜之计，要延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。这个文件还首次使用了土地使用权的概念，认为土地使用权转移时应给予一定补偿。这个文件同时还提出，政社分设以后，为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。到1984年底，各地政社分设的工作基本完成，人民公社体制全面瓦解，全国范围内的大规模的急剧的农村土地制度变革宣告结束，以家庭承包制为基础的双层经营体制初步形成。
从1985年到1988年三年间，以家庭承包制为基础的双层经营体制逐渐地从政策上升为法律。1985年1月1日和1986年1月1日，中共中央、国务院先后发布了《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》和《中共中央、国务院1986年农村工作的部署》两个重要文件，这两个文件均强调要长期稳定家庭联产承包责任制，决不能背离群众要求，随意改变。在“1986年部署”中又首次明确提出了双层经营体制的概念，而在此前的文件中只是阐述了双层经营的内容，并没有上升到双层经营体制的概念的层次。需要指出，这两个“1号文件”与前面三个“1号文件”不同的是，这两个文件的签发单位均包括了国务院，从而以家庭承包经营为基础的双层经营体制便在行政法规的层次上得到了认可和规范。
1986年4月12日，第六届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》首次提出了农民的承包经营权的概念，并把承包经营权作为一种与财产所有权有关的一项财产权予以保护，从而在法律层面巩固了农村改革成果。1987年1月，中共中央政治局在《把农村改革引向深入》（即中共中央1987年“5号文件”）中，强调了土地联产承包责任制是合作经济内部的责任制形式，具体规定了两个层次的职能及关系，进一步肯定和规范了农民的转包权。1988年12月29日，第七届全国人大第五次会议又对《土地管理法》中的有关内容作了调整。至此，在农村社会底层自发产生的形态不一的“包产到户”，终于在中央政府层面以土地家庭联产承包责任制的形式，完成了规范化、制度化和初步法制化。
（三）第三阶段，从1989年到2000年，土地家庭承包责任制进入了以稳定完善土地承包关系为特点的平稳运行阶段。
如果说第一阶段在搞还是不搞“包产到户”的问题上，第二阶段在如何搞“包产到户”的问题上，党和国家的政策确实存在一定的跳跃性的话，比如，当时是一年一个新政策，甚至一年几个新政策，那么，在1988年后，农村土地制度改革的第三个发展阶段上，则表现出了明显的稳定性。
1991年11月29日，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。
1993年3月29日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将《宪法》中“农村人民公社、农业生产合作社”的条款改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”，正式以根本大法的形式确立了家庭联产承包责任制的法律地位，肯定了农村中的家庭联产承包为主的责任制是社会主义劳动群众集体所有制经济。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》明确规定，国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。同时，《农业法》还进一步对农民对承包地的转包权、转让权、优先承包权和继承权作出了具体规定。
1993年11月，中共中央、国务院发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，决定在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，提倡在承包期内“增人不增地，减人不减地。”1995年3月，国务院批转了农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，要求各地各部门通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系得到稳定和完善。1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出16号文件，再次对稳定和完善土地承包关系，把土地承包期延长30年不变的工作作出具体部署，对“两田制”、“机动地”等提出了明确的政策界限。
1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，土地承包经营的期限为30年，并对承包期内个别农户之间承包地的适当调整作了严格的限制。1998年9月25日，江泽民同志在安徽考察工作时指出：“中央的土地政策是非常明确的，就是承包期再延长三十年不变。而且三十年以后也没有必要再变。”1998年10月14日，中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出，要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。
1999年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将宪法第8条第1款中“以家庭联产承包为主的责任制”修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”宪法的这一规定，标志着以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村基本经营制度的法律地位的正式确立。
（四）第四阶段，以2000年全国进行农村税费改革试点工作为标志，农村土地制度改革开启了一个新的发展阶段。
从1978年至今，可以说，当代中国农村土地制度改革主要是在集体土地“两权分离”的框架内不断向前推进的，属于地权制度改革。地税制度作为土地制度的另一个重要方面，则基本上没有涉及，至多处于从属地位。农村税费改革试点标志着农村土地制度改革的重心，从地权制度改革开始向地税制度改革转移。
在现阶段，从事农业生产并有农业收入的，应当交纳农业税，从事农业特产品生产的，应缴纳农业特产税；农民作为集体经济组织成员，还依法承担村提留、乡统筹费和农村义务工、劳动积累工。总体来看，现行的农业税费制度的特征是“税”人与“税”地并重，这样的一种税费征收制度是适应计划经济体制向市场经济体制转轨阶段特定要求的税费征收制度，是一种适应于封闭社会的税费征收制度。从社会主义市场经济的发展要求看，伴随着农业和农村经济结构的战略性调整，伴随着社区集体经济组织逐渐从封闭走向开放，农村社会将逐渐从“单一结构”向多元化方向发展，逐渐从封闭社会转换为开放社会，从而农村人口和农村劳动力的大规模自由流动，将成为21世纪中国农村发展的最突出特征。在这样的趋势下，“税”人这样一种税费征收方式肯定会因为征收成本上升，征收依据模糊等原因，越来越失去其合理性和可行性。
随着农村税费改革由点到面逐步展开，农村税费征收制度从“税”人转向“税”地，将促进农村土地制度改革从地权制度扩展到地税制度。因此，农村税费改革是地权制度改革的继续和延伸。地税制度的确立和逐步完善，将促进农用地这样一种稀缺资源提高配置和利用效率。更应注意的是，在发展社会主义市场经济条件下，国家调节和干预农地资源配置的主要杠杆，是地税制度，而不是地权制度。也因此，只有加快推进农村税费改革，才能构建出适应社会主义市场经济要求的完整的农村土地制度体系。
三、中国农村土地制度改革的一贯性
所谓一贯性，就是说，虽然从外观上看，20多年的农村土地制度改革是“摸着石头过河”，似乎缺乏改革方案的系统设计，但在纷繁复杂的诸多“变通”的、有时还矛盾的历史形式之下，却有一条不依人们的主观愿望为转移的“红线”贯穿始终。这条“红线”就是：国家的行政权力逐渐地从土地集体所有权中“抽身”，而集体所有权又逐渐地分离并成长出一项独立的、排他的、私人性的、具有财产性质的土地承包经营权。
回顾当代中国农村土地制度改革的阶段性演进过程，可以看到，作为被改革对象的人民公社体制，是“政社合一”的，即国家的行政权力与土地集体所有权交织在一起、合二为一。改革之初，在不改变人民公社体制的条件下，引入包产到户和包干到户，这标志着国家的行政权力从土地集体所有权中“抽身”、地权向农民手中回归的肇始。
到1984年，“政社合一”的人民公社体制全面废止。在国家行政体制层面，这意味着行政权力从土地集体所有权中形式上的彻底退出。不过，事实上，国家的行政权力干预土地所有权的惯性依然存在，直至今天行政权力与土地集体所有权也没能实现“各行其道”。当然，我们不能由此否认“政社分设”在当代中国农村土地制度改革过程中的里程碑意义。也就是在1984年，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中明确提出，土地承包期一般应在十五年以上，而且在承包期内可以将承包地转包给他人。这样，土地承包经营权作为一项具有排他性的、私人性质的地权已经具备了政策雏形。
到1986年，《中华人民共和国民法通则》进一步把农民对集体土地的承包经营权作为一项民事权利，而且作为一项与财产所有权有关的财产权，予以界定和保护，这时的土地承包经营权已经显示出物权性质。
1993年7月，《中华人民共和国农业法》又对土地承包经营权的内涵和外延作了进一步拓展。1993年底，中共中央、国务院决定在原定的耕地承包期到期之后，承包期再延长30年不变，同时提倡“增人不增地，减人不减地”，允许在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，土地使用权可以依法转让。30年的承包期，已经超过传统民法上永佃关系所要求的20年期限。
1995年3月，国务院批准《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》又赋予农民在承包期内以承包地入股的权利，这标志着土地承包经营权已经在内容上正式成长为一项物权性质的土地权利，成为一项设定于集体土地之上的他物权。
1997年8月27日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指出：土地承包期延长后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。这一规定，标志着土地承包经营权的物权性质即便是在形式上也已在行政法规部门得到了承认。1998年8月29日修订通过的《土地管理法》正式使用了土地承包经营权的概念。
综上所述，在这条贯穿于当代中国农村土地制度改革始终的“红线”中，行政权力的“抽身”是辅线，土地承包经营权的成长是主线。其中，行政权力“抽身”是为土地承包经营权成长服务的，因而行政权力“抽身”构成了土地承包经营权成长的前提和基础，甚至可以说，行政权力“抽身”的方式规定着土地承包经营权的成长路径，行政权力“抽身”的程度决定着土地承包经营权成长进程的快慢。在这条“红线”不断延伸的过程中，在中国农村土地制度改革进程的前期，辅线是主要矛盾，主线不突出；到后期，辅线逐渐退属次要地位，而主线则日渐彰显。在1984年之前，国家的行政权力从土地集体所有权中“抽身”这一辅线是突显的，而在1984年后，土地承包经营权的不断成长这一主线则日渐彰显。当然，迄至今天，辅线仍然没有消失，主线上的任务也还远远没有完成，甚至在个别地区、某些时期，辅线上的矛盾仍然是制约主线向前发展的决定性因素。
此外，还应该看到，在这条“红线”中，主、辅两条支线是统一的，行政权力“抽身”与土地承包经营成长只不过是事物的“一体两面”，即从国家的角度看，农村土地制度改革表现为行政权力从土地集体所有权中撤出；而从农民的角度看，则表现为土地承包经营权的成长。
四、简要结论与政策含义
本文的结论是，当代中国农村土地制度改革是以“变通性”、“阶段性”和“一贯性”三者有机结合的方式不断推进的。就“变通性”、“阶段性”和“一贯性”三个特征而言，本文的主旨是揭示农村土地制度改革的“一贯性”，其中对“变通性”、“阶段性”的讨论，在很大程度上是为概括和抽象“一贯性”做铺垫和服务的。从国家的行政权力与农民的民事权利二者互动的角度，抽象出一条贯穿于当代中国农村土地制度改革过程的“红线”，也许是本文最为有益的尝试和探索。在政策意义上，本文的结论有两点值得注意：
一是当代中国农村土地制度改革从“政社合一”的人民公社体制向以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的转换，有一条“红线”借助“变通性”和“阶段性”而一以贯之。这条“红线”，即：国家的行政权力逐渐地从土地集体所有权中“抽身”，而集体所有权又逐渐地分离并成长出一项独立的、排他的、私人性的、具有财产性质的土地承包经营权，不仅实现了新旧体制转轨的“软着陆”，而且在保障社会稳定的大前提下，实现了农村土地制度的深刻而广泛的变革。走入小康社会，我们要建成完善的社会主义市场经济体制，继续深化农村土地制度改革，同样不能偏离这条“红线”。
二是诱致性制度变迁在中国农村土地制度变迁中虽然居于重要地位，但我们不能走向极端，不能过于迷恋诱致性制度变迁，还要充分重视和发挥政府主导的强制性制度变迁的积极作用。当代中国农村土地制度改革的“变通性”、“阶段性”和“一贯性”是农民意愿和国家意志相协调的产物。事实上，如果说当代中国农村土地制度改革的肇始还算得上“诱致性变迁”的话，那么自1982年后，中国农村土地制度改革就进入了政府主导的以引入法令和法规为特征的“规范、稳定、完善”阶段，这个阶段在很大程度上是强制性变迁。今后，农村土地制度改革越是向前发展，越要依靠法律予以规范，强制性变迁的特征越发彰显。因此，在完善社会主义市场经济体制的新阶段上，深化农村土地制度改革应超越“摸着石头过河”的传统模式，切实按照农村社会主义市场经济的发展要求进行土地制度改革创新和变迁方案的系统设计。
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