合法性建构：公益类草根NGO的双重困境及脱困的核心，本文主要内容关键词为：草根论文,困境论文,公益论文,合法性论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2014)05-0111-07 自我国进入社会转型期以来，政府逐步放弃以穿透社会各个角落为特征的全能主义式社会控制，社会整合的模式发生改变。这为社会组织的产生和发展提供了环境基础。然而社会组织的发展并非一帆风顺，它们的活动是否得到政府和公众的认可与支持?它们能否及如何获得充足的人力、物力、财力来开展活动、达成使命?这些都是事关社会组织生存和发展的关键问题。 一、“合法”与“非法”之间：发展不均衡的社会组织 改革开放以来，我国社会组织发展非常迅猛。据统计，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个。学者们从不同视角开展了相关的研究。康晓光认为，中国的NGO的确得到了发展，但是这种发展不是“独立式”的自主发展，而是“依附式的发展”，且没有显现出摆脱依附性的趋势；①张钟汝和范明林从法团主义理论出发区分不同NGO与政府的互动模式，并在互动谱系上探讨其相互关系和发展趋势；②若弘则从社会组织自身出发，探讨在政府和市场之外社会组织存在的必要性，及其自身的治理特色和行为之道；③田凯则从新制度主义出发，认为当前NGO普遍存在“组织外形化”的问题，即组织的形式和组织的运作出现了不同程度的背离；④赵秀梅则立足于NGO所面对的社会制度环境，探讨在一个国家占主导地位的社会中，NGO如何利用种种手段来尝试改变它们与国家的关系，使之朝着有利于自己发展的方向变化，进而有效地实现组织目标以及影响政府。⑤ 中国登记注册的NGO数量以年均10％到15％的速度递增。然而还有大量社会组织未注册，游离在法律规定的组织体系之外，其数量大约10倍于登记在册的社会组织数量。这种“不合法”的身份将导致机构发展所需资源匮乏、组织开展活动不被接纳，甚至随时可能被政府取缔。目前困扰NGO的核心问题仍然是生存和发展的问题，而合法性问题则是其中尤为重要且贯穿始终的问题。 从法律程序的合法性来看，中国NGO的表现形态主要包括：法定NGO，即在中国民政部门注册登记为社会团体、基金会和民办非企业单位；草根NGO，即由民间人士自下而上自发组建并自主开展活动，因为各种原因不能在民政部门获得NGO法人资格，它们虽然不具备被正式认可的NGO的法律地位，但是在相当程度上都具备NGO的核心特征，即非营利性、公益性和志愿性等；转型中的NGO，即在向NGO转型或者具有NGO潜在特征的社会组织，如业主委员会等。 这三类社会组织都不同程度地与法定秩序构成紧张关系，但都在社会领域正常地运营着。不合法律或不尽符合法律的事实并不必然迫使它们成为地下组织。它们的存在无疑说明其所依据而存在的秩序基础已经超出了法律的范畴。由此，我们引入“合法性”视角来理解社会组织的实际状况与社会秩序的关系。 目前我国NGO本身呈现高度的多元化和差异性，本文无意去探讨全部类型的NGO的合法性问题，只是选取其中以提供公共物品和社会服务为己任、针对某些特定的社会群体提供社会服务的公益类草根NGO组织作为研究对象，探讨其合法性的构建及其发展过程中遭遇的双重困境与脱困途径。 二、合法性的演绎及界分 (一)“合法性”的演绎 “合法性”概念有广义和狭义之分。广义的合法性被用于讨论社会的秩序、规范或规范系统。狭义的合法性则被用于理解国家的统治类型或政治秩序。 韦伯最先提出“合法性”概念，用以解释“权威”的产生。他认为，统治是一定人群服从特定命令的可能性，人们服从的基础不仅包括习惯、个人利益、休戚相关的纯粹感情或理想动机，更重要的是对合法性的信仰。合法性的“法”既包括国家的制定法，也包括由道德、宗教、习惯和惯例构成的规范。因此，合法性的基础可以是法律秩序，也可以是一定的社会价值或共同体沿袭的先例。哈贝马斯注重政治统治合法性的价值判断，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。在他看来，国家的合法性在很大程度上是自觉努力的结果，没有一种政治系统能成功地保证大众持久性的忠诚。阿尔蒙德则将合法性与国家行动能力之间建立起联系，他认为国家的合法性对其发展具有重要意义，一个政治体系提取资源、管制行为和分配产品与服务的能力将受制于当局合法性程度和性质。新制度学派将合法性理论的研究范围扩展到包括NGO在内的组织领域，关注外界环境对组织的影响。梅耶认为组织所面对的环境有两种：技术环境和制度环境，组织不仅仅是技术需要的产物，而且是制度环境的产物，制度环境是组织所处的包括法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们广为接受的社会事实。“合法性机制”就是那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。由于技术环境和制度环境的共同作用，组织内部的实际运作和结构实际上是相分离的，即正式的结构和非正式的行为规范，前者是适应制度环境的产物，后者则是组织运作的实际机制。⑥ (二)“合法性”的界分 近年来，学者们开始涉及和讨论NGO的合法性问题，并指出了合法性所包含的具体内容。就目前已有研究成果来看，学者们根据不同的标准，主要有如下的划分方式： 根据人们对“法”的不同理解，将“合法性”划分为“实质合法性”与“形式合法性”。“形式合法性”是指合乎法律，即国家制定的法律对NGO的承认，是一种自上而下的认可；“实质合法性”则是指社会成员对NGO的承认，主要涉及社会传统、伦理道德和社会舆论等，是一种自下而上或是平行的认可。 部分学者将“合法性”的研究置于“国家-社会-市场”的研究框架之中，将“合法性”操作化为“政策合法性”、“社会合法性”与“市场合法性”。其中，“政策合法性”是指国家(政府)对NGO的认可和赞同，往往通过国家的政策体现出来；“社会合法性”是指社会成员对NGO的认可、支持、评价和参与；“市场合法性”是指作为市场主体的企业通过捐赠、与NGO合作等途径支持NGO的社会公益事业发展。 高丙中根据韦伯提出的关于社会秩序的四个合法性基础即传统、感情的忠诚、对价值理性的信仰、对秩序符合法律的性质的承认，结合中国社团管理的实际情况，将社会组织“合法性”划分为“政治合法性”、“行政合法性”、“法律合法性”与“社会合法性”。“政治合法性”即NGO由于符合国家的思想体系而被承认价值享有的合法性；“行政合法性”即NGO由于遵守行政部门及其代理人确立的规章、程序而拥有的合法性；“法律合法性”即NGO由于满足法律规则而获得的合法性；“社会合法性”即NGO由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具有合法性。⑦ (三)“政策合法性”和“社会合法性”分析维度的确立 上述学者们的研究为分析NGO的合法性提供了良好的基础和框架，但本文探讨公益类草根NGO组织，即民间人士自发组建的针对某些特定的社会群体提供公共物品和公共服务的不具备正式NGO法人资格的社会组织，这类公益类草根NGO，其部分合法性是一致的，因此在分析中可以对上述学者们的分析框架进行整合和调整。 国家(政府)对NGO是否认可，往往通过政策和相关法律规定体现出来。国家(政府)通过公共政策来规范和约束NGO的建立与活动，赋予NGO合理的资源。因此，本文将来自于国家(政府)方面对于NGO的认可和支持，包括总体性的态度、相关的法律法规，甚至主管部门的具体规章，统合进“政策合法性”维度。“社会合法性”是指草根NGO的理念和活动受到社会的认可，这是一种来自于社会领域的合法性。 我们根据政策合法性和社会合法性的二元分类方法将目前的草根NGO组织划分为四种类型：A型，即“强政策合法性、强社会合法性”的草根NGO，这类NGO已经在民政部门登记注册，获得明确的法律地位，其活动大多是政府职能的延伸，且其理念与活动受到广泛的社会认同；B型，即“强政策合法性、弱社会合法性”的草根NGO，这类NGO虽然具有明确登记的组织身份，但是大众对于组织的认可程度有待提高；C型，即“弱政策合法性、强社会合法性”的草根NGO，这一类NGO主要是指民间自发组织成立的，虽然未取得法定登记注册资格，但是在社会生活各个方面积极活动，受到社会大众肯定的草根社会组织，公益类NGO占其大多数；D型，即“弱政策合法性、弱社会合法性”的草根NGO。四种类型草根NGO划分见图1。 这四类组织中，A型和D型组织所占的比例较小，且A型组织不存在合法性的困境，D型组织则会受到发展控制。而B型和C型组织作为具有“不完全合法性”的社会组织，往往会依据自己已然获得的合法性进而构建其欠缺的合法性。合法性表现为一种资源的获取能力，这种资源主要包括接受政府或社会正式的捐赠、参与竞争以及组织运行中独立法人实体资格的使用等。 NGO为了更好地获得合法性，会采取一系列的策略，使不同类别的合法性实现转化。B型组织利用被法律和政府认可的身份，通过一定的途径获取社会慈善资源，通过开展一系列活动，增进民众对其的认知和接纳程度；另一方面，C型组织也可以利用社会大众对其的认可和支持，进而谋求一定的组织发展空间和“合法的”组织身份。 三、“形同质异”：合法性与资源获取的差异比较 本文选取香港某NGO驻武汉“安宁服务处”以及武汉本土成立的“工友之家”这两个草根类NGO进行研究。其在合法性分布上不尽相同，安宁服务处是B型组织(强政策合法性、弱社会合法性)的代表，工友之家是C型组织(弱政策合法性、强社会合法性)的代表。本文选取的这两个个案相关资料系作者参与观察并深度访谈所得。 (一)组织身份 安宁服务处是香港某NGO派驻武汉市的一个慈善服务处，挂靠在湖北省慈善总会。作为从香港“无国界社工”引进的善终服务计划，其旨在提供专业化、系统化的全人照顾，以使临终“三无”老人安详而平和、舒适而有尊严地度过人生的最后阶段，也致力于推广义工服务和死亡教育，使其他人士(包括其亲人、朋友及其他社会人士)得到哀伤辅导，正确了解死亡的意义。 工友之家是一个由在外打工多年的返乡工友和社会工作者创立的、在工商部门注册的个体工商户，但其从事的是NGO的活动。该机构在“二手商品寄售经营部”的基础上开设了一个专门服务外来打工朋友的公益性项目。该项目本着“服务大众、助人自助、构建和谐社区”的发展理念，旨在为社区居民和外来打工朋友创造学习空间；为工友提供免费的劳动权益法律知识、职业安全及健康知识的咨询和学习。它虽然解决了身份问题，却难以享受NGO应该享有的税收及政策优惠，在接受捐赠、开展活动方面也受到法律方面的制约。 (二)组织资源状况 安宁服务处的资金主要来源于香港的基金会，资金稳定且充足，为组织的运行奠定了良好的基础。正式的公益类社会组织身份使其具有较强的法律合法性，因此在资源获取方面是不成问题的。如访谈中所述：“我们机构在资金上肯定不会遇到困难，因为香港英皇提供给我们三年300多万，足够应付三年的日常活动。”(访谈2010HHQ) 而工友之家在成立之初就遭遇到资金、活动场所、人力资源等方面的困难。如访谈中所述：“本来计划是在去年的五六月份开的，但是资金又出了点问题。”(访谈2010HHQ)。“选点(组织所在地)之后，就我和CHB两个人，找了一些朋友同学来帮忙。”(访谈2010CHB)由于工友之家不具有正式的社会组织身份，其获得政府和基金会资助的可能性几乎为零。工友之家在成立之初主要依靠组织负责人的个人关系网络资源来运营。