试论中国公立高校多元利益主体的生成，本文主要内容关键词为：中国论文,试论论文,主体论文,利益论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G47 [文献标识码]A [文章编号]1674-5450(2009)05-0001-06
在我国高等教育从大国迈入强国的进程中，建立现代大学制度既是目标又是保障，其重要意义毋庸赘言。但“什么是现代大学制度”，“如何建立现代大学制度”，可谓见仁见智。笔者认为，抓住利益这个核心问题研究现代大学制度，才能抓住问题的根本和实质。马克思认为“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关①”。利益是一个关涉到人的生存与发展的根本性问题。人在社会的全部活动都是围绕利益这个核心问题展开的，人类社会的各种制度都是协调利益的产物。现代大学制度在本质上也是利益制度，是维护和协调大学利益的规则体系。
从利益的角度分析与考察公立高校，我们可以发现开放30多年来其利益格局所发生的深刻变化。在计划体制下，中国公立高校的利益是不分化的，是高度一致的。随着市场经济的发展，政治体制和教育体制改革的深化，公立高校的利益格局由浅入深、逐步发生变化。30年后再回首，可以发现其变化是翻天覆地的。高度一致的利益格局从根本上发生改变，形成了不同利益主体并存或者说博弈的局面。本文试图从高校利益格局的变化为研究建立现代大学制度打开一个新的视角，寻找一块基石，并求教于各位同仁。
一、计划体制下公立高校利益的高度一致性
新中国成立后至改革开放前，我国实行的是高度集权的计划经济体制。该体制建立在公有制基础上，由政府代表国家以行政指令性计划配置资源，在此种体制下，高校是政府的附属物，其主要表现如下。
1.高校是政府指令计划的执行机构
计划体制下，政府集公立高校的举办者、办学者、管理者于一身，与高校之间形成了一种以命令与服从为主要内容的行政关系。政府在宏观上统筹规划全国教育发展，划拨教育经费，制定各种教育政策法规；在中观上主办、管理公立高校；在微观上制定教学计划、课程标准、选择教材、规定教学内容。高校的一切工作都是按政府的意旨运行。
2.教职员工的单位所有制度。计划体制下国家占有公立高校教师员工的人力资本控制权与使用权，把教职员工固定在公立高校组织中，身份几乎终身不变，形成了教职员工的学校单位所有制。公立高校代表国家行使人力资本所有权，对教职员工进行管制，与教职工形成行政关系。在这种情况下，教职员工无一例外都是“国家的人”，他们对公立高校有着较强的依附性，是“体制内的人”。其个人利益要服从的是国家利益和学校利益。
3.大学生的“准国家干部”身份
在计划体制下，国家实行统包统分的入学和就业制度。学校按国家计划统一招生，学生就读的公立高校实行的是免费加助学金制度。对他们来说“进了学校门，就是国家人”，在校学习则成为做国家干部的一种预备培训。学生个人的人力资本产权为唯一的投资者——国家所有。公立高校代表国家对学生进行控制与管理，与学生之间是一种管制与被管制的行政关系，学生则是任搬的“一块砖”。
4.学校管理者是政府行政命令的“执行者”
计划体制下，学校管理者客观上是政府的代理人。他们的任务就是在工作中落实政府的行政指令，完成政府交给的任务，与其它部门的行政干部无异。由于政府对学校的管理从宏观到中观、微观无所不包，我们说他们的身份是“办事员”可能更为恰当。
中国公立高校这种高度一致的利益格局是计划体制的产物，是和整个经济体制与政治体制相适应的，为我国的经济与社会发展作出了历史性贡献。
二、市场体制下中国公立高校利益的分化
伴随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，政治体制改革、教育体制改革也不断深化。在高等教育领域，资源配置方式、管理体制机制的改革，使公立高校的利益格局发生了深刻的变化，这突出体现在以下几方面。
1.高校成为面向社会自主办学的法人实体
我国由计划经济到市场经济的改革从党的十一届三中全会就拉开了序幕。相对于经济领域的改革而言，教育体制的改革则相对滞后。但是改革是大势所趋，不可逆转。1995年3月18日全国人大制定并通过的《中华人民共和国教育法》第一次明确规定：“学校及其教育机构具备法人条件的，自设立或者登记、注册之日起取得法人资格；学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”；1998年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国高等教育法》，对公立高校的独立法人地位作出了更为明确而具体的规定，赋予学校从招生、学科专业设置、教学计划与组织、科研与社会服务、国际合作、机构设置与人员配备、学校资产与经费使用等七个方面的办学自主权。
上述法律的出台，使得高校与政府之间的关系发生了变化：政府不再是“无限政府”而是“有限政府”，政府不再是高校的全权管制者，高校也不再是政府的附属物，政府由“举办者、管理者、办学者”变为举办和依法监督者，而办学的权力则交给了学校，学校与政府构成了双重法律关系：一方面是教育行政法律关系，在尊重和不伤害学校办学自主权的前提下，政府可以依法行使管理学校的权力；另一方面，学校与政府之间又构成了民事法律关系，学校在执行国家法律、政策的前提下，可以依法自主办学。
2.教职员工与高校的关系转变为合同、聘约关系
市场经济的特点是市场配置资源。《中华人民共和国高等教育法》和1993年10月31日出台的《中华人民共和国教师法》都规定，高校教师实行聘任制，由学校和教师遵循双方平等的原则，签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任。在这个体制下，教职员工具有自身人力资本的所有权，他们不再依附于学校，他们有权选择自己喜欢的学校，也有权离开自己不喜欢的学校。学校通过签署契约，取得教职员工人力资本的使用权。校方可以根据工作需要选择适合工作的员工，也可以辞退不适应工作的员工，并且根据按劳分配、多劳多得、优劳优酬的原则来与员工自行商讨制订各项经济待遇。
3.学生缴费上学、自主择业，越来越带有“消费者”色彩
《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”。目前我国实行的是九年义务教育，高等教育不是义务教育，所以高校学生就要缴纳学费分担教育成本。由于学生缴费上学，与学校所形成的再也不是那种管理与被管理的关系，他们有权利要求学校提供适合自己的教育服务，并对于自身形成的人力资本有所有权和支配权，不再是“一块砖”，因而，自主择业也就是顺理成章的事了。
4.高校管理者的身份趋于复杂
计划体制下，高校管理者的身份是单一而明晰的，他们就是政府的代理人。市场经济体制下，学校是自主办学的法人实体，管理者不再是单一的政府命令执行者，他们要在政府宏观政策与管理的环境中来“自主地”办大学；在面对其他教职员工和学生时，他们代表“政府”当然不等同于“政府”；在面对政府和社会时，他们又代表教职员工而又不等同于教职员工。高校管理者形成了一个特殊的群体，他们的身份是“复合”的，也是“复杂”的。
5.投入体制的改革使投资者逐渐成为利益主体
随着高等教育的深化改革，国家建立了以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。这不仅打破了高等教育发展的经费瓶颈，促进了教育的投入与发展，也给体制改革和管理注入了生机与活力。为了了解这方面的情况，2007年笔者以辽宁公立高校为样本进行了一次调查。当年在辽宁办学的公立本科高校共有39所，其中32所高校与社会团体和个人以及国外教育机构建立了各种形式的合作②，这些合作都是以某种方式向学校投入并获取经济回报的，与捐赠者完全不同。他们与学校的合作短则几年，多则几十年。由于他们的利益与政府、学校、教职员工以及学生、管理者都不相同，因而也成为公立高校一个实实在在的利益主体。
三、当下中国公立高校多元利益主体的格局
通过前面的分析我们发现了中国公立高校所发生的变化。不少学者在研究大学制度时曾使用过“利益相关者”③的概念，从现实状况来看，“利益主体”的概念可能会进一步揭示问题的实质。因为“相关”是一个过于宽泛的概念，有的学者在研究过程中确实也把相关者涉及的比较多④，这不仅使大学管理问题进一步复杂化了，也使人们在设计大学制度时不得要领。而利益主体的概念则引导我们去仔细观察在大学中切实存在、可以明确区分出来的一个个利益博弈者。我们所要建立的现代大学制度就是要协调这些博弈者，这是出发点，也是落脚点。
当我们用“利益主体”的概念来研究中国公立高校的现状时，不难发现，这是一个多元利益主体并存的局面，其中存在五个“利益主体”。
1.政府。即代表国家出资举办公立高校并依法行使管理权的中央和地方各级政府。如果我们把政府与它直接举办和管理的大学联系起来时，我们会把问题看得更清楚。
首先，政府是公立高校多元利益主体的一方。之所以把这个问题作为首要问题来谈是因为大学与政府的关系已经发生了变化，而我们很多人并没有注意到这个变化，或者说没有充分认识到这个变化。关于这个问题，笔者在前边做了一些论述。因为，法律赋予了高校自主办学的法人实体地位，它与政府再也不是计划体制下那种管制与被管制的关系，摆脱了附属物的地位。政府的利益需要以新的角度与方式在高校中表达，而这种表达方式绝不再是过去“一竿子插到底”的方式，需要重新定位与思考。这个过程不仅是一个理论研究的过程，更是实践的过程。我们在这方面还刚刚起步。
其次，政府是高校多元利益主体的最重要一方。政府是公立高校的举办者和管理者，代表着国家利益和社会利益。要推进政府管理体制改革，理清公立高校办学自主权与政府管理之间的关系，建立现代大学制度，并不是要否定政府的地位与作用，而是要构建科学合理的表达机制。在任何一所公立高校中，政府都深刻而全面地影响学校的发展变化，决定着学校的面貌，在多元利益主体并存的格局中处于主导地位。
最后，政府在高校中的利益诉求主要表现在三个方面，也即高校的三个主要功能上。一是政府需要高校为经济社会发展培养大批优秀人才。培养人才是大学的第一使命，而在今天政府对大学培养人才的要求更加迫切。因为进入经济全球化的时代，没有高素质的人才根本无法进行国际间的竞争。党的“十六大”报告中提出要培养造就数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，这样的任务只能由高校来完成。二是政府需要高校大力推进科学技术和文化创新。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家经济社会发展不竭的动力。大学是科学技术和文化创新的平台和高地，在这方面越来越显现出主力军的作用。三是政府还需要高校提供直接的社会服务。知识经济时代，大学是社会发展的引擎，是动力源，政府需要大学走出“象牙塔”，承担更广泛的社会责任，直接服务社会，引领经济、科技、文化的发展，推动社会的进步。
2.以教师为代表的教职工群体。该群体主要是指与中国公立高校正式签订劳动合同被聘任的，并且与公立高校存在直接利益关系的教师、员工(教育职员与工人)。教师作为一种职业，其群体有着共同的利益，其他员工与教师虽然有区别，但是他们在根本利益上是一致的，所以本文把他们作为一个利益主体研究和看待。教职工作为高校利益主体的一方，他们的诉求主要表现在以下几个方面：
首先，业务方面的诉求。教书育人是高校教师的天职，他们在学校承担教学任务既是责任也是权利，舍弃这一点就失去了根本，这是高校教师安身立命之所在。科学研究也是高校教师的业务追求，是其可持续发展的根本。高校教师追求真理，热爱科学，对学术的追求往往重于对物质及生活条件的追求。我们在研究高校教师的利益诉求时，应真正把教师的业务追求放在第一位。
其次，参与学校管理的诉求。大学运行的本质是知识的运行。培养人才是传授知识，科学研究是创新知识，社会服务是应用知识。广大教师是知识运行的承载者，是高校工作的主体。如何办大学，怎样办好大学，广大教师最有发言权。要重视和支持广大教师在学校工作中的作用，就要在学校管理工作中给予学术权力发挥作用的空间，给广大教师参与学校管理的渠道和方式。只有这样才能调动广大教师的积极性，把大学的事情办好。
最后，物质与精神方面的诉求。教师在物质待遇方面的诉求主要表现在两个方面：一方面是工作环境与条件的要求，他们要完成教学与科研方面的任务，必要的人、财、物是必不可少的，在这方面，学校必须满足其基本的要求，并在可能的条件下给予一定的倾斜和支持，这样就可以让他们安心地做学问；另一方面是个人生活方面的要求。随着社会的发展和进步，人们的物质生活水平在不断提高，学校要满足教师改善生活的要求，而且逐步使他们的生活更优越一些。要求受到尊重与重视是知识分子很突出的心理特点。在实行聘任制的条件下，广大教师对于自己在学校受到重视与尊重的程度就更加敏感，稍有不慎他们就会觉得自己被冷落和轻视，感觉自己是一个“打工”者而不是主人。
当然，现实生活中教师的诉求是很复杂的，上述三个方面并不能完全表达，尤其是其他职工的诉求也有差别。但本文的研究主要是说明一下问题，涉及到必须准确全面回答问题时，还应当做深入的研究。
3.学生群体。学生群体是指在公立高校注册取得学籍学习的各级各类学生。学生选择接受高等教育有其精神和物质方面的追求，就这方面来看，今天的学生和计划体制下的学生虽有差别，但并无本质上的不同。问题是由于学生分担教育成本而又自主择业使他们与学校的关系产生了质的变化，他们在大学也就有了特定的利益诉求。
首先，是教育选择权。缴费上学分担了教育成本，学生在选择教育方面就有了理由。尽管他们分担的不是全部，只是部分教育成本，但毕竟与计划体制下不一样了。从理论上看，他们应当在一定范围内有选择学校、专业、课程和教师、学习时间和学习方式的权利。在当前一个突出的矛盾是学生对优质教育资源的强烈需求和有限的优质教育资源不能满足的矛盾，是这种选择的最大障碍。
其次，参与学校管理权。学生缴费上学，理论上说大学也是学生的大学，学生应当参与学校管理。在美国等发达国家的大学董事会里，都有学生的代表参加。我们国家的大学管理制度在这方面也不断进步。2005年，教育部修订了《普通高校学生管理规定》(教育部第21号令)，这个规定对高校学生的权利与义务作出了新的规定，明确了高校学生管理的一系列问题，对学生在大学管理中的权利诉求作出了一定的回应。当然，我们要把学生参与大学管理从体制上和机制上进一步明确起来，还有很长的路要走。
最后，自身人力资本的支配权。学生缴费上学，分担教育成本，其自身所形成的人力资本属于学生本人。他们走出校门后要自主择业，自己决定自己的命运。因此，他们对自己在大学阶段的职业设计及学习塑造就更加重视，对学校的教学质量、社会声誉就更加在意，因为这些东西与他们的切身利益息息相关。
4.以书记、校长为代表的校级管理者群体。此一群体主要是指公立高校校一级管理人员。本文的研究并没有把高校所有的管理者都包含其中，是因为校级管理者与其他层次的管理者的地位和作用是不同的。其他层次的管理者与教职工的利益基本一致，而校级管理者的身份则比较“复杂”，是一个“复合体”，主要体现在三个方面。
首先，以书记、校长为代表的校级管理者群体是政府的代理人，代表着政府的利益。依照新古典经济学理论，公立高校的管理者群体是作为国家利益、政府利益代理人的角色设计的，他们之间是一个多层委托关系。社会或其利益的代表者政府把公立高校的领导和管理权授予公立高校的管理者，而公立高校的管理者接受社会或其利益的代表者政府的委托从事公立高校的管理工作。这样，社会是第一层级的委托人，政府是第二层级的委托人。公立高校的管理者接受委托管理大学，必须以服务于社会公共利益为基本目标，负起造就高质量和高素质人才的重任，传播和引领先进文化，创新知识和技术，促进经济发展和民族振兴。有的学者甚至指出“从更广意义上来说，大学还应该在如何为社会创造公理、正义，谋求群体福祉以及为个人创造利益等方面有所作为，同时又要为平衡这三者之间的利益冲突贡献智慧和力量”。⑤
其次，以书记、校长为代表的校级管理者群体又是本单位教职工和学生利益的代表者。公立高校管理者群体不仅代表着本单位教职工的利益，从根本上来说也代表着学生群体的利益。在计划经济体制下，公立高校的生存和发展主要是由国家和政府决定的，而在市场经济体制下，作为面向社会自主办学的法人实体，一所大学的兴衰在很大程度上取决于学校领导班子的工作。领导班子群体工作做得好，不仅会促进学校事业发展，也使教职工的生活福利待遇得到改善；同时，高质量的教学和良好的社会声誉也会给学生的学习和就业带来实际利益。在我国高等教育快速进入大众化的跨越发展阶段，我们看到许多公立高校的决策者和管理者能够抓住机遇，带领师生员工团结一致，加快发展，不仅使学校上了一个新台阶，而且经济与社会效益的双丰收也为学校教职工群体和学生群体带来了物质上和精神上的双重利益。
最后，以书记、校长为代表的校级管理者群体也是有着自身利益需求的群体。从物质层面上来说，就是获得物质利益的回报。在市场经济中，没有任何一个个体可以在不求任何回报的条件下持续、长久地承担一种工作，公立高校管理者也不例外，这也是以书记、校长为代表的校级管理者群体的自然需要。从精神层面上说，以书记、校长为代表的校级管理者群体有作为专业人员的专业发展需要。他们大都是专业人员出身，希望得到思想交流、探讨专业问题和进修的机会。从政治方面来看，作为管理者，他们也渴求进步，要求获得进一步的政治认可和相应的政治地位。
5.合作办学者。这里所说的合作办学者主要是指与中国公立高校在达成交易合同的基础上，以投入资金、智力或其它资源并依据合同享有权利，从办学中获取经济回报的国内外社会组织和个人。由于捐赠者与其诉求完全不同，所以合作办学者群体并不包含他们。还有以获取人才与科研成果为目的投入人财物与大学合作的团体与个人，笔者认为他们与“获取经济回报”者也不一样，所以也未列入其中进行研究。
《中华人民共和国高等教育法》第十二条规定“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作，国家鼓励和支持高等教育事业的国际交流与合作”；第六十条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入”。以上法规为学校合作办学奠定了法律基础。随着改革开放的深入与发展，高校与国内及国外的各种合作迅速发展起来。据笔者不完全调查，公立高校的合作办学主要有三种形式：
一是国内的社会团体或个人与高校合作办学。在我国高等教育快速进入大众化的过程中，资金投入是一个首要问题。为了解决快速发展与投入不足的矛盾，以吸引社会资金为目的的各种方式的合作办学便应运而生。不少学校采取的是在二级学院办学方面进行合作，采用董事会领导下的院长负责制⑥。引进社会资金进行硬件建设，学费收入首先是用于学生培养的各项费用支出，剩余部分双方采取按比例分配。
二是与国外高校的合作。在这方面有的是引进国外高校的优质教育资源，采取“4+0”的方式合作办学⑦，还有更多的学校采取的是“2+2”或“3+2”等模式。此类合作中双方都是按合同进行投入，学费收入也是按比例进行分成。有的根据需要还成立了董事会等相应的决策与管理组织。
三是后勤社会化方面的合作。后勤服务社会化，学校不再办后勤，这也是一段时间的方针政策与主流意识。在这个过程中，学校后勤服务社会化被大大地推进了一步。笔者对辽宁省高校后勤社会化情况也做了一个了解，大概有三种典型模式：以沈阳师范大学为代表的外化模式，以东北大学为代表的内化模式，以东北财经大学为代表的互化改革模式⑧。模式不一样，双方权利也不一样。这个问题涉及每个学校，问题也最为复杂。
合作办学者在高校的利益诉求主要体现在三个方面：
第一，获取经济回报，这是不容回避的首要问题。与捐赠者的目的完全不同，以获取经济回报为目的的投资者，他们投入高等教育不是无偿的，是需要回报的。我们必须要认识到这一点，这是我们不容忽视与回避的问题。《中华人民共和国教育法》规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构，《中华人民共和国高等教育法》也规定：设立高等学校应当符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。但如果投资者无利可图，这方面的合作就一个也不成，一个也坚持不下去。
第二，在政治上要参与管理。合作办学者投入资金或资本之后，他们是非常关心合作项目的运行情况的，不仅关心今天的现状，也更加关心未来的发展，参与管理与决策也便成了重要的利益诉求。目前这种参与还只是限于项目或二级学院的层面上，随着实践的深入，合作办学者则希望在更高的层面上能够有表达自己意见的机会。他们或因自己一些建议不能被校方接受而感到不快，或因一些磕磕碰碰而逐渐心灰意冷。
第三，在精神方面被尊重的需要。也许是与笔者的经历有关，我还是欣赏和称赞合作办学者的。这些合作办学者尽管有经济利益诉求，但他们中也不乏重视教育的有识之士，还是有教育情结和素养的。否则，他们完全可以选择投资其他方面。他们与大学合作迫切需要得到“大学人”的承认与尊重。在某种意义上这一需要有时是不亚于经济回报的。这一点我们必须予以充分重视。
以上即是笔者从利益角度对中国公立高校的初步研究。我深知这些研究是初步的，因为在理论上还不够深刻，基本上是自己的工作感受。但这确实是存在的突出问题，希望我们予以及时地重视和研究。对于这方面的变化而引发的大学管理的冲突以及矛盾的解决，笔者也做了研究拟另文论述。
注释：
①《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第187页。
②于文明：《中国公立高校多元利益主体的生成与协调研究》，高等教育出版社2007年版，第271页。
③胡赤弟：《高等教育中的利益相关者分析》，《教育研究》2005年第3期。
④彭宇文：《中国高校法人治理结构研究》，中国社会科学出版社2006年版，第235-243页。
⑤董云川：《明确各自社会责任构建理想和谐的现代大学制度》，《中国高等教育》2006年第19期。
⑥于文明：《中国公立高校多元利益主体的生成与协调研究》，高等教育出版社2007年版，第260页。
⑦于文明：《中国公立高校多元利益主体的生成与协调研究》，高等教育出版社2007年版，第265页。
⑧于文明：《中国公立高校多元利益主体的生成与协调研究》，高等教育出版社2007年版，第271页。
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