中国金融市场化的层次性与边界性：中小企业融资担保问题探讨_金融论文

中国金融市场化的层级性与边界性——着眼于中小企业融资担保的一项探讨，本文主要内容关键词为：层级论文,边界论文,中国金融论文,中小企业融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       货币在一个集权国家中的流通和使用，一方面意味着政府为企业、社会成员和其他行动者提供便利和福利，并以此为标准统一个体和社会组织原本可能形态各异的信用权利，从而降低交易费用、引导资源配置优化、增强可贷资金的流动性，是为其“造血功能”。另一方面意味着企业、社会成员和其他行动者对政府信用标准的认同，和遵循这一标准形成的不同程度的信用占有及运作权利的空间、能力与知识，以及相互侵占和剥夺的可能及实现，是为其“嗜血本性”。如果货币的运转是没有交易费用的，那么银行等金融机构的引入就没有必要；造血功能能够很好地发挥，而嗜血本性能够很好地受到约束。但现实世界存在大量交易费用①，金融市场化可以理解为是经济运行降低交易费用的必然要求。

       在货币政策执行的组织体系中，随着我国金融领域三十多年来的改革发展，市场因素和力量增长迅速，形成了所谓以经营主体市场化和利率(意即货币价格)市场化为重心的金融市场化(有时也被称为金融自由化或金融深化)改革趋势。对于一个以货币集权为背景的国家的金融市场化而言，经营主体市场化和利率市场化是相辅相成的，其中经营主体市场化相对更具基础性和优先性。我国金融市场中经营主体市场性力量的萌发和强化主要是改革开放以来政府有计划地推动该领域市场化的结果。从原来大一统的体系，到如今多主体、多利益格局的形成，金融经营主体的市场化经历了主体建构、竞争机制引入、多种资本成分混合的一系列过程。②

       不过，值得重视的是，金融的造血功能与嗜血本性是齐头并进的。如果金融经营主体的经营风险借由市场化可以转嫁给政府和全民，而利益则只是让少数经营和监管者享有，那么金融系统的嗜血本性就会被放大，而一些政策的执行也会被扭曲。这意味着金融市场化的推进是有条件和限度的。如果这样的判断是正确的，那么，它的本质原因为何？受哪些因素制约？边界在什么地方？有哪些进一步改善的空间和应该遵循的原则？本文将尝试回应这些问题。为了让问题更集中，下面首先从理论上考察中国金融市场化的层级性和边界性的原理；之后，以中小企业融资担保市场为例，进行一定程度的印证。

       一、货币的社会属性与金融市场化的层级性和边界性

       倡导金融自由化的罗纳德·麦金农和爱德华·肖等人认为，发展中国家存在政府对金融发展的压抑政策，即人为地压低实际利率，设置存款利率上限和贷款利率上限，实施信贷资金的非价格配给。这导致：“信贷分配往往不决定于投资项目的预期回报率，相反，裙带关系、政治压力、贷款规模及信贷人员私下收受的好处等都可以成为很重要的影响因素”。③这构成了发展中国家经济发展的严重制约因素。“因此他们主张，发展中国家必须解除对金融资产价格的不适当管制，实行以利率自由化为核心的金融自由化政策”④，这种金融自由化具有本文所谓“金融市场化”的部分特征。

       不过，在约瑟夫·E.斯蒂格利茨和安德鲁·温斯看来，由于存在不完全信息，即使是在经济处于均衡状态的自由市场中，信贷配给现象仍会存在：作为放款者的银行关心的是贷款的利率和该项贷款的风险，所以银行需要甄别借款者的还款概率。而借款者愿意承担的利率正是众多甄别措施中的一种。为了避免高利率所可能导致的借款者的逆向选择效应(导致市场中剩下风险程度高的借款者)和逆向激励效应(导致借款者倾向于将贷款投入于高风险高收益的项目)，银行会理性地将利率定得低于均衡水平。⑤

       此外，对银行风险的担心也是一个管制的理由。如果银行很容易将高利率的风险转嫁出去，比如说给政府或者保险机构，银行的行为本身就可能存在严重的道德风险问题，在这种条件下的金融自由化很可能带来灾难性的后果。

       概而言之，虽然金融市场化对优化资源配置的好处是显而易见的，但在现代社会，金融市场的政府管制似乎也是必不可少的。

       约瑟夫·E.斯蒂格利茨在为波兰尼《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书所写的前言中表示：“人们对金融市场需要政府管制这一点，已经达成普遍共识，但还没有就如何才能最好地做到这一点获得一致意见。”⑥虽然“如何进行管制”的问题显得更具迫切性，但“为何需要管制”的问题同样非常重要，因为对后者的正确把握，将有助于澄清对前者的迷思。

       波兰尼的解释是：货币商品化(其直接的逻辑结果即金融市场化)和劳动力、土地的商品化一样，是实现从18世纪末开始西方世界所普遍迷信的自发调节的市场体系的必然要求。但是，由于货币(包括劳动力、土地)不像其他商品那样是为了出售而生产出来的，而是“经由银行或者国家金融机制形成的”⑦，所以市场机制不应该成为货币(实质是人的购买力的数量和用途)的唯一主宰。将货币商品化只能说是迷信自发调节的市场所导致的粗鲁虚构(crude fictions)的结果，会带来商业企业周期性地遭到肃清和扼杀，任何社会都无法承受。

       波兰尼的解释有一定的道理，却稍显粗陋，有抹杀金融市场化对优化资源配置的好处之嫌。此外，他实质性地将货币而不是基于货币的“人的、行使一定实质性行为的权利”作为生产要素来看待也颇有问题。更重要的是，在笔者看来，货币的社会属性中带有公共产品的性质，导致有内在的必要由政府或其他组织来对与此相应的“人的、行使一定实质性行为的权利”加以管制。

       在现代政治集权体制的背景下，金融活动相当重要的一块内容是：甄别企业和社会成员的信用能力与状况，为之提供相应数量的政府信用货币(纸币或电子货币)；这些货币在本质上和总量上以政府信用及社会财富(对于政治集权程度很高的国家，由于其政府之外的社会财富较少，纸币的政府信用色彩将更浓)为基础，同时在具体的数量上又需要是各企业和社会成员信用能力及状况的表征。政府信用货币因此成为一个具有非常复杂属性的产品：它除了具有物理特征之外，还包含了群体承诺(政府信用的本质乃在于一国社会群体的承诺)，⑧正是因为这种群体承诺，带来了它的流动性和其所具有的交换媒介的价值。

       政府信用货币的这种复杂属性也带来了对它的占有及相关主体“行使一定实质性行为的权利”的特殊性：(1)表面看来，一定数量的此类货币在一段时间里是完全排他性地掌控在某一行为主体手中的，但实际上，这些货币的价值却极大地受到他人、组织机构以及政府可能带来通货膨胀和信用危机的相关行为，和这类行为是否受到有效的内在和外在约束的影响。(2)如果不存在内在协调和外在管制的话，拥有大量信用货币的行为主体和拥有少量信用货币的行为主体，其对固定单位货币“行使一定实质性行为的权利”自然而然地会有极大不同并相互影响。比如，前者可以让钱生钱，后者则可能只能用之购买一定数量的生活必需品；让钱生钱极易带来的通货膨胀，会导致固定单位货币能够购买的生活必需品数量下降：即前者可能会对后者带来“伤害”。这当然并不意味着简单地去制止富人的让钱生钱的权利，以保护穷人购买生活必需品的权利不受“伤害”，正如科斯⑨所意识到的那样，问题具有相互性：制止富人让钱生钱的权利，可能又意味着对富人的“伤害”，问题的关键在于尽可能避免较严重的损害。不过鉴于信用货币是“经由银行或者国家金融机制形成的”，且其上述公共产品性质及相关主体权利行使可能导致的“伤害”问题未必为当事人及时认知到，政府管制的适当介入看来是必要的。

       比照中国的现实，可以设想在逻辑的初始状态，一国的所有货币都集聚在抽象的政府手中，假定货币的印制成本是低廉的(对于纸币特别是电子货币，这一假设是具有现实性的；当然，需要注意，防伪技术和电子安全技术的研发、使用构成这里所谓“印制成本”的重要组成部分)。如何甄别企业和社会成员的信用能力与状况，为之提供相应数量的政府信用货币；换句话说，即将一定数量的货币发放到具有相应信用能力与状况的企业和社会成员手中，并对相应的“行使一定实质性行为的权利”进行恰当管制或让行为主体自己有效协调，成为决定一国信用货币价值的关键。这一货币发放和管制过程可以理解为是包含资源优化配置问题的过程：因为它包含大量交易费用(比如发现和甄别企业和社会成员信息及恰当或不恰当权利行使行为的费用)，也存在节约这一费用以实现“最大化”的问题。

       为了节约交易费用增加效率，为企业和社会成员提供政府信用货币这一活动的组织过程可以在计划体制的基础上市场化，由市场中的行为主体(银行)替代部分原来由政府实施的职能。当然，货币印制和发行权，政府虽受一定约束，却基本应牢牢掌控。鉴于商业银行通过放款和投资的形式，能进行信用扩张，创造货币，或者高风险地执行其中介的功能和过度地行使乃至滥用其权利，不仅带来通货膨胀，甚至对货币印制和发行权的价值构成一定威胁；政府(或货币当局，也叫中央银行)因此愈发需要加强管制，包括限制利率、提高存款准备金等。这构成金融市场化的第一道约束边界，及其划分出来的金融体系的第一个层级和其下可以作进一步划分的第二个层级。

       金融体系的第一层级会因为信用货币安全及自身地位等原因，对可再分的第二层级实施一系列管制措施，这些措施也带来了商业银行等金融机构的垄断性。这一垄断性一方面不可避免地存在相关“市场”(比如融资市场)的限制进入；另一方面也使得某些职能可以再中介化，从而构造新的市场，比如融资担保市场。这就是金融市场化的第二道约束边界，它在可再分的第二层级中划分出新的第二层级和第三层级。当然在第三层级中，仍然存在再划分的可能性。

       如果以间接融资服务为例，可以用图1来表示这种金融市场化的分层格局。

      

       图1 金融市场化的分层格局

       在图1中，政府(或货币当局)通过直接的货币发行与提供，给“1类企业或社会成员”(企业与社会成员之间可以展开直接金融活动)造血；但是由于政府垄断性、交易费用的高昂或者关系网络的不够，通过这种方式能够实现资金获得的企业或社会成员是有限的，所发放资金也容易出现高风险。于是，货币有效率提供的职能需要通过市场化的方式来推进。在间接融资市场，政府通过建构商业银行这一市场行为主体来满足“2类企业或社会成员”的资金需求。如上所述，银行的垄断性又会导致银行间接融资服务提供过程中，其相当重要的一个环节：融资担保也可以通过建构一些独立的市场主体比如信用担保机构来实现市场化运作。图中①、②标识了这一金融系统的两道边界，以及由其划分出来的三个层级。这看起来很像社会学中费孝通⑩所说的“差序格局”，只是被呈现于金融市场化的过程之中了。

       以上相对抽象的理论推断表明，中国不放松利率管制的渐进式的自上而下的改革会导致金融市场乃至金融体系具有层级性，每一层体系或市场都存在着特殊的约束力和边界性。金融体系或市场的第一层级的特性会制约从其中衍生出来的下一层市场空间，构筑起特定的市场化边界。而这一受到约束的第二层市场空间又会对下一层市场空间构成衍生与制约。这种衍生与制约关系可以说是中国金融市场化过程中的特色，它是镶嵌在中国特色的层级化政府体制之下运行的。

       二、政府与银行：金融市场第一道分界线的两端

       在改革开放以前的计划经济体制中，企业(主要是国有企业、集体企业等)资金绝大部分来自于国家的计划调拨。1979年10月，邓小平提出：“必须把银行真正办成银行。现在每个省市都积压了许多不对路的产品，为什么？一个原因就是过去我们的制度是采取拨款的形式，而不是银行贷款的形式。这个制度必须改革。任何单位要取得物资，要从银行贷款，都要付利息。”(11)自此，中国银行业迈入改革开放的历史轨道。在市场化初期阶段，即自十一届三中全会之后至1984年，我国对计划经济时期特有的“大一统”银行体制进行改革，恢复或成立工、农、中、建四家专业银行，并形成了专业化银行体系。但由于此时政策性金融与商业性金融系于银行一身，银行的利益主体地位并未凸显。

       1993年12月，国务院《关于金融体制改革的决定》提出我国金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。(12)从此，中国人民银行作为中央银行的主要职能被进一步明确。国有专业银行改革方向正式定位于商业银行，即国有专业银行转变为国有独资商业银行。随着它们成为相对独立的经营主体，商业银行制定了严格的贷款制度。

       从1993年至1997年间，银行仍然存在发展主要靠国家信用、高度的行业垄断和网络垄断、管理体制比照国家机关，实行官本位等问题。其结果是造成了国有商业银行市场化改革不彻底、管理体制落后、经营效益不佳、资本金严重不足、不良贷款比例过高，特别是巨额不良贷款逐步积累和暴露。1997年11月党中央和国务院在北京召开了第一次全国金融工作会议，决定从1997年至2002年重点防范和化解金融风险。由此展开了向国有控股商业银行转变的改革进程。从2002年至今，先后召开了第二、三、四次全国金融工作会议。在此期间，中国国有商业银行改革取得突破性进展，工、中、建、交四大银行相继完成股份制改革，并在境内外资本市场成功发行上市。2008年10月21日，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《农业银行股份制改革实施总体方案》。此外，政策性银行的改革也获得了极大推进，政府对金融业的分业监管体制机制也在不断地完善。

       金融市场化的主要目的是为了在金融领域引入市场机制实现金融资产的优化配置。值得注意的是，市场机制不仅仅是一种资源配置机制，同时还是一种约束机制和激励机制。要想让银行成为市场中相对独立的利益主体，就必须让它们考虑如果运营失当将被市场淘汰的可能性和应当性，以及它们自身的福利问题。但是，如果银行只有简单的“破产”与“维持”两项选择，则由于其在我国国计民生中的重要性和我国的集权体制中党委政府最后负总责的特性，“破产”将是一个不可置信的威胁，政府最终将出面收拾乱局。上市的制度安排，使得“被市场淘汰的可能性和应当性”有了量化的指标，虽然纯粹的“破产”仍是不可置信的威胁，市场机制的约束作用却得以进一步发挥，并且给了政府提前介入监管、干预的比较明确的信号体系。

       一方面，金融市场化有利于在金融领域中实现金融造血功能的“效率”，这一效率不仅仅意味着资源遵循相对价格机制得以良好配置，而且包括政府对可能的金融风险进行管理的效率——因为银行会一定程度代为管理。但是，另一方面，由于银行自我利益的凸显、自主性的增强，如果缺乏市场化退出机制，或者退出过程中释放的金融风险最后由党委政府负总责的话，银行的信用扩张能力或者金融的嗜血本性容易被放大，进而影响货币所包含的“群体承诺”的价值。

       这样一来，即便是为了增强政府对银行的管制效率，政府也会倾向于采取金融压抑或者至少是金融约束(13)的政策。如此，金融市场的进入门槛就提高了，既有的金融机构包括银行所拥有的金融经营权也就拥有了较高的租金，这就相当于实施了一种效率工资制度。银行为了维护其较高的租金，银行负责人为了保持其较高的效率工资，不会轻易地、明目张胆地违背政府政策。

       可以看到金融领域中第一道分界线，与政府负总责的程度是相关的。如果政府直接承担所有的剩余责任，则这一道分界所能圈定的金融系统第一层的责任和事务范围就会比较大，金融市场化推进的空间和程度就相对狭小，或者在金融市场已经有了足够空间的情况下，政府对金融市场实施监管的力度就要强化。反过来，如果政府承担的剩余责任通过银行上市、强化其公司治理、加强行业竞争等政策，而成功地分化出一部分给了包括银行管理者、储户、股东在内的相关当事人，则金融领域第一道边界所圈定的第一层的责任和事务范围就应该比较小，政府相关的监管力度也就可以相对弱化。但是，正如上文所述，由于涉及货币的群体承诺性质，政府的监管和协调在此不会也不能完全取消。

       三、作为第三层的融资担保：行业发展基本状况

       由于金融压抑或更确切地说有些时候是金融约束，银行的进入门槛太高，利率受到限制，一些原本可以在此(银行业)达成交易的市场空间受到挤压，将无法在这一银行业层次达成。不过，只要有利可图并有足够的行动自由，懂得变通的人们会通过在新的空间中形成市场来让这些交易得以实现。有些时候这些交易是通过潜规则等非正式制度形成的灰色“市场”来实现的，比如企业从银行获得贷款，需要给相关负责人或机构提供各种价值不菲的回扣之类。有些时候则通过正式制度来达到。本文所强调和着重研究的中小企业融资担保正是这类正式制度的一种。在我国当前的金融机构体系中，承担融资担保业务的信用担保机构，属于货币当局即中国人民银行(第一类)、银行(第二类)之外的第三类金融机构，即非银行金融机构。

       担保是指债务人或者第三人以特定财产(包括第三人的信用)为债权提供保障。我国担保法规定的担保方式包括保证、抵押、质押、留置、定金五种。其中保证是人的担保，后面四种是物的担保。融资担保是对资金有需求的相关行动者通过引入一定的担保形式来获取资金。其中物的担保主要表现在对项目资产的抵押和控制权转让上，包括对项目的不动产(如土地、厂房等)和有形动产(如机器设备、成品、半成品、原材料等)的抵押，对无形动产(如合约权利、公司银行账户、专利权等)设置担保物权等几个方面。人的担保则以法律协议形式做出担保，担保人向债权人承担一定的义务。担保人包括：项目投资者、利用者，与项目有利益关系的第三方和商业担保人(商业银行、担保公司等)。

       在计划经济时代，贷款和担保两个功能未分化。如果说资金划拨过程存在着担保的话，那么国家无疑直接承担了这一重要功能。随着改革开放的推进，随着银行越来越办成了真正的银行，我国的中小企业融资担保主要形式大概经历了从“人”的担保到“物”的担保再到人、物担保相结合三个阶段。

       在中国金融市场化的初期，融资担保形式主要是担保人(其中主要是政府机构，特别是地方政府机构)提供担保。中小企业(那时主要是乡镇企业或名义上的乡镇企业)发展所需资金，一定程度可以依靠基层政府信用担保从银行取得贷款。

       1993年之后，银行对中小企业贷款主要就是要求足够的抵押物(土地、厂房等)，抵押贷款是主要形式。与此同时，政府逐步将其一些金融职能外部化、市场化或者取消掉了，其中就包括直接提供融资担保服务这一职能。这是物的担保的阶段。

       1998年以来，中小企业的重要功能已经引起了中央的高度重视，政府部门出台了一系列法律法规促进中小企业的发展。但是，由于社会主义市场经济体制还不够完善，无论市场力量还是政府力量都存在着“抓大放小”倾向，中小企业在发展过程中的融资难题仍然被认为非常突出。作为一种解决办法，融资担保业发展起来。融资担保业的发展过程，其实是融资担保的市场化过程。

       自1998年开始，政府提供融资担保服务的职能开始全面外部化、专门化和市场化，转移到融资担保机构身上。当担保机构开始介入企业向银行贷款的过程以后，缺乏银行所要求的抵押物的企业可以通过向担保机构申请第三方担保来弥补缺憾，达成原来难以实现的交易；不过，因为通常担保公司与企业之间都会签订反担保合同，抵押物的多少依然是决定担保机构和银行是否愿意提供相应服务的条件。这是人和物的担保相结合的阶段。

       从中小企业融资担保形式的变化可以发现，随着市场化的改革，政府从融资担保职能中逐步淡出，市场的力量逐步占主导地位。

       2008年，在国际金融危机冲击的背景下，中国中小企业融资的难题愈发彰显，融资担保市场中的一些结构性问题也就突显出来。

       从2008年11月到2009年3月间，笔者对十个省市(辽宁、广东、福建、安徽、湖北、四川、河南、山东、浙江、河北)的中小企业融资担保相关管理部门负责人、代表性担保机构和一些制造业类中小企业进行了半结构式访谈。访谈的目的主要是为了了解各地信用担保业面上的情况，与此同时主要通过信用担保(特别是融资担保)来透视各地中小企业融资的基本状况、可能风险及其应对过程中所遭遇的问题，洞察宏观调控具体实施和作用机制中存在的缺憾与不足。笔者认为，这些资料有助于从一个点出发来说明中国金融市场化过程中的层级性与边界(分界)性问题。

       中国目前融资担保的发展情况，可以从我们的调查结果中得窥一斑。分省份来看，担保行业的发展状况基本上与各地经济发展和企业市场化水平的分布结构相适应。我们所调查的十个省中小企业信用担保发展主要状况如表1所示。

      

       各地担保行业市场化的发展程度不尽相同，其影响因素来自多个方面。如果以非政府出资占各省总注册资本的比例为市场化程度的测量标准，则可以明显地看到广东、浙江、山东等地担保行业的市场化发展程度比较高。相对而言，其他省份目前仍然主要依赖政府推动而发展。

       从各省担保协会的成立时间来看，浙江省的成立时间最早，是在2000年。鉴于担保业协会在推动和规范信用担保机构的发展方面有比较明显的作用，且当地政府在推动其成立过程中扮演了重要角色，担保业协会成立时间的先后能够在一定程度上表明各地担保业发展水平以及各地政府对它们的重视程度。

       总而言之，即使政府的推动力量一定，经济发展快的地方与经济发展慢的地方在担保业发展中由于经济条件的不同，也表现出一定程度的差异。表1根据访谈资料整理的基本信息，与我们访谈过程中通过观察获得的感受一致：浙江、山东、广东等经济发达省份的担保行业相对于其他省份更富有创新、特色和活力。

       四、谈判地位与市场空间开拓：管制下的利润分配

       融资担保市场可以视作由于政府对金融市场进行管制而衍生出来的一块市场空间。尽管国家出台了一系列法律和政策推进中小企业信用担保体系的建设，但是，中小企业—银行—担保机构之间存在着明显不对等的谈判地位：银行相对担保机构有着更高的谈判地位，而担保机构相对需要担保的中小企业而言谈判地位又要更高一点。

       比如，湖北中企投资担保有限公司负责人在介绍相关情况时指出：

       银行的客户经理转移风险，找担保公司做垫背，担保公司在银行面前处于弱势。“一流的企业，银行走进门；二流的企业，银行迎进门；三流的企业，走进银行门。”只有那些信用度不够、现金量不足、信息不透明的企业，银行不做才找担保。对于有实力的大企业，很多银行都抢着做，也能要求银行放贷利率下浮。银行对中小企业的放款，其利率通常是在基准利率基础上上浮10％～50％，盈利性很高。

       而合肥市创新信用担保有限公司的负责人认为：

       目前不是担保机构的门槛高，而是中小企业自身的弱势造成了融资的困难。企业领导人的素质、履历、企业策略定位等，使得中小企业体制不稳定，变数大。很难有标准去掌握中小企业的风险。

       郑州市凯特重合器有限公司的总经理则指出：

       担保机构对于中小企业贷款没有起到积极的作用，反而成为金融盈利机构，为赚钱而赚钱，根本不是为中小企业服务。以前企业曾与担保公司打过交道，但一看担保公司提供的方案，就觉得担保公司是营利性质，担保费率很高。通过担保公司贷款，既要给银行一笔钱，还要给担保公司一笔钱，非常不合算……宁可把企业的产品做好，这样更实际。政府关于补贴担保机构代偿的政策用处不是很大，因为担保公司内部运作，看重的是关系而不是企业的成长性……(我们)只能接受担保公司在银行贷款利率的基础上上浮1％～2％的费率。

       山东银联担保有限公司总经理则表示：

       银行对于担保的企业贷款基准利率不能上升30％。一直老说让担保公司少收费，否则增加企业融资成本，那怎么不说银行那么高的贷款利率增加企业融资成本呢？担保公司少收费，一旦出现问题，拿什么来规避风险呢？银行考虑(使用)担保公司的时候，都是跟不赚钱的公司合作，银行总是要求担保公司少收费，结果担保公司都倒闭了，没有钱覆盖风险。所以应该合理收费，银行基础利率上升10％，留些空间让担保公司收合理的费用来支付运营成本。当前的金融危机下，担保公司的收费最好不要低于3％，这个概念可以包括政府补助的部分，比如企业付2％，政府补助1％。因为担保公司与银行合作的运营成本当中，光公关成本就占10％。

       正是因为谈判地位的差异，银行通常会坐地要价，在放贷的过程中向担保机构提额外的要求，形成担保机构额外的成本；而如果银行这样做，那么这种额外成本将被转嫁到中小企业的头上。比如，银行在放贷的过程中会要求担保机构根据贷款额度提供一定比例的风险保证金，担保机构就会将该额度的风险保证金转嫁到企业头上。这种转嫁模式简单地如图2所示。

      

       图2 担保业务中银行、担保机构、企业保证金转嫁模式

       在图2中通常m≥n。即便在m＝n的情况下，只要它们足够大，也都加重了中小企业融资的额外成本。比如设n＝m＝20，贷款100万，企业只能拿到80万，而且需要按照100万的贷款总额度来支付利息。而如果m＞n，则担保机构相当于变相吸收了存款，可能导致担保机构的担保行为发生变化，甚至不惜向劣质企业提供担保。这样就会累积担保机构的风险，危及整个担保行业的声誉。笔者在广州、合肥、武汉都听到了此类担忧。所以在目前这种三方谈判地位结构还没有明显松动的情况下，一个比较明确的政策是规定银行只能要求一个比较低的担保贷款保证金的比例，比如不得超过10％。当然，即便是如此规定，这一规定被违背的可能性仍然相当巨大。

       由于历史惯性和谈判地位差异，银行在有担保机构介入的放贷过程中，往往要求担保机构承担100％的风险；而担保机构向企业提供担保的同时，往往同时要与之确立反担保合同，要求企业提供抵押品，以预防风险。在这一条件下，政府政策虽然指出“银行业金融机构”要与担保机构“建立合理的风险共担机制”，“对贷款实行比例担保”，却往往缺乏比较好的可操作性：如果银行与担保机构风险共担，那么，银行势必同样要求贷款企业提供抵押品，以应对其承担的部分风险。这样，贷款企业最好就是能够提供两份抵押品(通常企业难以做到)，分别给银行和担保机构，如此，相对银行处于谈判劣势地位的担保机构所拿到的担保品价值与其承担的风险也就会更不成比例。更糟糕的情况常常会发生：银行和担保机构对同一份抵押品分享债权人权益，由于对标的物是否能做抵押品，以及估值倾向不同，会引发更大的交易成本，让谈判无法达成，或者不必要地增加企业获取资金的时间和成本。

       简而言之，许多问题的根源和症结都可以追究到谈判地位结构的失衡。这一谈判地位结构失衡导致担保行业的市场化受到一定程度的约束，担保行业的市场化边界也就是笔者在图1中所谓的金融市场的第三道边界③。谈判地位结构失衡使得这一领域的市场化不可能推进过深。

       这种谈判地位的失衡，部分地与政府推动担保行业发展的指导思想相关，至少在担保行业发展的初期，政府的指导思想是“发展中规范”，(14)调查时这一指导思想在部分省市中仍然存在。这也就是说担保行业所在的市场是门槛相对较低的，成立担保公司相对容易，于是特别是近年来，担保公司数量增长神速，担保行业的市场化程度和水平应该相对较高。但是，即便如此，担保行业市场化的推进程度仍然受到担保机构与银行之间不对等的谈判地位的约束。

       这种谈判地位的失衡，与图1中第二层金融市场空间范围过小不无关系。如果相对放开银行业的经营市场，推动成立更多的银行等金融机构，则银行的谈判地位就会有所降低，将有利于推动银行和担保公司之间的这一地位结构由失衡向平衡的方向转变。

       具有悖论性质的是，如果过度放开银行业的经营市场，则大量的企业将无需担保公司这一中介性机构便可直接从银行获得融资，也就是说，担保业的市场空间将会萎缩，甚至被银行业直接覆盖掉，担保公司也可能直接转变成银行。

       访谈中了解到，担保行业希望得到相关部门和机构的管理，提高该行业的准入门槛。换而言之，就是希望能够树立起该层金融市场化的边界。金融压抑或金融约束带来了银行业市场化不足，银行具有垄断性，在担保中也就难免存在银行—担保机构谈判地位失衡，而使其市场空间有限。现在该第三层领域却又大门洞开，难免会让已在其中的担保机构感觉生存维艰。

       浙江省中小企业局财务统计处的处长指出：

       担保机构怎么定位？《中小企业促进法》是2005年颁布的，说国务院要出台担保机构管理办法，但一直没有出来。担保机构没有准入门槛和退出机制，在法律层面担保行业无法律依据……现在没有准入门槛，两万元就能办一个担保公司，只要去民政局注册为社团法人即可。民营担保机构，要放大五倍才能保本，条件是不出现风险，所以民营担保机构既做担保又做融资。

       山东省中小企业办公室规划发展处的管理者指出：

       担保公司的一些违规比如过桥等模糊地带肯定是存在的。担保公司单纯做担保，担保费率比较低，很难生存，规模上不去，没法发展，所以只能做些其他业务。如果不造成风险，这种擦边球促进企业发展，还是可以的。

       合肥市创新担保有限公司相关负责人指出：

       担保机构没有明确的市场准入门槛和运作规则是担保行业的根本问题。很多民营机构借着担保行业无规则无人管的状态逐利，把这当成赚钱的工具，救了一批不值得扶持的企业，每次收取20％的保证金，累积起来，只要是其中一个环节断了，就可能会引起区域性的金融风险。

       担保行业的过度市场化由于其所在的市场空间本身难以承载，就会往第二道界限圈定的市场突破——就是说，一些担保机构会从事某些类似于银行的放贷甚至融资业务。这当然是违规行为，但是，地方政府部门的管理者会对此睁一只眼闭一只眼。

       除了约束条件下的利益最大化的“违规行为”之外，还有一种利益最大化的“创新行为”。这就是将政府、银行、投资公司与公众资金包容在内的合作项目。浙江的“路衢模式”是其中的一个范例，其产品有比较美丽的名字：“宝石流霞”。这个产品中担保公司担保对象不仅有银行的贷款，还有政府的资金。其担保人中新力合担保有限公司颇有些自豪地表示其高管团队中没有从银行出来的人，似乎在暗示其创新能力。该公司的总经理对“宝石流霞”作了这样的介绍：

       “宝石流霞”项目是“小企业集合信托债权基金”之一种，用以支持杭州文化创意产业。通过各国考察发现文化创意行业还是缺少资金，而在浙江，这个产业有发展的潜力。“宝石流霞”项目建立了一个信托债权基金，由政府财政资金、银行理财产品、风险投资或创业投资资金认购，而企业以实物、股权、品牌为抵押取得基金贷款。这样就能把单一企业风险问题转换成整体产业风险，把企业集合打包，对行业内某家企业的考察也就转变为行业的分析，打造资本，将闲散信托资金聚集起来。宝石流霞项目计划募集资金6000万，为29家文化创意产业企业提供为期一年、信托贷款利率为8.39％的融资资金。其中杭州银行通过向社会发行理财产品认购4700万元，杭州市财政认购1000万元，创业投资公司认购300万，中新力合在此过程中穿针引线，并为财政与理财产品认购部分(也就是95％的部分)提供担保。

       获得贷款的29家入选企业是公司50多个人从340家企业中挑选出来，其中15家在此之前从未得到过银行贷款。考虑到中小企业现状，入选企业大部分以股权、品牌为抵押，采取实物抵押方式的只有4家。这个项目能使企业、担保公司和投资方达到多赢，使收益和风险偏好匹配起来。各方认购的比例根据行业不同会有所调整，从而可以面对所有企业，具有明显的推广价值。

       路衢模式通过协调组合各种金融资源(财政资金、理财产品、风险投资)、各市场主体(担保公司、银行、中小企业、投资者等)和政府主体，以信托债权基金的形式，颠覆了以往由担保公司、银行和中小企业三方交易的传统担保融资模式，也明显地改变了银行—担保公司的谈判地位。当然，这也可能给市场和社会带来新的风险。

       信用担保机构的金融创新还有许多，限于篇幅此处不做赘述。总而言之，在政府管制和压低利率的背景下，一些在经济学或金融学理论模型中被认为难以达成、会被浪费掉的交易是可以通过调整和变通的方式实现的，虽然新的均衡点与理想模型中的均衡点并不相同。

       对中小企业融资担保市场的考察表明，金融市场第二层(银行业)的市场化边界(或政府管制)是产生第三层(信用担保业)的基础条件，同时这也向信用担保业提出了市场化的限制性边界，导致担保业呼唤监管者的进入。如果第三层(信用担保业)中存在过度强烈的市场化推进力量，则其市场化力量势必溢向金融市场的第二层空间；当然，也可能带来“金融创新”，如“宝石流霞”那样，拓展到金融市场的第一层级，将政府的部分资金也容纳进来。

       五、结论与讨论：管制理由、隐患和完善原则

       本文在两点上有所贡献：(1)认为完全的金融自由化是不可能的，金融市场的政府管制似乎必不可少，根本原因在于现代社会政府信用货币是群体承诺标识物，带有公共产品性质。站在基于(包括货币的)物的行为主体“行使一定实质性行为的权利”的角度来理解生产要素，具体问题具体分析，有助于找到一种金融的妥当的社会性约束、协调和管制方案。(2)一个多层次的、业务边界明晰的金融机构体系，加上政府的层级体系，意味着多层市场空间的开拓，在一定时期内，可以极大地缓解中央政府对利率管控可能带来的无效率。这第二点也许是社会主义中国金融市场化进程中值得特别借鉴的经验，它使得贷款利率在实际操作中围绕官定贷款利率合理地波动。当然，其前提与金融约束的前提一样：稳定的宏观环境、较低的通货膨胀率，以及正的实际利率。

       卡尔·波兰尼很早就意识到：“自我调节的市场的理念，是彻头彻尾的乌托邦。除非消灭社会中的人和自然物质，否则这样一种制度就不能存在于任何时期；它会摧毁人类并将其环境变成一片荒野。而不可避免地，社会将采取措施保护它自己，但是无论采取什么措施，都会损害到市场的自我调节，打乱工业生活，从而以另一种方式危害社会。”(15)波兰尼一定程度上是正确的，却显得过于悲观。这可能是因为他受古典经济学家的影响，将土地、货币、劳动力本身视作生产要素，但又发现这三者却在本质上不能被商品化的缘故。

       哈特穆特·皮希特(16)指出：货币服务中的清偿服务包含了它的伴生物“核算单位稳定化”的服务。核算单位稳定化服务带有公共产品的性质，这意味着货币领域中的市场竞争体制需要诸多的制度和现实条件才能发挥作用。笔者有关政府信用货币是“群体承诺标识物”的观点与此类似，可以说，货币所包含的这一社会属性带来了外部力量(比如政府)或内部力量(比如行业协会)对金融市场进行管制或协调的必要性。当生产要素不再被简单理解为货币，而是理解为行为主体基于货币“行使一定实质性行为的权利”时，不仅社会分化的金融效应一目了然，而且有关贫富分化、谈判地位分化形成的社会结构在金融乃至整个宏观经济波动中的重要性也能够直观呈现。

       中国金融市场化进程是由政府自上而下审慎推进的，在自由和管制这两个相互制约的力量的作用下，市场化的层级性和边界性呈现出来。由于货币发行权集中于中央，政府信用货币具有“群体承诺标识物”的属性，加之政府权力的垄断性，金融市场空间的第二层(银行业)的市场化就势必具有有限边界。于是不可避免地存在垄断和限制进入的行为。这带来了信用担保业的市场空间的同时，也限制了它的市场空间，势必带来其理论上的市场边界和信用担保业准入的现实要求。渐进式改革带来的这三道约束或边界具有层次性甚至层级性，形成一种按政治、经济和社会实力分享垄断权的有许多缺点却也有一定合理性的独特金融形态，在谋求效率(而不是公正)的经济过程中发挥了一定的作用。

       值得注意的是这一体系存在的隐患：(I)信用担保业的市场化推进，使其经营范围有突破边界，扩张至放贷、融资业务的倾向，这会带来宏观调控和管理的困难，甚至会带来政府信用危机。(2)由于不同行业的主管和监控部门通常是不同的，监管责任容易分担，导致因争权或扯皮而效率低下。(3)如果政府倾向于用高通货膨胀率(税)攫取租金，且政府官员存在极大腐败倾向的话，多层级金融市场的资源配置效率会受到极大程度的软化和弱化。此外，(4)多层级性的金融市场本身意味着与货币相关的生产要素的分配是严重分化和不平等的，弱势群体经常遭受着可能是并不自知的“伤害”，相应的约束、协调和补偿性机制却付诸阙如，只能依赖整个社会的社会主义性质的福利措施来弥补。

       也许正是因为注意到这些缺憾和不足，十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了完善金融市场体系的一系列措施，包括：“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构……加快推进利率市场化……落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”等等。这些措施所可能带来的积极影响，值得人们热切期待。

       不过，金融自由化的进一步推进，在当前中国庞大的、拥有一定闲置资金的人口和政治层级体系的影响下，极容易伴生巨量的金融风险。此外，基于该体系隐患分析的一个认识是：相对于金融自由化的进一步推进而言，当前中国的廉政化和政治民主化也许更具紧迫性，更应该先行。

       注释：

       ①⑨罗纳德·哈里·科斯：《论生产的制度结构》，盛洪、陈郁等译，上海，上海三联书店，1993。

       ②参见黄达主编：《货币银行学》，北京，中国人民大学出版社，2000；易纲、吴有昌：《货币银行学》，上海，上海世纪出版集团、上海人民出版社，1999。

       ③④转引自易纲、吴有昌：《货币银行学》，上海，上海世纪出版集团、上海人民出版社，1999，第379，380页。

       ⑤参见陈雨露、汪昌云：《金融学文献通论·原创论文卷》，北京，中国人民大学出版社，2006。

       ⑥⑦(15)见于卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，杭州，浙江人民出版社，2007，前言，第2，63，3－4页。

       ⑧王水雄：《金融工具、信用能力分化与社会不平等》，载中国人民大学《复印报刊资料·社会学》，2007(4)。

       ⑩费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京，北京大学出版社，1998。

       (11)邓小平：《关于经济工作的几点意见》，见于，《邓小平文选》(第二卷)，北京，人民出版社，2001。

       (12)参见人民网http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/74856/75014/index.html。

       (13)托玛斯·赫尔曼、凯文·穆尔多克、约瑟夫·斯蒂格利茨(《金融约束：一个新的分析框架》，见于《经济导刊》，1997年第5期)提出了“金融约束”(financial restraint)概念，指的是：政府通过一系列的金融政策在民间部门创造租金机会，对存贷款利率、市场进入及资本市场竞争加以限制，提供适当的激励，规避潜在的逆向选择行为和道德风险，激励创新，维护金融稳定，从而对经济发展起到正向作用。该文认为金融约束与金融压抑的不同在于：“在金融压抑下，政府通过把名义利率保持在远低于通货膨胀率的水平而从民间部门攫取租金；在金融约束下，政府在民间部门创造租金”(同上，第42页)。

       (14)狄娜、张利胜主编：《信用担保机构经营管理》，北京，经济科学出版社，2007。

       (16)哈特穆特·皮希特：《货币竞争》，见于，V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，北京，商务印书馆，1996。

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