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中图分类号：D735.134 文献标识码：A 文章编号：1674-9170(2014)06-0070-06 依据透明国际2013年的年度报告，印度的清廉指数为36，在177个国家里排名第94位，属于腐败严重的国家。[1]49作为一个成熟的民主国家，印度拥有问责制政府、独立司法和独立媒体，却不能有效地遏制腐败，这时常令人感到困惑。本文拟分析印度腐败的诸多成因及其治理趋势，以之为中国借鉴。 一、印度的腐败现象 根据透明国际与印度媒体研究中心2005年所做的一项研究，印度的学校、警察、土地管理、基层司法、电力、公立医院、乡村金融机构、市政服务、所得税、公共分配体系和水供应等11个公共服务部门，存在大量“小腐败”问题。据估算，为了获得相关的公共服务，印度国民每年向这11个公共服务部门行贿的金额达到2106.8亿卢比(约合46亿美元)。其中，学校因涉及的行贿人数较多从而使行贿数额名列这11个部门之首，达到413.7亿卢比。其后依次为：警察(389.9亿卢比)，土地管理(312.6亿卢比)，基层司法(263亿卢比)，电力(216.9亿卢比)，公立医院(201.7亿卢比)，乡村金融机构(154.3亿卢比)，市政服务(55亿卢比)，所得税(49.6亿亿卢比)，公共分配体系(35.8亿卢比)和水供应(14.3亿卢比)。对上述11个公共部门的行贿，不但金额数目庞大，涉及的居民户数量也很惊人。据估算，涉及居民户数最多的是公立医院(3000万户)，其后依次是：警察(2500万户)，电力(2100万户)，学校(1500万户)，公共分配体系(1500万户)，基层司法(1300万户)，土地管理(1200万户)，乡村金融机构(780万户)，所得税(240万户)，市政服务(220万户)，水供应(200万户)。[2] 近年来，印度在“小腐败”盛行的同时，不断曝出巨额腐败及高层腐败丑闻，造成严重损失。2006年的“Abdul Karim Telgi伪造邮票纸”案，涉案金额超过2000亿卢比(约合44.4亿美元)。该案涉及多名警察局官员和政府雇员，其中一名警察局调查员的个人财产超过10亿卢比(约合2220万美元)，而他每个月的薪水仅为9000卢比(约合199.8美元)。[3]108而据印度审计部门估计，仅2010年11月曝出的三起高官腐败案就给印度造成约450亿美元的损失。其中仅“电信腐败”案，涉案金额就高达390亿美元，超过了2007/08年印度的国防预算。 腐败还导致严重的资产非法外流。1948-2008年间，印度因逃税漏税、行贿受贿、收受回扣等腐败行为造成的资产非法外流高达2130亿美元(这些资产加上其按美国短期国债利率所获的收益，其现值合计约为4620亿美元)，其中68％发生在1991年经济改革之后。而且资产非法外流还以每年11.5％的速度增长。[4]对于一个还在与贫困做艰难斗争的国家，如此严重的资产流失实在是不能承受之重。 印度的腐败背后通常隐藏着复杂的商人—政客—黑社会纽带。因此，反腐败的个人经常面临着人身威胁，有时甚至会付出生命的代价。如2003年，参与印度金四角公路建设的工程管理员Satyendra Dubey，因为坚持质量标准，拒绝腐败，阻止工程层层转包，损害了承包商和黑社会的利益而被谋杀。2005年，印度石油公司(Indian Oil Corporation，IOC)的雇员Shanmughan Manjunath因为阻止加油站往石油产品里掺假而被谋杀，身中六弹。[3]109 二、印度腐败产生的原因 印度的腐败如此严重并且长期盛行，仔细探究起来，有着其深刻的政治、经济、社会和心理成因。 (一)高额的竞选开支滋生政治腐败 1951年印度举行第一次选举时，全国主要的政党有192个。到2009年大选时，这一数字已经达到1055个。印度的选举按照选区制进行。每个选区一般只能选举出一名议员，只有少数选区例外(为了照顾表列种姓和表列部族的利益和代表性，法律规定在特定选区为其留有保留席位)。在各选区计票时采用相对多数制的方法。当选的候选人不需要获得有效选票的一半以上，只要在本选区内获得的票数最多即可当选。激烈的党派竞争和得票最多者当选的规则，促使候选人为了赢得每一张选票而不择手段，包括使用金钱和暴力。 印度法律对候选人的选举开支定有上限。然而，在多数情况下，候选人的实际开支都在法定限额的十倍到数百倍之间。而且由于竞争激烈，候选人往往要经历多次败选后才有可能当选，这就更增加了累计的选举支出。根据印度1951年《人民代表法》第77条第1款修正案，议员从政党和朋友(也就是商人)那里得到的竞选经费将免于一切审查。这为金钱介入选举提供了便利。政治日益成为一项产业，投资者的目的只在于获取数倍的投资回报。 然而，在开放的民主体制下，独立媒体及舆论监督使得通过某些不正当手段直接窃取公共钱财的行为，容易暴露并受到惩罚。因此，印度政坛发展出一套复杂的腐败网络，其中包含政客、政府雇员及许多中介势力，以筹集竞选开支。为了维持这个网络的正常运转，候选人每一个卢比的正常选举开销，就可能需要五个甚至十个卢比的配套资金，形成了对非法政治资金的巨额需求。而满足这一需求则不可避免地会导致腐败：官员(甚至包括高级官员)的职位明码标价，有时候甚至采取拍卖的方式，出价高者获得职位；而大小官员上任后，即利用公权大肆牟取私利。[3]112随着选举成本越来越贵，腐败问题也愈演愈烈。另外，在2009年之前二十多年的大选中，基本趋势是现任执政党被选下台，这既反映了民众对现状的不满，同时也增加了当政者对选举的恐惧，使之更加趋于腐败、贪婪和短视。 (二)政府职能错位导致腐败蔓延 印度政府的职能错位主要体现在两个方面：对经济的过分管制和公共产品、公共服务的严重不足，导致了腐败的迅速蔓延。 第一，政府对经济的过分管制。独立后的印度，长时间实行政府主导经济的发展模式，用政府的有形之手代替市场的无形之手来配置资源。无处不在的许可证，形成了滋生腐败的温床。在许可证时代，几乎没有交易不需要通过腐败进行。小到电话的安装、维修和移机，领取出生证，获得驾照，预订火车座位，购买维修房子需要的水泥；大到土地的登记和管理，创办企业，无一不需要贿赂。在企业运营的各个环节如登记、注销、账目审计、纳税等等，也普遍存在着政府官员的敲诈勒索。据最近十几年来的相关经验表明，在政府减少管制，采用新技术增加透明度或者减少垄断增加竞争的领域，寻租活动就会减少甚至消失，腐败会得到明显下降。 第二，政府提供的公共产品及公共服务严重不足。印度虽然是民选政府，但是在提供公共产品及公共服务方面，以不作为和低效率著称。[5]51以中印对比为例，从二十世纪五十年代到九十年代，印度和中国都属于欠发达国家，国家财力非常有限，但是中国在基础教育和公共医疗方面所取得的成就，远远超过印度。无论是成人识字率，中小学毛入学率还是人口预期寿命，5岁以下儿童死亡率及孕产妇死亡率，中国都明显优于印度。[6]1980-2010年，中国的人类发展指数从0.368增加到0.663，在三个十年里的年均增长率分别为1.96％，1.83％，1.57％；而同期印度的人类发展指数从0.320增加到0.519，在三个十年里的年均增长率分别为1.61％，1.44％，1.66％。[7]直到2008年，印度11岁儿童的小学辍学率高达43％，未享有基本孕产服务的孕产妇比例为47％，未享有免疫服务的儿童比例为47％，没有厕所的人口比例为55％。[8]这些比例甚至高于印度贫困线下的人口比例(28％)。这就意味着，在印度即使收入超过贫困线，也不一定能享受到满意甚至基本的公共产品及服务。 公共产品与公共服务长期供不应求，再加上繁琐的程序，就滋生了无处不在的“小腐败”。想要从银行获得贷款的农民，不得不向所在村庄的会计行贿，因为银行需要农民提供与其生产和财务相关的记录，而这样的文件只能由本村的会计出具。这项工作可能3天完成，也可能需要30天，关键在于农民究竟给了会计2美元、50美元还是250美元。为了让银行批准贷款申请，申请人根据惯例要用贷款额的10％贿赂银行官员。报警时，如果不向警察行贿，那么案件很可能不被受理。在医院里，申请一份合法的出生证明或死亡证明时，行贿几乎是必不可少的前提；母亲们为了看一眼自己刚出生的孩子也要花钱打点护士。[2]由此，“小腐败”蔓延成灾，渗透到全社会的方方面面。 (三)社会碎片化加剧腐败 印度是一个高度碎片化(fragmentation)的社会。社会成员被宗教、种姓、民族、语言和文化等分割为不同群体。社会集团的形成不是基于利益，而更多是基于其他的身份标识(民族、宗教、种姓、语言等)。民众对集团权利的重视超过对个人权利的重视。比起个人利益来说，公众更关心的是作为集团享受的特殊待遇(如公共部门的保留职位)或者遭受的不公与损害。 社会碎片化的后果之一是公共利益社会集团化，行政权力难以退出市场。在选票政治下，落后集团凭借其人口优势开始掌握公共权力。主要依靠某个或某些社会集团的选票支持而上台的政客，习惯于用公权力为所属社会集团谋利。他们热衷于权力带来的物质利益和人脉关系，绝不肯削弱国家权力或者退出市场。他们利用尚未改革的阻碍经济发展的条款或规定(譬如，对工厂或企业的供水供电，土地征用和登记)，最大化地捞取好处。腐败由此得以持续。当选举变得越来越昂贵，这一点尤其明显。[9]公共利益社会集团化在邦一级政府特别突出，因为在那里有当地优势社会集团的支持，掌权的下层阶层更安全，下台的可能性更小。譬如，在北方邦，依靠种姓集团支持而胜选的Mayawati(被称为“贱民女王”)，在1993年首次出任该邦首席部长之后，教育预算没有增加一个卢比，却耗费巨资建造了15万个贱民领袖安贝卡博士(Ambedkar)的塑像，而且不公布该项工程的成本。[5]50即使这样，她领导的社会公民党凭借种姓基础，依然是北方邦最有影响力的政党，她本人也四次出任该邦首席部长，并有意问鼎总理宝座。 (四)“危险的稳定均衡”使腐败难以根治 在一个视腐败为惯例的社会里，个人抵制腐败所遭受的损失可能超过潜在的收益，参与腐败比反抗腐败要更为便利，也更少磨难。于是，尽管每个人都为腐败支付成本，但多数人却倾向于维持现状，以使个人利益最大化——即使整个社会遭受的损失大过个人所获得的利益。这就形成了“危险的稳定均衡”，导致腐败长期存在，难以根治。 三、印度腐败的治理及其发展趋势 腐败对于长期经济增长和社会发展的破坏是显而易见的。为了治愈这一痼疾，印度政府和社会做了不少的努力，也取得了一些成效。在此主要从立法角度讨论印度反腐的制度设计以及各类反腐力量的兴起。 (一)制度反腐：《预防腐败法案》和《信息权利法案》 印度是法治国家，主要依靠制度反腐。其中，最重要的是两部法案的创立：1947年的《预防腐败法案》(The Prevention of Corruption Act，PCA)和2005年的《信息权利法案》(The Right to Information Act，RTI)。 《预防腐败法案》最早于1947年颁布，1988年修订。修订后的《预防腐败法案》主要有三大亮点：一是法案所针对的“公务员”，是指一切行使、维护和影响“公权力”的人员，上至国家领导人，下到基层公务员，甚至包括教师、医生和军人。二是法案对法官的任命、违法与惩处做了全面的规定，对腐败案件的侦查、起诉、审判和定罪量刑、适用范围均做了程序性的规定，是实体与程序相结合的具有可操作性的法律。三是法案规定，公共部门和私人部门的腐败行为都将承担刑事责任。公务员腐败将被处以罚金和监禁，行贿者也将受到惩罚。 2005年，印度颁布《信息权利法案》，这是印度反腐败的又一重要立法，是印度公共机构迈向透明和问责的重要一步。该法案允许印度公民向除了议会和情报部门以外的其他所有政府部门申请信息公开，促使政府行为透明化。其实质是使公民能够监督、审查和评估政府的行为与决策，以确保其符合公共利益、诚信、公平及正义。该法案规定，公共机构不但要确保公民可以便捷和低成本地获得信息，而且要定期发布某些信息——即使没有人申请公开这类信息。如果公共机构及官员拒绝透露信息或者未能定期公布信息，将被处以高额罚款。《信息权利法案》自颁布以来，已经成为印度公民重要的维权工具。各个政府机构先后收到超过200万个申请，要求公布的信息从教师考勤到农村基建的经费，再到电子投票机的年限，几乎涵盖所有公共事务领域。还有许多民众运用该法案解决了生活中的实际问题，如水龙头质量差、公共分配体系不均等。该法案带来的信息透明，还有利于贫困家庭在政府指定的平价商店内以较低的价格购买日常必需品，使政府的福利计划实实在在惠及穷人。 (二)各类反腐力量的兴起 近年来，伴随着经济的快速增长，印度民众对公共机构和公共治理的质量提出了更高要求。印度国内反腐败的呼声日益高涨，也涌现出一些突出的反腐力量，主要包括以下几个方面。 第一，公共机构。其中最出色的是选举委员会、最高法院和审计总署(CAG)。印度的选举委员会声名卓著，它强力捍卫公民的投票权，主持了许多困难的选举。印度大选的投票率通常在六成以上(2014年大选，投票人数超过8亿，历时一个多月，投票率超过六成五)。选举中不乏违规行为，但选举委员会采取多种措施，着力防止选举过程中的腐败，确保选举过程不受政治干预和有组织的操控。在一个文盲率接近40％，许多公共事务都或多或少被政治化的国家，选举结果却从来没有争议，这是极其难得的。印度最高法院同样是高质量的公共机构。印度是三权分立的法治国家，虽然其法律的陈旧及法院堆积如山的案子饱受诟病，但其司法独立是无可否认的。2010年的“电信腐败”案被媒体曝光之后，最高法院迅速介入，不但发起调查，及时召开听证会，而且将批评矛头直接指向时任总理辛格，这在印度独立之后尚属首次。印度审计总署负责国家财政审计，所做审计报告将呈给议会，而议会将质询报告涉及的部门。2010年“电信腐败”案给印度造成的390亿美元的损失，就是由审计总署查出来的。它严格履行其使命，不屈服于政治压力，是印度耀眼的新兴反腐力量。 第二，独立媒体。印度媒体享有自由的舆论监督权利。活跃的媒体充分发挥着资讯传播者的功能，确保公众及时获得资讯，防止政府滥用权力损害公民基本权利。正是由于媒体的不懈努力，促成了最高法院迅速介入2010年的“电信腐败”案。也是因为媒体的深挖追究，曝出腐败丑闻的英联邦运动会尚未闭幕，其组委会主席就不得不下台。 第三，民间反腐力量。最典型的就是2010年两名印度“海归”创建的反腐网站—“我行贿了”。他们创建该网站的初衷，是希望通过看似微不足道的行贿故事，让人们体会到腐败的代价，形成规模和声势之后，能推动政府改进办事流程，同时遏制腐败发生的根源。网站创办以来，取得了不错的成绩。网站所在地卡纳塔克邦的交通部长利用该网站提供的信息整肃腐败，有20名官员受到警告处分，之后该部门的腐败投诉大大减少。[10] 反腐力量的兴起，促成了一系列反腐成效：“电信腐败”案主角电信部长Raja及电信部秘书Siddartha Behura、马哈拉斯特拉邦首席部长Ashok Chavan(其被媒体曝光在专为战死军人的家属或遗孀修建的安居工程中，为亲属谋取多套安居房)被迫辞职；多个卷入英联邦运动会腐败丑闻的官员被立案调查，其中一些已被逮捕，以防止其篡改证据；北方邦首席部长的首席秘书因为在土地买卖中降低标准以便利部长的朋友而被判4.5年监禁；还有几个公务员递交了法定声明，要求追究前古吉拉特邦首席部长Narendra Modi在造成2000人死亡的2002年古吉拉特骚乱中的责任。这些成效在五年或十年前是难以想象的。[11]从1998年到2009年，透明国际发布的印度清廉指数从2.9上升到3.4。[12]这表明，印度的反腐虽然任重道远，但毕竟在不断地进步，有进步就有希望。 腐败最简洁的定义是运用公权获取私利。因此，有权力就有可能滋生腐败。印度的经验表明，即使有问责制政府、独立的司法和独立媒体，如果金钱大肆介入政治，政府公权力介入市场领域，公共产品及公共服务严重不足，再加上公共利益社会集团化，那就很难遏制腐败蔓延的趋势。伴随经济的快速增长，收入的增加和获取资讯的日渐便利，民众对腐败的容忍度会越来越低，对公共产品及公共服务的要求也会越来越高。如果政府减少对经济的管制而专注于改善公共产品与公共服务，简化行政程序，增加信息透明度，将会对惩治和预防腐败起到积极作用，从而有利于提高印度政府的公信力，增强民众对政府的满意度和信任度。