“依法治国”与“依法治党”，本文主要内容关键词为：依法治国论文,治党论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大报告第一次确认了“法治”概念并明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本目标和任务。这是我们党在政治体制改革和民主法制建设总思路上的一个重大突破和新的发展。它对于实现新世纪的战略任务，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家，具有不可估量的意义。现在的问题是，为了确保这一基本目标和任务的顺利实现，我们的党应该怎么办？可以有什么大的作为？这是亟需认真、深入研究和探讨的一个重大课题。总的来说，我以为“依法治国，建设社会主义法治国家”这一宏伟目标的确立，对我们党——党的领导和党的自身建设提出了新的更高的要求。要实现“依法治国”，必须实现甚至首先实现“依法治党”和“依规治党”。这是历史的必然，也是内在的逻辑要求。本文试图从理论与实践的结合上作一初步探讨。
“依法治党”是“依法治国”的题中应有之义
“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务，是我们党在总结20年来新鲜经验的基础上，为适应深化改革、扩大开放、建立和完善社会主义市场经济体制的需要和当今时代的要求而提出来的。这里把传统的“法制”升华为现代意义上的“法治”，将使我们的民主法制建设进入一个新的境界，达到一个新的高度。“依法治国”作为一种基本的治国方略、治国体制，具有丰富的、深刻的，然而也是确定的内涵。它与“法制”有原则的区别。
首先，现代法治必定是以民主为基础、为前提的。没有民主甚至没有充分的民主，绝不可能有法治。或者说，法治是政治民主的彻底贯彻，因而是与任何形式的专制不相容的、相排斥的。而“法制”作为法律制度的简称，却并不一定以民主为基础、为前提。它不但与专制不排斥，而且可以完全建立在专制的基础上，从而根本排斥民主。如中国历代封建王朝的法制便是如此。
其次，“法治”是同“人治”相对立的治国方略和治国体制、治国机制。我们提出“法治问题”，就是直接针对“人治”问题的。如果没有“人治”，也就没有必要提出“法治”的问题。实现“依法治国”，厉行“法治”，就是要从根本上确认和实施“法律至上”的原则，或确立法律的最高权威，排除“人治”即权大于法、言大于法或领导者个人意志高于法律的现象。而“法制”即法律制度，并不是直接针对“人治”的，而是相对于别的制度如经济制度、政治制度而言的。因此，“法制”本身并不一定排斥把领导人的话当作“法”、法随人变或“人治”状态的存在。
再次，现代法治作为一种治国方略、治国体制，它所治理的内容、对象和范围很广泛，几乎涵盖整个国家和全社会的各个方面。什么“依法行政”、“依法治市”等等，都可以包括在内。但是，它首先或主要是用来“治政”、“治权”或“治官”、“治吏”的。尤其是在我们这样人民当家作主的社会主义国家，厉行法治更是首先依据宪法和法律来规范各级领导机关和领导干部即人民公仆的行为的，其次才是对社会运行和公民行为进行规范的。而“法制”则历来首先或主要是用来“治民”的。像我国封建社会的法制就几乎是专门用来“治民”、“防民”，而对付老百姓的。
“依法治国”大体上内在包含着三个有机构成要素：一是所要治理的客体或对象。这是回答：治理什么？从治事的角度说，就是治理国家事务、经济文化事业和社会事务；从规范治理行为的角度说，就是依法调整和规范国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织及其人员和公民的行为。二是依法治国的主体。这是回答：谁来治理？在我们国家，抽象地说是由人民来治理；具体地说，是由国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织及其人员和公民来治理。它（他）们从不同的角度、以不同的方式，担当“依法治国”的主体，至少是这样或那样地充当治国的参与者。三是治国的依据或标准。这是回答：如何治理？就是依据党领导人民制定的宪法和法律、法规来治理。中国共产党作为执政党，作为国家和社会或人民的领导者，它本身既是依法治国的举足轻重的主体，又是依法治国的不可或缺的客体，它作为先锋队组织理所当然必须率先和模范地“依法”领导或参与国家的治理。这也就是说，党在整个“依法治国”中处于特殊重要的地位，起着关键性的作用。只有依靠我们党的坚强而卓有成效的领导，“依法治国”的方略才能真正得到实施，建设法治国家的目标才能真正实现。因此，在新的历史时期，实行“依法治国”，就必须首先实行“依法治党”。可以说，“依法治党”是“依法治国”的重中之重。这就是我们所说的“依法治党”是“依法治国”的题中应有之义的根本所在。
“依法治党”的基本含义
“依法治党”作为一个为适应“依法治国”的需要而提出的新提法，是必须尽可能给予明确的界定或界说的。笔者认为，所谓“依法治党”，应该包括两层含义：
第一层含义，是依法调整和规范党政关系。这里的关键是把我们党的、而由邓小平所深刻阐明的“党政分开”的主张和思想上升为国家的法，依法改变党政（以及企事群）不分、以党代政的倾向，理顺党政关系。这包括两个方面：一是健全法制，实行党对国家（包括政权机关、行政机关以及企事群等组织）的“依法领导”，也就是使党的领导“法治化”，使党的领导进一步得到改善和加强，更具有合法性和权威性；二是把党组织包揽了的政、企、事、群的权力和职能归还给它们，不再干涉它们的具体事务，使它们能够确实依法独立行使其职权，充分发挥自己的功能和作用。这是一举两得的重要举措，也是“依法治国”和“依法治党”的要义。
这里需要强调指出，党政不分、以党代政，邓小平又称之为“以党治国”、“党权高于一切”。而“以党治国”与“依法治党”和“依法治国”是根本对立的、互不相容的。邓小平在40年代初批评党政不分、以党代政以及党凌驾于政权之上的现象时曾尖锐地指出，“以党治国”是“国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”，并总结性地强调：“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党来。”（注：《邓小平文选》第1卷，第10、12、300页。）
新中国成立以后，我们党成为执政党，更需要妥善处理党政关系。党对国家政权在政治上是领导的关系，但不是组织上的上下隶属关系，因而，党不能凌驾于国家之上。对此，彭真这样说过：“党一定要加强对政权的领导。”“问题是，党委怎样领导政权？是政治上的领导，还是组织上的隶属关系？在政治上必须坚持党的领导……从组织关系上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委。”“政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权相关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”（注：《彭真文选》第226～227页。）
正因为如此，邓小平在80年代强调指出：实行党政分开是政治体制改革的关键，要放在第一位。当时，他还针对有些同志提出“关于端正党风和纠正不正之风的工作划分问题”，具体地指出：其实，主要还不是这两件事怎么划分的问题，而是党和政府的关系问题。他说：“属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”接着，他提出要加强法制，理顺党政关系的要求。（注：《邓小平文选》第3卷，第163页。）这就告诉我们，要实行“依法治国”和“依法治党”，就必须从根本上改变“党政不分”或“以党治国”。这是一个问题的两面。
第二层含义，是理顺党与法的关系，使之严格纳入法治的轨道。总的来说，党与法的关系包括两个方面：一方面是党领导人民（通过其代议机关）制定宪法和法律，监督宪法和法律的执行；另一方面是党必须在宪法和法律范围内活动。这两个相互联系的方面构成“依法治党”的第二层含义。其基本内容都已在党章和宪法中作了原则性的规定。中共十五大通过的党章规定：中国共产党“是中国社会主义事业的领导核心”。党章还规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”宪法规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就是我们规范和处理党与法的基本的党规国法依据。
但是，在现实中常有弄不清楚甚至颠倒党与法的关系的现象。针对此，彭真指出：“党领导人民制定法律，也领导人民遵守法律。有人问：是法大，还是哪级党委大、哪个党委书记大？当然是法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人，……谁都得服从法律。”（注：《彭真文选》第389页。）万里进一步指出：“目前党内还有不少糊涂观念，如党是不是可以超越于法律之上，法大还是权大，有了政策没有法律不是一样可以工作等等，这些本来都是不应该成为问题的。”“法大还是书记大？当然法大。我们的总书记、国家主席都要遵守宪法和法律，谁犯了法都要追究法律责任。县委书记、县长犯法，检察院就有权检察，法院就有权依法判决。”（注：《万里文选》第482页。）
“依法治党”与“依规治党”
前面所说，“依法治党”是“依法治国”在依法理顺党政关系和党法关系上的体现和运用。如果说这是“依法治国”原则运用于党的活动的外部表现的话，那么，“依法治国”以及“依法治党”延伸和运用于党的自身建设和治理，便应该是“依规治党”。所谓“依规治党”是指在党内、党的自身建设中，参照“依法治国”和“依法治党”的原则和精神，结合党本身的实际和特点，严格加以治理和管理。就是说，为了确保“依法治国”和“依法治党”的实现，在党内和党的自身建设中应该提出、确立和实行“依规治党”的基本治党方略，使党组织的运行和活动，或者说党本身的治理，严格按照党的章程、规则实施，从而走上规范化、制度化的轨道，以根本改变由领导者个人主导和左右的倾向。在新的历史时期，要从严治党，就必须实行“依规治党”。这是实行“依法治国”的基本治国方略对于党本身的治理提出的必然要求，也是“依法治国”原则和精神在党的自身建设中的合理延伸和具体运用，而且是“依法治国”的治国方略得以实现的最重要的保证。
“依规治党”的提法在我们党的文件中还没有过，是笔者根据从严治党和“依法治国”的精神和现实的需要提练和概括出来的。从邓小平强调制度建设和法制建设之后，人们就一直在为参照国家政治民主的法制化，来加强党的制度建设，改善和加强党的领导，而探索和寻找一个既准确而又简明的提法。但究竟如何表述为好，却有一定的困难。这是因为：党不是国家组织，而“法”又是一个国家范畴，把国家的“法”直接用于党内不合适，容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质。以往常常在谈到加强党的自身建设、党内治理和管理时借用“法”的概念，但总使人有名不正，言不顺之感。有时也有把“党纪”与“国法”、“违纪”与“违法”相对使用的情况，但这也言不尽义，更难以表达与“依法治国”相对应的意思。有时只好与别的词连在一起借用“法”这个词。邓小平不止一次地使用过“党规党法”的提法。1961年，他在谈到我们党已有的生活制度时说：这“是我们的党规党法。”（注：《邓小平文选》第1卷，第10、12、300页。）1978年，他又这样说：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保证。”（注：《邓小平文选》第2卷，第147页。）这样说，其意思是清楚的，完全可以理解的。但毕竟把“法”直接用于党不严谨。我个人认为，取这里的“党规”一义，概括为“依规治党”，以与适用于整个国家和社会的“依法治国”以及适用于党政关系、党法关系的“依法治党”相配套，是合理的、可取的。“规”字，按词书解释，含有规则、规定、规矩、规范（化）、规程、规章、规制等意。这些意思恰恰符合我们所要表达的内容，而且在“依规治党”所用的一个“规”字，也可以与属于国家法（律）范畴的“法规”区别开来。
基于以上考虑，我以为，把“依规治党”作为加强党内制度建设，实现“规治”，改变党内“人治”的规范提法，是应该也可以确立起来的。当然，如果能找到更好的、理想的提法，那也可以另当别论。它的现实针对性就是以往长时期存在的过于重思想而轻制度的倾向和偏颇。所谓“思想批判从严，组织处理从宽”的原则，往往在实际上就含有忽视制度或不严格实行制度的味道，至少在具体实施中是如此。
“依规治党”的根本就在于：加强党内政治制度建设，大力发展民主，严格党章党规，以完备、严格的制度保障党内民主，杜绝个人高度集权、个人说了算、个人凌驾于组织之上、个人代替组织的现象。只有党内民主得到发展和充分保障，党章党规得到严格遵守，党的各级组织和党的领导者、党员才能模范地遵守国家的宪法和法律法规。如果党的组织和党的领导者、党员连党章党规都不能严格遵守，那又怎么能模范地遵守国家的法律法规呢？而这一点实现不了，整个国家和社会的法律权威也就无从建立，“依法治国”也就只能变成一句空话。
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