农民市民化与农村城市化的可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,化与论文,市民论文,农民论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国国民经济的主要矛盾在于城乡二元经济，矛盾的主要方面在于城市化的滞后。当今世界城市化平均水平是50％，一些发达国家已经是80％以上甚至更高，而我国只达到35.6％。世界经济发展的轨迹显示，城市化是现代化进程中唯一有效的综合手段，尤其是实现以传统农业为主体的经济结构，向一、二、三产业协调发展的经济结构转变的有效途径，同时，也是解决农业剩余劳动力、提高农民收入水平以及农民化解农业生产冲击能力的根本方略。因此，从理论上正确认识农民市民化并科学地选择中国农村城市化发展道路，这对实现农业现代化、市场化和农村城市化，推动我国城市化进程和提高城市化水平，具有重大的现实意义和深远的战略意义。
一、农民市民化和农村城市化与城乡一体化
中国作为一个农民占大多数的人口大国，农民、农村和农业发展问题关系着中国现代化建设事业的成败，是2020年全国实现小康社会和强国富民的关键。解决“三农”问题的有效路径是通过农村城市化实现农民市民化。从未来的发展趋势看，我国将进入以农村为主要空间的农村城市化阶段，其主要任务是改变城乡二元结构，缩小城乡差别，实现农业的现代化、市场化和农村城市化。其实质是城乡经济协调的可持续发展。
我国是一个农民占绝大多数的发展中国家，在城乡二元结构制度下，农民与市民成了两个不同的社会经济阶层和利益主体。农民不仅是产业分工和劳动阶层的象征，而且也是社会阶层和各种制度相互作用的集中体现。因此，农民市民化不仅是一个简单的经济学概念，而且也是包括政治、经济、社会制度变迁的综合演变的过程。农民市民化，从根本上说就是要消除城乡二元结构体制不合理的政策、制度和机制，使农民实现与市民同样的权利、义务和价值的转化，真正成为完善的社会人。而农民市民化的过程就是农村城市化的过程，是农民身份市场化、就业方向非农化、生活方式的现代化、居住和生产生活范围的非农化。
加速农村城市化，实现城乡一体化，是推动农村经济和社会发展的一个大战略。所谓城乡一体化是指：城市和乡村在发展经济过程中，从各自存在的优势出发，谋划城乡协调发展、共同繁荣和富裕的方略，最终实现城乡融合。社会经济发展的必然结果是，城市空间结构在不断地调整，并且不断向农村、尤其向郊区延伸，“逆城市化”作为城市化的高级阶段已经成为发展的潮流；而农村，尤其是城市郊区的空间同样需要不断进行新的安排，包括公共设施的不断完善，交通、通讯、商业、金融、服务业以及教育、文化娱乐、卫生和社会保障的发展，以增强农村和郊区对城市功能的取代性；同时，农村和郊区的生产、流通需要进入城市，“都市化农业”、“休闲旅游生态农业”、“园林农业”已是现代农业的发展趋势。因此，城乡一体化主要是城乡经济一体化，它是城市和乡村经济由于日益紧密联系而形成的一个有机整体，实质是农村工业化、城市化和现代化。
城乡一体化作为一个经济过程，必须以经济发展为基础，同经济发展相适应，保持一种适度且可持续发展的状态，只有这样，才能正确处理城市发展、农村人口转移和农村工业化、城市化和现代化的关系。90年代以来，我国城市化的发展已经呈现出新的发展趋势：
一是城市功能的综合化。城市的主体功能正在由生产转向服务为主，即城市将不仅仅是一个生产中心，更重要的是将成为贸易、金融、信息等服务业的中心。
二是城市地域概念的超行政化。现代经济是以城市经济的增长为依托的，在带领和协调经济与社会发展的过程中，城市对周边地区的扩散和辐射作用越来越明显。并随着农村经济的发展，中心地区、小城镇和城乡结合部的经济逐渐融合，出现了以要素流动和产业分工为基础构成的经济，使得城市的发展出现超行政的区域渗透现象。
三是城市形态的多类型组合化。除了按照城市规模和功能划分城市的大小和等级外，城市群和城市圈等组合形态也已出现，成为政策进行城市化发展的规划的重要选择。
四是城市基础设施的现代化。以交通通信、城市建筑与道路以及公共设施为主体的城市基础设施，得到了大规模的建设和改造，使城市各种功能的发挥有了良好的基础条件。
五是城市经济、社会发展与生态环境的协调化。社会经济与生态环境相协调的持续发展，已经成为我国城乡一体化发展规划与建设的新视角。现代化城市将是一个由经济、社会、生态相统一的、可持续发展的载体。这种趋势将随着改革开放的深入显得尤为明显，因此，只有适应这种趋势，才能减少城乡之间“扩展”和“进入”的成本，在时间和空间上为城乡经济要素的合理流动和优化配置创造一个良好的环境。
为此，必须将城乡置于统一的空间下，谋划城乡一体的社会、经济发展战略，构筑有利于城乡开通的环境，包括政策、法规、管理体制、基础设施等等，逐步实现城市和农村在地域、形态、功能等方面的有机结合，融为一体，相互促进，共同发展。这里的关键是要努力做到四个一体化：
（1）工业发展一体化。农村工业化发展的意义，在于为农业现代化担当了农业剩余劳动力转移和资金支持二大载体的重任。因此，必须大力提高农村工业水平，积极发展有利于增加就业、节约资源、提高农业附加值、保护环境、服务于城镇功能建设的产业。与此同时，要加快乡镇企业结构的战略性调整，以城市和郊区的各种优势名牌产品为龙头，组织专业化、规模化生产。对那些农副产品加工型乡镇企业，提高其科技含量，充分利用现代生物技术加以改造，同时应有计划地把城市的农副产品加工企业向郊区农村转移，使原料就近产地加工增值。要积极采取配套措施，促使乡镇企业在不同地区、不同行业、不同所有制范围内的流动和重组。鼓励城市大企业与乡镇企业发展新的联合，组成城乡联合优势互补的大企业集团，以弥补乡镇企业技术含量少、生产不经济的缺陷，从而提高参与国内外大市场综合竞争的能力。
（2）市场建设一体化。城乡之间要建立结构完整、层次合理、内外开放、机制健全和规范有序的统一的市场体系。这就需要抓好城乡各种商品和生产要素的有形与无形市场的建设，尤其要发展以区域特色为重点的各类专业批发市场，减少流通环节。这样，既可以便捷销售，购销稳定，满足广大农民的消费需求，又为城市大工业开拓了广阔的市场，逐步变城乡分割、区域封闭为城乡一体化全方位开放的大市场。针对现在农业市场化、现代化以及经济全球化的发展趋势，需要加强市场体系、市场流通组织、信息网络的建设，并做好市场主体培育、入市产品质量标准制定、市场体系管理等相关工作，加快发展农业产供销一体化、产前、产中、产后服务的农工商综合经营体，形成多渠道、多层次、少环节、开放式、高效率的工农产品大市场体系。
（3）城乡科技一体化。科技兴农是农业发展的根本。美国未来学家托夫勒曾指出，农业革命的基础是生物技术和信息技术的突破性进展及其在农业领域的成功运用。以可持续农业为特征的农业的现代化，必须依靠大幅度提高农业的科技含量，提高科技对农业增长的贡献率来实现。因此，除了积极培育农业科技创新体系和农业劳动力素质培训教育体系外，更重要的是要大力鼓励发展大专院校、科研单位与乡镇企业、农业经济组织联姻，建立紧密型的城乡科研协作关系。并从体制、机制上依据本地区的经济实际采取有效的综合措施，激励城市密集的科技力量主动为提高农业科技水平服务，以加快农业科技成果产业化步伐，实现城乡科技水平的互相促进、共同提高。
（4）社区建设一体化。农村城市化过程是以现代化先进的城市文明，取代传统落后的乡村文明的综合过程。目前各地农民居住的高度分散化，不仅会使工业和服务业的成本增加，资源尤其是土地资源的利用率低、投资收益小，而且给农村基础设施建设和管理、农村剩余劳动力有序转移带来许多困难，这就需要采取措施使城市周围的产业和人口向城镇和中心村集中。在引导农民居住向城镇和中心村集中，逐步将城市郊区农民转变为城镇居民的同时，应注意将农民居住地建设为亦城亦乡的现代化社区，引入城市社区管理的工作机制，提高农村城镇社区管理水平，使社区的农民都过上高质量的社区生活。同时，需要合理规划城乡布局，建设乡镇的基础设施、公共建筑、公用事业以及与中心城区、其他乡镇间的道路交通和信息网络。这样，农村居民的生活方式和文化消费等会因现代工业和交通、信息网络的发展，而使城乡居民间的交往更加频繁，城乡之间的相互依赖、相互交流、相互协作将会日益加强，从而与城市居民逐步趋向一致，农村和城市界线将逐渐消失，现代城市文明将成为城乡居民共同的准则。
综上可见，农民市民化与农村城市化不仅仅是人口在地域空间单纯的移动，或是居住区向城市汇集，把农村人口转变为城市人口的过程，更重要的是要通过工业化、现代化来改变传统农业社会的生产、生活方式及其发展格局，加快经济、社会结构的转变。因此，农民市民化与农村城市化不仅需要有与之相适应的工业化和农业现代化物质条件，而且还需要以现代化先进的城市文明，取代传统落后的乡村文明。这种综合过程直接表现为：一方面农村人口在城乡人口的比重不断减少，农业人口转变为非农业人口；另一方面城市规模不断扩大、数量不断增加，城市人口的比重不断地上升。发达国家和地区的城市化发展的历程表明，城市人口迁入分布函数的总趋势与国民经济的发展动态大体呈现同步同向互相促进的关系。农村人口一旦脱离农业生产领域而进入城市生产领域或城市地域范围，必然会引起其生产行为，进而消费行为发生向现代化城市方式的转变。所以，农村城市化的实质是农村人口经济活动的转移过程。
需要注意的是，农村城市化过程也是农民身份的市民化、就业方向非农化、生活方式的现代化、居住和生产生活范围的非农村化。而这一过程主要表现为农村劳动力的合理、有序的流动。有关研究显示：限制农村劳动力流动的措施，将会在两个方面对农民的收入产生影响，一方面农业人口的直接收入将会下降，另一方面，农民化解农业生产冲击的能力也会下降。结果是加剧了农业人口的贫困，影响了城市化的进程。因此，必须尽快消除限制农村劳动力流动的各种壁垒，增加农民选择职业、流动迁移、改变社会身份和居住地等方面的自由度，这将会显著提高农村的福利水平，从而推进农民市民化的过程。
为此要改革传统的户籍制度，市郊小城镇要向农民开放，鼓励农民有计划地进入城镇落户，使他们既能获得非农就业岗位，又能离土进城，实现职业与身份的双重转换。具体来说，一要调整户口迁移政策，凡在城镇有合法固定的居所，合法稳定的职业和生活来源的人员，均可申请在城镇落户；二要改进和完善户籍制度，实行以迁入地管理为主的办法，按照常住地登记户口的原则，统一登记常住户口，取消以商品粮供应为标准划分农业与非农业人口的办法，实行按居住地划分城镇人口和农业人口，以职业划分农业和非农业人口的新户籍制度，这既有利于真实反映公民的居住和身份状况，又有利于实现城乡人口一体化管理；三要实行小城镇蓝印户口制度，以满足那些虽然有稳定非农职业收入、具有合法固定居所，但暂时不愿放弃承包地和自留地的农民的需要。四是通过削减归并自然村落，为农民创造非农就业机会，以城镇为核心，产业为纽带，实现农民居住和生活方式的城镇化、现代化。如，上海农村通过“工业向园区集中、农民居住向城镇集中、农业向规模经营集中”的三集中，郊区原200多个乡镇撤并为121个镇，3000多个行政村撤并为1996个村，至2003年，常住人口达700万人，平均每年有近10万农民进城落户，城市化水平高达54％，超过世界平均水平。（注：资源来源：《上海改革研究》，2004年3月8日。）
二、中国农民市民化和农村城市化道路的选择
中国农民市民化进程的缓慢和农村城市化发展滞后，固然是中国人口庞大，农村人口比例特别高的客观因素所致，也与中国城市化发展战略的指导思想和方针有关。1980年，全国城市规划工作会议确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，这种以人口规模作为基本依据的城市发展方针，既违背城市化发展规律，又缺乏现实和理论依据。因此，其一，人口规模尽管是城市的重要特征之一，但不能概括城市的全部本质特征。事实上，城市规模往往是由城市的功能所决定，即城市的功能等级越高，城市的规模也越大。其二，城市功能主要取决于城市发展的各种内外条件。地理位置优越、对外交通便利、腹地广大，自然资源或人文资源丰富，经济基础雄厚的城市，往往具有较强综合的城市功能。其三，大中小城市都有它的各自特定的功能和作用，都是各种城市化因素或条件综合作用的结果。
必须看到，大城市是经济、科技、文化、教育事业的聚散地，而且规模经济效益好，可以节约资源，并且具有较强的辐射作用。发展一个大城市，就能带动周围一大片农村地区，解决大量农业剩余劳动力的就业和居住问题。人口拥挤、交通堵塞、居住困难和生态环境恶化等“都市病”与城市的大小并无本质联系。一些大城市如东京、巴黎尽管人口规模和人口密度都大大高于我国的大城市（注：资料显示：中国以北京为首的25个大城市平均人口密度为每平方公里3000人以下，北京市区人口密度也只有每千方公里5000人左右。而东京、巴黎分别是每平方公里13970人，20650人。《经济学消息报》，2000年8月25日。），但这些大城市的交通井然有序，环境现代、优美。显然，“都市病”在很大程度上是由人为因素、管理等方面的原因造成的，可以通过加强城市现代化管理，提高城市的功能质量来解决。实践已经证明，简单地控制农业人口往大城市集中的方法是难以奏效的。从世界城市发展史可以看出，大城市超前增长是一个普遍性的规律。有关研究表明，中国的大城市以不到1.2％的国土面积，积聚了全国26.6％强的城市人口和近10.6％的全国人口。我国第三产业的区域分布资料也证实，城市的规模与第三产业成正相关关系。即城市规模愈大、人口愈集中，则第三产业愈发达。1998年，我国671个城市中，就业于第三产业的劳动者占城市就业总数的37.7％，高出全国平均水平11.2个百分点，其中人口在200万以上的超大城市为45.8％；人口在100—200万的特大城市为41.6％；50—100万人口的大城市为35.8％；20—50万人口的中等城市为30.6％；人口在20万及以下的小城市只有22.1％（注：资料来源：《经济学消息报》，2000年8月25日。）。目前，由于大城市尤其是特大型城市的数量和质量，反映了一个地区、国家城市供给的质量和现代化的生产方式，因此，在城镇体系中是主导，是牵引一个地区以至整个国家社会经济迅速发展的火车头。
值得注意的是，我们强调大城市在城市化发展过程中的主导作用，并不意味着城市的建设对农村城市化发展不重要。就中等城市而言，在我国其分布均衡，有利于全国农村地区的经济均衡发展，同时中等城市具有一定的规模效应，经济吸纳和辐射功能较大，因其建成区面积、人口等远远低于大城市，而设施功能、规划、建设档案、城市基础设施以及各项商业金融服务、文化教育、医疗卫生等较为完善齐全，可以避免大城市的“都市病”。而小城镇在我国量多面广，是农村地区的政治、经济、文化中心，具有城乡联结中的集散点、先进生产力的接收点和传导点的作用，尤其是就地吸收农业剩余劳动力的作用。在生产尚很落后的我国广大农村，其作用就显得更为突出，可以说，没有小城镇的发展，就谈不上大、中城市的发展和辐射。当然与大、中城市相比，我国当前的小城镇有其不经济的弱点，主要是人均土地占用量大，空间利用率低，资源浪费严重，在规模经济效应、就业机会、物质生活和精神生活条件等不如大、中城市，故难以稳定人口，吸纳和安排农业剩余劳动力就业。
因此，在我国为保证整个社会经济协调发展，既要培育具备现代化综合性功能的国际大都市，也要积极推进小城镇的建设，加快城市化的发展。
城市化作为一个经济过程，应该遵循经济发展的规律。经济学的一个基本原理是，社会生产力的分工及其布局的导向，主要依赖于价值、市场、效益、竞争等市场经济规律，而不是靠人的主观意志和超经济的政策和手段。由此，对于我国农村城市化道路的科学选择，必须符合两个规律，即现代市场经济规律和社会主义基本经济规律。具体表现为适宜性原则和可持续发展原则。
1.适宜性原则。由于我国地域广阔，生产力水平差距悬殊，城镇疏密不一，而且农村人口所占总人口的比重过大，人均资源稀少，农民普遍文化水平较为低下，收入参差不齐，贫富两极明显。这就决定了各地应从本地的实际，选择相应的农村城市化发展模式。有人将中国改革开放以来的城市化发展过程，概括为四种较为典型的模式：攀枝花模式、温州模式、苏南模式和珠江三角洲模式（注：参阅刘家强著《中国人口城市化：道路、模式与战略选择》，四川财经大学出版社，1997年。）。这种概括可能还不尽完善和准确，但至少说明了一点，中国农村城市化发展模式会因不同的地区和不同的经济、文化背景，城市化的动力机制会有所不同，在我国农村城市化的发展模式必然表现为多样化、具有地方特色。
目前，我国在占全国面积13.6％的东部地区集中了全国45％的大城市，而占全国面积56％的西部地区只占全国18％的大城市。在面积各自仅5万平方公里的沪宁杭地区和辽河平原上，平均每0.83万平方公里就有一座大城市，而在大西北每24万平方公里才有一座大城市，兰州以西竟无一座大城市。（注：资料来源：《社会科学》，1999年，第三期，第14页。）
根据适宜性原则，对东部沿海地区城市化发展的重点应该放在小城镇的改造、整顿，以升华大城市为国际性都市；在中部地区，应选择重点发展中等城市为主、适当发展一些大城市的战略；在西部地区，一是要采取分散性为主、兼有集中性的方式，大力发展小城镇，以扩大城镇网络结构及其覆盖面，作为推进农村城市化的经济增长点。二是要有计划地发展大、中城市，尤其省会、交通枢纽等地区更应注意大、中城市的建设。很难设想，在西部各个省的空间范围内，没有几百万人口以上的城市存在而能带动整个地区的繁荣和推进农村城市化发展的。
2.可持续发展原则。可持续发展观有两个鲜明的特征：一是发展的可持续性，即发展对现代人和未来人需要的持续满足，达到现代与未来人类利益的统一；二是发展的协调性，即经济和社会发展必须限定在资源和环境的承载能力之内，追求经济、社会与资源、环境的协调发展。这种发展观包含了子孙后代的需要，自然资源、生态抗压力、环保与发展相结合等重要内容，其核心是健康的经济状况，应建立在生态持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。因此，农村城市化模式的选择，必须既要有利于保持经济的持续稳定增长，又要保证资源、环境的有效利用与持续利用，还要保持农业和城市生态系统的平衡；有利于城镇体系结构与空间生产力的合理分布，并且要与整个国民经济协调发展相匹配和保持一致，保证农村人口的有序转移；农业人口的转移方式和速度，应同社会、经济发展的总体状况以及人口素质相适应，避免因城市化而冲击劳动力市场和引起城市基础设施的超载，从而降低人们的生产和生活质量，真正做到经济效益、社会效益和生态环境效益的统一。
我们认为，我国实行农村城市化的根本目的，在于消除城乡差别，较快地提高农民的物质文化生活的水平，尽快实现共同富裕。这是由社会主义的本质所决定的，因此是农村城市化模式选择的根本依据和出发点，也是检验和衡量农村城市化模式选择的科学与否的主要标准。由此，根据上述原则，从现在至2020年我国农村城市化的重点是大力发展中心城镇，以人口和其他资源在某一特定小城镇、区域内通过相对分散配置而推进大都市区圈发展的城市化形态。
在现代市场经济条件下，小城镇作为农村地区的经济中心，具有促进城乡商品交易的市场功能，国家指导和贯彻农村政策的管理功能，城市文明向农村扩散的传播功能，农村经济和乡村工业向城市的集聚功能，城乡经济信息的接收和反馈功能。小城镇的发展，一是通过农业内部的分工，促进非农产业在农村地区的发展，从而提高农业劳动生产率，这将有助于推动农村产业结构的调整和高级化、合理化。二是能引导乡村工业的适度集中，从而为避免乡村工业过度分散所带来的不经济，加快其生产经营的社会化、规模化和现代化提供了场所。三是能加快农村的土地市场、劳动力市场、金融市场、产权市场、技术市场、信息市场等生产要素市场的生成和完善，从而为市场调节机制在农村资源配置中充分发挥作用创造条件。四是能够促进农村社会化服务体系的健全和完善。而农村社会化服务体系的健全和完善的程度，是农业市场化和现代化的重要保证。五是有利于农村社会保障体系的建立和健全，从而控制农村人口的过快增长，保证农业劳动力的有序流动。
至于目前我国在发展小城镇过程中所出现的诸如：人口规模太小，集聚功能不强，缺乏按功能和空间布局的内在合理性；交通、邮电、供水电气、排污等基础设施跟不上城市化水平要求，文、教、卫、娱等服务设施不完善；城镇管理水平不高，综合治理力度不足等缺陷，并不是小城镇固有的不可避免和难以克服的，而是由于对小城镇发展的规律认识不足以及相关政策的限制所造成的。如，在20世纪60年代以来，所出现的以大城市相对衰退与郊区和小城镇快速发展为特征的“逆城市化”潮流，并不是城市化社会经济意义的否定，而是城市化的高级阶段，是对现存城市环境难以满足不断发展的推动城市化进步的社会经济要求的反应。郊区小城镇已经成为克服大城市交通堵塞、空气污染、治安环境恶化所引起的不经济性的主要承接者。大城市与小城镇的区别只是功能定位不同，没有发达与不发达、先进与落后的差别。这说明，只要按照城市化的发展规律，科学规划，进行制度创新，在国家宏观调控的前提下，充分利用市场机制的调节功能，建设小城镇的过程中是能够克服“农村病”的。
这里需要提出的是，理论界普遍的一种观点认为，小城镇的建设会引起耕地资源非农业化利用和粗放式利用的加速，所造成的后果“农村病”将远远大于“都市病”.事实并非如此。只要遵循城镇发展规律，在建设小城镇时采取统一规划、统一设计、统一建设、统一管理的方式，就可以使城镇化后土地资源被充分利用，土地资源得以节省。例如，据上海市建委村镇处和市农委城镇处的一份联合调查表明，上海在推进小城镇的建设过程中，农民因进城镇集中居住代替原先的分散居住，使农村建设用地总量显著下降，其中占用耕地下降更为明显。1998年郊区建设用地总量为1760公顷，比1997年减少314公顷，减幅为15.14％，其中耕地占用量为126公顷，同比上年减少314公顷，减幅为20.39％（注：资料来源：《新民晚报》，1999年4月5日。）。如果按照规划，至2010年有180—200万农业人口转移到城镇，以现在郊区人均占有居民点用地200平方米计，大约可以腾出360—400平方公里；新城镇居民按人均83平方米标准，只需增加149.4—163平方公里城镇土地，从而可以节约土地178.3—197平方公里（注：参阅《社会科学》，1999年，第八期，第5页。）。现在看来，人们缺乏节约土地资源的观念是造成小城镇建设产生“农村病”的主要原因：一是许多区县规划中用地指标太高，人均用地高达150—200平方米；二是许多地方农民造房占地太多，宅基地加上四周宅院范围和道路要占一亩多；三是一些农民进城镇后仍然舍不得放弃原有的农村住宅。解决的方法是，改革土地使用管理制度，建立土地置换与非农用地流转机制。在明确土地使用性质，完善土地使用政策的基础上，对农民进镇建房用地实行优惠政策，包括实行建房用地与农民原占用的宅基地按比例置换，超过部分加价收取土地占用费，不足部分给予少占土地资金费或者采取土地入股方式，每年给予股息以鼓励进城镇农民少占土地，并利于复耕。置换所得的城镇土地以优惠价或租金，出让或出租给进城镇的农民使用；对经营性用地，也可以较优惠的价格或租金出让或出租给投资者使用；对公建用地可以采取记账划拨的办法。这样，可以降低农民进城的门槛，同时节约土地资源，提高土地的利用率，加快农民市民化与农村城市化进程。
三、农民市民化与农村城市化的可持续发展
农村城市化的过程即是农业人口的城镇化和农民市民化。农业人口城镇化与农民市民化是一个国家和地区工业化、城市化水平的重要标志。从发达国家看，在国家进入后工业化时期后，城镇人口应达到70％以上，而真正的农业人口应在7％以下。因此，农业人口城镇化与农民市民化是与工业化同时出现的，并且是协调发展的。农村人口进入城镇后不但有利于农业劳动生产率的提高和规模集约经营、发展生态农业，而且由于城镇抚养成本的提高，将会大量地减少人口出生。据预测在相同的生育水平下，农业人口城镇化每提高一个百分点，一年可以少生20万人，可以有效地控制人口过快增长，产生很大的经济和社会效益。但是，我国农村人口有8亿多，今后还会大量增加。因此，我国农业人口城镇化和农民市民化的发展，必须既要注意到城镇化有利于工业化和现代化，又要考虑到保持国民经济的均衡发展，力求获得最好的经济效益、社会效益和生态环境效益三赢效果，避免历史上常见的城市化的各种弊病和新的社会问题出现。农业人口城镇化和农民市民化发展的规模和速度，要适应城市经济和社会发展对劳动力总量和结构的要求，而且也要和城镇基础设施建设、房地产业的发展，以及教育、卫生等社会公益事业的发展（即城镇容量），保持动态的基本协调。当前特别需要注意的是：（注：参阅包亚钧著《房地产可持续发展论》，山西经济出版社，2000年。）
第一，控制城镇发展规模，协调城市化、工业化发展与耕地保护的关系。
我国城市规模扩张速度过快，这与城市社会发展迅速有关，也与城市用地粗放化有关。因此，必须加强对城市土地的管理，严格控制土地供应总量，促进土地利用方式由粗放型向集约型的转变。
首先，新增非农建设用地的供应总量，应根据可持续发展的方针与农村城市化的发展、城市产业结构的调整，以及房地产业的发展相协调，要遵循土地利用总体规划和有关指标进行科学测算。对超量用地或采用“化整为零”、“下放土地审批权”等手法非法批地用地、多占乱用、滥用土地的，必须进行严厉的惩罚。
其次，调整结构，转换土地利用方式，提高土地利用效率，一是通过城市建成区内部用地结构的合理化和集约利用度的提高，增加土地资源；二是加快存量土地的市场化，完善非农建设用地的审批办法，充分利用市场机制优化土地资源的配置；三是加快农地使用权的市场化，促进农地向规模经营形式集中，取得规模效益，提高土地产出率。
最后，确立城乡建设用地规模的约束机制。在编制土地利用总体规划时，要把控制耕地总量和非农建设用地规模、实现耕地总量动态平衡作为重点。同时要确立省级及市级区域性的城镇规模体系，从宏观上做到城镇体系层次分明、规模适度、布局合理，并针对各个城镇所在地区的土地供给能力、经济发展水平和用地实际，设立城镇建设用地控制区。在县、乡土地利用总体规划基础上，制定村庄、集镇的非农建设用地控制规模。
第二，城市建设规划要与土地利用规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划。
城市建设总体规划是一定年限内城市各项建设的综合平衡和合理安排。其内容包括城市性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体布置，城市综合体系和河湖、绿地系统、各项专业规划、近期建设等。城市土地利用总体规划是对一定时期的城市土地开发、利用、整治和保护等所作出的战略性、指导性规划。政府通过制定土地规划，控制土地利用活动，促进土地供给在数量和结构上的平衡，实现土地利用的合理布局，达到土地资源最优配置的目标。
显然，城市建设总体规划与城市土地利用总体规划既有密切联系，又有各自不同的特点；二者既不能截然分开又不能相互替代。城市建设总体规划应注意与城市土地利用总体规划相衔接，充分考虑城市土地利用总体规划的目标要求，注意节约用地、合理用地、集约用地、限制城市用地的盲目扩张，防止多征、早征耕地。在现有城市土地利用中，要精打细算，合理布局，严格掌握设计定额，杜绝土地浪费。在制定城市土地利用总体规划时，应以全部土地资源为对象，参照城市建设总体规划，考虑社会经济发展对土地供给的要求，对各类用地规划进行科学预测，提出各类用地规模的控制目标，做出利用结构和布局的合理安排，并制定相应的措施，全面协调土地利用活动中的供需矛盾。
因此，无论是城市建设总体规划还是城市土地利用总体规划，都是房地产发展的基本依据。需要注意的是，我们进行城市建设或土地利用规划的目的，就是要建立起良性循环的人工生态系统，这个系统就是要使人口、资源、环境、经济（包括房地产经济）等相互协调发展。所以，规划必须设计城市土地扩张的边界，以保护稀缺的土地资源。如通过在城市集聚区边缘种植林带，构成一道制止城市蔓延的屏障。同时，在用地结构和生产力布局上都要更加重视城市基础建设，以便消除诸如城市拥挤、交通混乱、环境污染、住房短缺和生活不便等问题。此外，规划必须具有预期性、经济性和权威性，这是保证规划顺利实施的重要条件。
第三，确定合适的城市人口规模，加强和完善人口机械增长计划管理机制。
城市人口规模是城市规模的一个重要决定因素，超过城市土地人口承载力的人口也是“城市病”的重要因素。以绿带为限制城市用地的盲目扩张，其先决条件是城市人口增长的压力不再增大，否则，要想控制城市占地规模只能是一句空话。况且我国还有近四亿的农村剩余劳动力等待转入城市。可见，要使城市人工生态系统良性循环，其根本就在于严格控制人口规模。为此，必须在计划生育、控制人口数量、提高人口素质的基础上，加剧人口的宏观管理、完善机制，促使人口城镇化的健康发展。
（1）宏观规划和管理全国及各级的人口和劳动力的流向、流量、结构和布局，对人口的迁移，农村人口和劳动力的转移，外省劳动力的适度引进等加强管理。
（2）宏观管理和控制农业人口城镇化的规模和速度，结合我国培育现代化大城市，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针，使农业人口城镇化的发展速度与城镇的发展速度相协调。避免人口盲目流动，引导农民向城镇和农村集镇适量、有序地转移。
（3）要根据城镇的发展所提供的就业岗位，控制和调节人口劳动力的需求，有计划地搞好城镇基础设施建设以及文教卫生等设施的建设，并做出年度计划和长远规划，使之与城市经济、农村经济和房地产业发展计划有机结合起来。
第四，遵循3R原则，构建城乡循环经济的产业体系。（注：3R原则是循环经济活动的行为准则，具体包括：减量化原则（reduce），再使用原则（reuse），再循环原则（recycle））
随着农村人口不断地进入城镇和消费水平的提高，必然会增加作为城市经济系统中的基本物质要素和生态系统中的环境要素土地的压力。因此，发展城乡循环经济，促进农业和工业经济过程中物质资源的减量和生产要素的知识化，就具有十分重要的战略意义。这里的关键是要构建循环经济的产业体系：
其一是从企业内部循环的角度，要大力发展生态工业和持续农业。生态工业是以清洁生产为导向的工业，它根据“3R”原则设计生产过程，能实现经济增长与环境保护的双重效益。在中心城区土地使用上，要大力发展规模小、占地少、产出高的商业、金融证券业、保险业、房地产业以及文化科技产业和绿色产业。持续农业包括有机农业、生态农业等形式，是既能实现增产又有保护环境的未来农业。郊县农业产品结构要调整以新品蔬菜、花卉、果木、畜牧业为主，粮棉油为辅，大幅度减少化肥和农药的使用量，增大有机肥的投入，以提高绿色食品量。就发展绿色产业而言，不仅绿色产业的各种产品和各种绿色植物能保护城市生态环境，并且具有调节气候、净化空气、噪音，改善城市空气质量和气候条件作用，而且可以创造可观的经济效益，增加财政收入。
其二是从生产之间循环的角度，要大力发展生态工业链或生态产业园区。即把不同的工厂以及农场、农业园区联接起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，使得这家工厂的废热、废水、废物成为另一家工厂的原料和能源；工业的废弃物经过生化处理，为农业发展提供必要的资料。为此，城乡在产业结构调整和土地置换过程中，需要按照循环经济要求进行整合，争取资源消耗和污染排放的总体增长速度小于经济增长速度。要在生产建设和流通中，注意节水、节能、节林、节地，广泛采用新设备、新工艺、新技术、新产品。并限期淘汰能耗高、耗材多、耗水大的落后技术和产品，减少资源消耗，提高综合利用能力。
其三是从社会整体循环的角度，要大力发展绿色消费市场和资源回收产业。绿色消费和资源回收是与绿色生产必须衔接的两个环节，只有这样才能在整个社会的范围内，形成“自然资源—产品和用品—再生资源”的循环经济环路。农村和城镇都应在生活领域倡导3R原则和避免废物产生原则下，提倡理性消费和清洁消费；要抑制生产和流通过程中的包装过度现象，限制一次性包装品的使用，对销售大的一次性物品应征收环境税，抑制其过量制造和使用。推行净菜进家，发展净菜及半成品蔬菜食品业。大力发展废弃物回收利用和资源化产业，尽量减少简单地用完就扔或用填埋焚烧等方式处理废弃物，使社会废弃物尽可能转入新的经济流程。同时，加强与可持续发展和循环经济有关的立法和执法，把污染者付费的原则，贯穿于从生产到使用和回收利用的整个产品生命周期；建立起一个能让公众和企业共同遵守的环保准则；加强有关环境无害化技术的研究、开发和产业化进程，为城乡发展循环经济提供技术上的支撑。
第五，赋予转型期农民国民待遇、农民合法的财产权益和农民共享现代文明的权益。
农业人口城镇化与农民市民化不仅仅是一部分社会阶层向另一部分社会阶层的过渡，不是户口的“农转非”，而是一个国家和地区社会进步的集中体现，包含着丰富的经济内涵和深刻的社会机理，要求赋予农民享有与城市居民平等的经济和现代文明的权益，消除城乡居民经济利益的不平等性。为此，一要赋予农民平等的劳动就业权和社会保障权，使农民与城市居民都成为我国平等的经济利益主体。这是实现农民市民化的关键和根本。这就需要建立城乡统一的劳动力市场，把农村剩余劳动力纳入劳动保障部门统一管理，取消对农业就业的限制性和不合理的政策，推行旨在提高农民社会养老保障水平的镇保制度（注：现在上海正在推行的镇保制度是，按照上年全市城镇职工工资平均水平的60％为基数，提取24％作为基本保险的养老基金，再根据各企业，单位实际情况，增中“X”补充养老基金，形成“24％+X”的镇保制度，以达到既能提高农民养老水平，又不过快地提高商务成本。）。尽快建立家庭、社会和政府扶持相结合、与市民社会保障相衔接的社会保障制度。二要赋予农民以合法的财产权益。对于撤消村、队建制的集体资产折股量化到人，实行以土地为核心的社区股份合作制；对农民在动迁让出的宅基地应通过社会中介机构评估，结合动迁补偿政策给予货币化的资产；赋予农民土地承包权作为一种物权形式，实行“依法、自愿、有偿”进入交换和流转以实现其价值。三要赋予农民共享现代城市文明的权益。我国国情决定农民市民化是大部分农民必须就地“城市化”，即进入中小城市和一般城镇，因此要提高农村基础设施建设的水平，使没有进城的农民同样享受到现代城市生活水平，这也是农民市民化的一个重要标志。同时，以产业为支撑、交通为先导、生态为依托，从建设满足生活、生产需求的美丽家园出发，构筑剃度辐射、层次分明、布局合理、各具特色、功能互补、可持续发展的现代城镇体系，提高城镇的等级和水平，为加快农民市民化创造条件。进一步完善农村九年义务教育制度，建立农民连续教育和终身学习制度，在实现农民市民化的转型中，加快文化、知识和心理素质结构的转型。
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