英国预防和减少犯罪战略，本文主要内容关键词为：英国论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D917.6
文献标识码：E
文章编号：1672-4127(2005)03-0048-05
“减少犯罪”这一术语在英国政府近期出台的文件和英国内政部最近的网站上频频亮相，“犯罪预防警察”也成为一些警官的专业名称。预防犯罪已经成为英国警察部门的重要工作内容，成为所有警官的职责。英国政府进而又将这种职责推广到所有的相关部门，在政府、警察与相关部门之间建立起“减少犯罪伙伴”的工作关系。笔者在英国访问期间，了解到英国政府在预防犯罪方面投入了大量的精力，采取了很多措施。现介绍如下。
一、英国的犯罪案件和打击犯罪的基本情况
从上个世纪70年代开始，英国犯罪大幅度上升。1980年记录的犯罪数字为2,520,600起，与1950年的479,400起相比，30年中上升了5.25倍。1990年记录的犯罪数字为4,363,600起，1992年为5,383,500起，2003年为5,899,450起。2003年记录的犯罪数字与1980年相比，23年间上升了2.34倍（注：有关英国犯罪的数字来源于英国肯特大学教授斯蒂夫·优各楼警察学课程教学课件。）。如果以英国人口万分比计算，2003年英国万人犯罪比约为980
。据估计，由于有的被害人遭受犯罪侵害后没有报案等因素，真实的犯罪数字大约2倍于官方数字。
在英国，还有一组说明犯罪的数字：在英国人口中，27%的人曾有过成为被害人的经历；3.4%的家庭曾经被盗窃；10%的汽车所有人有过汽车被盗的经历；4.1%的人遭遇过暴力侵害（其中15%是16～24岁之间的年轻人）。因此有人断言，“不断上升的犯罪率和公众日益产生的不安全感，似乎成了英国现代生活的特征”。（注：英国内政部文件《自信的社区，安全的英国》。）英国政府、警察和其他社会合作者为了改变这种犯罪高发的趋势，从各个方面采取了相应措施，经过20多年的不懈努力，从1997年起犯罪开始逐年下降。但据1999年欧洲的一项调查显示，在18个发达国家中，英国的犯罪率仍名列第二。（注：英国内政部文件《自信的社区，安全的英国》。）
当前对英国社会威胁比较严重的犯罪，主要来自三个方面。一是暴力犯罪。暴力犯罪是对社会的主要威胁，而毒品、酗酒等则加剧了暴力犯罪，在少数地区涉枪犯罪也有上升的趋势。二是跨国有组织犯罪也比较严重，如偷渡人口和走私毒品，使犯罪组织赚得数以十亿英镑计的利润。三是英国还面临着比以往任何时候都要严重的来自国际恐怖主义的威胁。随着经济的发展，人口状况变得更加复杂，家庭消费增长速度减慢，年轻人的数量增加（大多数犯罪是由年轻人实施），如果政府和社会缺乏进一步行动的话，可以预料，犯罪还会增加。
与较高的犯罪率相比较，英国警方的破案率在2003～2004财政年度平均为23.5%（全球的平均破案率大约是有记录犯罪的25%）。其中常见多发犯罪案件的破案率：杀人案件为92%，暴力案件为50%，强奸案件为39%，抢劫案件为18%，入室盗窃案件为13%，汽车犯罪案件为15%，诈骗案件为26%，故意破坏公共财物案件为13%。在不同的地区，由于社会情况不同，犯罪破案率也有比较大的差异。如人口稀少的德韦达郡－波厄斯郡(DyfedPowys)高达47%，伦敦周边较为繁华的肯特郡为25%，而人口流动较大的繁华大都市伦敦则为15%。（注：有关英国犯罪的数字来源于英国肯特大学教授斯蒂夫·优各楼警察学课程教学课件。）
除了破案率之外，在英国还有一个描绘打击犯罪成效的词汇叫损耗率，指的是实际发生的犯罪与经过司法程序处理的犯罪案件的比率，这个比率是社会调查机构经过调查估算出来的。其结论是，每100起犯罪中，有3起最终被确认有罪或起诉。具体的情况是：在100起犯罪中，只有43%被公众报告，只有29%被警察记录，只有6.7%被警察侦破，只有3%最终被确认有罪或被起诉，只有2.2%最终被判决有罪，只有0.3%被判处监禁。而在英国警方破获的案件中，经过法庭科学、犯罪分析、精心调查、情报人员提供线索等经典的侦探方法而破获的案件相对少见，大约只与10%的案件相联系。其他案件大都属于嫌疑犯在现场被警察或受害人抓获，或者嫌疑犯被受害人或者目击证人认出，或者嫌疑犯被同案犯供认出，或者嫌疑犯由一起犯罪承认其他犯罪等情况。（注：有关英国犯罪的数字来源于英国肯特大学教授斯蒂夫·优各楼警察学课程教学课件。）
为打击犯罪，社会付出了很高的成本，英国政府每年为警方投入相当大的财力、物力等，但是犯罪非但没有降低，反而逐渐增高，是警察部门工作不力？抑或是其他什么原因？学者Marcus Felson提出这样的疑问：为什么世界上最发达的国家有很高的财产犯罪率？为什么世界上的贫穷国家一般财产犯罪率低？为什么犯罪率增长的主要阶段在美国是在经济健康增长和失业率相对较低的1963年到1975年？为什么当瑞典社会民主党政府出台一个又一个促进公平和保护穷人的计划时，犯罪却迅速地上升？经过研究，他得出结论：“犯罪似乎在沿着自己的轨迹行进”，犯罪机会的充裕是决定问题的关键因素。这是减少犯罪重要的基础性结论。因此必须把管制犯罪机会亦即预防犯罪作为减少犯罪的中心工作。[1]英国政府和社会逐渐认识到预防犯罪在打击和减少犯罪中的重要作用，而且这种认识在不断发展。
二、犯罪预防：从警察的职责到全社会的责任
现代警察在伦敦诞生以来已经有近200年的历史，人们或许还记得，英国现代警察的创始人罗伯特·庇尔在描述大都市警察使命的权威宣告中，有这样一句话：犯罪预防是后世警察组织的核心任务。然而，事实上，在英国现代警察建立后的相当长的时间里，犯罪预防的认识并没有根植于警察的思想和实践中。
在英国，将犯罪预防职责具体落实到警察部门之中是上个世纪60年代以后的事情。1965年，康沃尔郡警察局的犯罪预防和侦查委员会正式成立，其他少数几个警察局也在犯罪调查机构中建立了专门的犯罪预防部门。1967年，英国内政部根据康沃尔郡警察局的建议建立了犯罪预防常设委员会，并建议所有15万人口以上的市镇都建立犯罪预防小组。
1979年，在推广警务模式方面有很大影响的英国警察局长联合会的一个工作组，总结出犯罪预防警官的任务。这些任务包括：(1)培植巡区巡逻警与犯罪预防警官的双向工作联系，鼓励所有警官报告有助于预防犯罪的事务；(2)通过学习有关刊物和走访锁、保险箱等制造商，全面掌握有关安全技能的知识；(3)检查在安全方面存在特别问题或困难的住宅，制作记录，以便以后继续检查；(4)保持与地方主管当局及其各部门的稳固联系，并向他们提出有关犯罪预防的建议；(5)与地方部门交流犯罪预防和个人防护问题，在住户需要或者出现适当时机时，向他们提出建议；(6)保证犯罪预防宣传品的使用发挥出最大的效益，在适当的场合和机会展示和分发这些宣传材料，同时随时注意收集防护装置，并有选择地展示；(7)定期讲授有关犯罪预防知识的课程，印发有关犯罪预防的小册子，用于指导警察局里的所有警官；(8)在社区联系、预防警务以及有关少年儿童和青年福利的社会机构的合作等任务方面，支持和联系警察局内其他部门；(9)与安全产业合作、联系，与防火警官联系，保证安全标准不与防火安全设施发生矛盾；(10)在建筑物的计划阶段，向建房者和设计师提出安全建议，如果必要的话，从房地产计划开始调查，与设计师和当地政府的计划部门保持联系；(11)鼓励犯罪预防小组的活动；(12)与警察局公共关系警官合作，为当地刊物和报纸准备文章[2]。在很长的时期内，这12项职责成为犯罪预防警官工作的指南。
1996年，英国警察局长联合会公布了《21世纪犯罪预防战略》，提出把犯罪预防作为所有警官的职责，这就是与现代政府的公共服务理念更加一致的“社区警务”。在这种理念指导下，采取行动和做出决定的责任被推向尽可能低的层级。在这种新的警务模式里，所有的警员、警佐和督察都与棘手的减少犯罪问题捆绑在一起，并且在慢慢地将街头警务从几乎是专门执法和侦查犯罪，转变为通过预防和解决社会问题来减少犯罪和混乱现象。与这个过程相伴随的，是当地社区居民生活质量的改善。社区居民能够知道他们所在居住区的警官的名字，并且相信这些警官在关心社区，确实在为社区存在的问题而行动。这个在警务模式上的巨大变化，无疑要靠把精力集中在解决问题上作为一种工作的方式来执行，即推行问题导向式警务，而不是延续过去那种把精力集中在对事件做出反应的反应式警务。
在20世纪后期，犯罪预防的发展还不仅表现在将其视为所有警官的职责，而且在立法中明确提出了政府以及由各相关部门构成的“减少犯罪和混乱伙伴”在预防和减少犯罪中的责任。1991年内政部犯罪预防常设委员会公布的一份名为“摩根报告”的文件明确提出，警察“拥有”犯罪问题及有关犯罪与混乱的信息的说法是不适当的。地方政府拥有许多相关权力，如计划、租赁、休闲、教育等行业的管理权，所有这些都影响着犯罪的发展趋势和人们对行为的认知。报告建议地方政府应承担“社区安全”的法律责任。以这份报告为标志，减少犯罪的主要责任开始从警察部门向政府转移。摩根报告的核心内容即应由政府负责预防犯罪的建议被英国《1998年犯罪与骚乱法》所采纳。该法第17条赋予地方政府以法律上的职责，认为地方政府应考虑他们所做出的所有决定可能引起的犯罪结果。该法还把减少犯罪的法律责任赋予了地方“减少犯罪和混乱伙伴”，包括警察和地方政府的联合行动。法律要求“减少犯罪和混乱伙伴”每三年准备一次犯罪审计，向公民提供咨询，并且负责设计当局对审计和咨询做出反应的战略。
英国有的学者对这种新的犯罪控制模式发表评论认为：“我们发现我们自己处在一个高犯罪率被理解为正常现象的社会里，中央政府对这种认识所做出的反应的一部分，就是将减少犯罪的责任从它自身转移，扩大到全社会。”[3]他认为，与动员预防犯罪伙伴这种新的犯罪控制模式相关的一个关键问题，是要形成一种与过去的犯罪控制模式完全不同的思想方式和行为模式。预防犯罪伙伴涉及整个工作的基础，在此基础上通过国家的和非国家的机构联合实践，通过减少犯罪机会和抑制犯罪意识的扩展，加强社区安全。
三、英国预防和减少犯罪的总体措施
进入21世纪后，英国内政部先后出台了一系列文件，在将预防与减少犯罪的责任推广到全社会的基础上，制定了预防与减少犯罪的总体措施。
（一）英国减少犯罪战略的总体目标（注：英国内政部文件《自信的社区，安全的英国》。）
1.要让人们在家里和日常生活中变得更加具有安全感，减少人们对反社会行为、犯罪和有组织犯罪的担忧；
2.要使人们得到更有效的保护，免受恐怖主义袭击；
3.通过改善警察待遇、完善刑事司法体系和监狱、缓刑机构的工作，使更多的犯罪分子得到应有的惩罚，犯罪行为得到有效的制止，被害人得到更加有力的支持；
4.更好地预防、减少与毒品和酒精有关的犯罪，减少毒品和酒精对人的生命的损害，使更多的吸毒人员得到治疗。
英国内政部还提出了减少犯罪的具体指标：到2008年，犯罪下降15%。（这个指标是在预计犯罪还会上升的背景下设计的下降指标，如果按照犯罪的自然增长，预计从2004年到2008年这一阶段，犯罪大约上升9～10%。）
（二）英国减少犯罪的总体措施
为实现上述总体目标，英国内政部提出了预防和减少犯罪的总体措施（注：英国内政部文件《自信的社区，安全的英国》。）：
1.通过预防和制止犯罪，抓获、审判、改造和重新安置罪犯的各项措施，处理犯罪和解决引起犯罪的原因。
减少犯罪的措施主要包括：预防青少年犯罪；抓获并确认实施了犯罪的人；通过审判和有效的改造防止重新犯罪。在上述措施中，英国警方特别提出要预防初次犯罪，这是因为他们认为抓获犯罪分子并对其进行审判等强硬的执法活动是必要的，但是预防一个人的初次犯罪可以使他一生不犯罪，在预防方面加大投入是减少犯罪的关键。
在英国，“减少犯罪仅靠警察是不可能实现的，必须动员全社会的力量”这一观点已经成为多数人的共识。因此，必须动员一系列合作伙伴，包括监狱和缓刑机构、法院、检察院等其他刑事司法机构，同时也包括对青少年行为产生巨大影响的学校、治疗成瘾行为和解决心理健康的医疗服务部门、设计商品和房间的商业部门、给人们提供住房的当地主管部门等等，积极参与并运用各种知识和技能等资源投身于预防和减少犯罪的活动之中。例如，2001年至2002年，当抢劫手机等街头犯罪明显上升的时候，英国首相和内政大臣召集内阁部长、各警察局长、地方政府、皇家检察院以及法院开会，发起了一个空前的“主动应对街头犯罪”的行动。一是政府有关部门在街头犯罪比较严重的地区为青年人多提供了9万人的夏季活动场所，并采取措施减少逃学和被学校除名的机会。二是警察联合商业部门，采取有效措施使在商店盗窃手机的行为没有得逞的机会。三是在高发案地区增加警察的数量和可见的巡逻以制止犯罪，并结合使用自动图像识别设备，使犯罪人被抓获的可能性增加。四是通过特别指定的法院，使案件得到快速的审理。自2002年3月实施这项行动以来的12个月中，在街头犯罪严重的10个地区，抢劫案件与前12个月相比下降了17%，并持续下降。
在对待需要特别关注的犯罪时，还采取政府各部门的联合行动。如英国政府对涉枪犯罪所采取的措施，就是将政府统一的领导和改革当地伙伴关系以及社区行动结合起来。英国的涉枪犯罪分布虽不广泛，只集中在少数地区，但是它对社区的损害严重，会引起较大范围的公众恐慌。1997年，英国取缔了几乎所有的私人手枪，2003年通过反社会行为法又禁止了可供改装的私人气枪，还规定对任何被确认持有违禁枪支的人判处5年监禁。内政大臣还亲自召开由社区代表、执法机构和其他有关人员组成的涉枪犯罪圆桌会议，研究解决问题的办法，并颁布了一个有关枪支的特赦令，即对上缴枪支的人不再追究法律责任，结果共收缴各种枪支近4.4万支。内政部还通过枪支犯罪战略组，与警察局长联合会紧密地协同工作，在改进情报收集、调查毒品与涉枪犯罪的联系、减少枪支来源、提高警察的工作效率、扩大国家枪支刑事情报数据库的使用等方面，取得了进展。
2.以多次实施犯罪的犯罪分子为重点目标。
在英国，犯罪活动中有很大比例的犯罪是由一小部分人实施的。分析表明，在每年发生的数百万起案件中，大约10万的犯罪人群实施了其中一半的犯罪，其中的5000人实施了所有罪行中的大约9%的犯罪。每年，大约有2万名犯罪分子从这10万人群中分离出去，但又有另外的2万人补充进来（注：英国内政部文件《自信的社区，安全的英国》。）。对任何一个年度的分析大致都可以得出这样的结论：犯罪案件中有相当一部分是少数犯罪分子重复犯罪所为。而且这些犯罪分子中的大多数已为警察和其他机构所掌握。因此，英国减少犯罪对策的一个重要内容，就是以这些犯罪分子为重点。
为此，英国政府制定了一个针对多次实施犯罪的犯罪分子的“首尾相接”的战略，包括三个阶段：预防和制止、抓获和审判、改造和重新安置。
预防和制止犯罪，就是以最容易被诱导犯罪的和已经卷入犯罪的青少年为重点，通过有关部门的努力，将他们引导到积极的方向上来。如通过司法部门将他们引导到参加创造性的活动、训练和体育运动上来。
抓获和审判、改造和安置的行动，就是以5000～7000名多次犯罪和实施重大犯罪活动的犯罪分子为重点，实施强烈的干预计划。由警察、地方政府、监狱和缓刑机构、青少年犯罪工作队等共同组成每一个地区的“减少犯罪和混乱伙伴”，共同列出多次实施犯罪的犯罪分子的名单，对其进行密切的监视，并针对每一个犯罪分子制定出具体的促使其转变的措施，如果这些人没有实现转变，他们将会受到强有力的干预；如果进一步实施犯罪行为，他们将会被迅速抓获，并通过刑事司法系统被快速审判。犯罪分子将面临一个截然不同的选择；利用有利机会改变自己的行为，或者是尽快回到法庭接受进一步的惩罚。
对在社区服刑的犯罪分子严密监控，例如：适当地使用监视、电子标签（注：电子标签(Electronic Tagging)，在英国有电子手铐、电子脚镣之称，是一种适用于在社区执行刑罚的罪犯的电子监控装置。根据法院的判决，罪犯必须随身携带该装置，通过卫星定位系统，缓刑服务机构可以随时掌握该罪犯所处位置。）和卫星跟踪；在社区接受缓刑服务中心管理，以使其不再回到过去的犯罪生活方式上来。保障措施包括扩大电子标签的使用能力（2003年适用案件的总数为9000起），建立新的“国家罪犯管理服务中心”，实行强有力的社区判决执行（注：社区判决执行是刑罚的一种执行方式，即法院判决罪犯在社区从事一定的劳动，由缓刑服务机构负责监督管理在社区执行的罪犯。这种判决执行方式目前在英国适用比较普遍。）。
3.将重点放在犯罪热点地区，防止被害人重复受害。
英国降低犯罪总体措施的第三个要素，就是将重点放在遭受犯罪侵害最严重的地区和人群。在英国，犯罪不是平均分布在全国各个地区，缺乏足够教育的地区的发案数是教育比较发达地区的两倍多。而且在任何地区，犯罪也是集中在特定的居住区和街区。从被害人的角度看，经常是同一个人反复受害。来自英国和世界各国的证据显示，将警察和预防犯罪的资源集中在这些地区和受害人，可以从总体上对犯罪的情况产生重大影响，这对于实现英国政府“使人们在家里和日常生活中感觉更加安全”的目标，同样也是非常重要的。
为此，英国政府设立了“更安全和更强大社区基金”，从2005年至2006年财政年度开始（注：英国的财政年度为每年的4月1日至次年的3月31日。），帮助各地的服务部门和合作伙伴与警察部门相结合，共同对付犯罪行为，改善公共空间和各个地区的居住环境。汇集现有的几种政府基金为一个独立的基金，使得各地可以集中他们当地的资源子最需要的地方，实现既定的目标。
特别是在家庭暴力和仇恨性（如种族仇恨、宗教仇恨）犯罪中，存在同一个人反复受害的情况。警方正在做出努力，为预防重复被害的发生，他们将重点放在引起严重伤害的犯罪上。例如，警方曾经创设一个应对模式，即当警官前往处理人室盗窃案件时，如果被害人是重复被害的被害人，警官应当如何做的模式。对家庭暴力犯罪的案件，一个危险评估的工具软件帮助警官与被害人一同工作，从而将未来的伤害风险降低到最小限度。
4.针对不同类型的犯罪和不同的犯罪分子，制定不同的有针对性的措施。
英国政府减少犯罪策略的第四点，是针对不同类型的犯罪采取不同的对策。在英国，具有反社会行为（注：英国于2003年颁布《反社会行为法》，将噪音骚扰邻居、停放废弃汽车、故意损坏公共财物、在建筑物上涂鸦、随地丢弃废弃物、以及青少年妨害公共秩序等行为明确规定为反社会行为。反社会行为属于违法行为，而非犯罪行为。但反社会行为会影响社区安全，形成使犯罪容易发生的环境。）的人，现在都会很快地接到一个对他们进行的处罚的通知，或者一个命令，禁止他们到某些特定的场所或者禁止其某些行为。对于靠盗窃聚集毒资的吸毒者，作为对他们判决的一部分，就是给予他们戒除毒瘾、接受治疗的指导。有组织犯罪企业则将面临其资产被没收的后果。在每一个案件中，惩罚将更加有针对性地做出，这就意味着犯罪人要对他们所伤害的社区或者社会做出一定的补偿。
5.更加密切跨机构的工作伙伴关系及与社区的关系。
英国政府认为，减少犯罪总体措施的核心是警察服务与公民之间的新型关系的建立。为此，英国内政部提出要授权当地公民在减少犯罪和反社会行为方面发挥更大的作用。人们可以通过参与对一些有犯罪倾向的人的识别，以及通过观察一些需要重点关注的邻居的动向等方式，积累经验，以便当犯罪发生时可以及时向政府报告。以此促进符合文明基本标准的社区的建设，这个人人为之努力的社区应该是一个强大而足以预防和制止犯罪的社区。当然，这种新型关系的建立也要求警察服务自身的转变。警方认为，政府承诺承担更多的责任，并对当地公众的要求做出更积极的反应，定期将执行和处理当地问题的情况予以反馈，让公众了解到他们所获得的公共服务支持及相关信息，这将使他们会更加有信心地参加进来。将有效的警察服务和建设更加稳定的家庭和强大的社区结合起来的措施，可以支持公民成为警方的伙伴并与警方一同工作。英国政府认为，这是减少犯罪、预防犯罪措施的核心所在。