公共福利的内涵辨析，本文主要内容关键词为：内涵论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004－0730（2009）09－0109－08
中国改革开放30年来的实践表明，经济增长取得全球瞩目的成绩，同时，环境质量下降明显、贫富差距巨大和社会建设滞后。为了改变过去的发展方式，当前中国正处于学习科学发展观的热潮，其中心议题是经济、社会、环境的协调健康发展。在此背景下，社会福利事业成为党和政府的工作重点。比如，十七大明确提出，今后“推进以民生为重点的社会建设”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，到2020年，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
其实，社会福利是现代社会的一项重要内容，也是任何现代社会不可不探讨的问题。对于福利不足的国家来说，需要探讨什么是社会福利，如何推进社会福利事业；对于福利过度的国家来说，需要探讨如何压缩社会福利，如何确定压缩对象、压缩内容和压缩程度等问题。没有一个国家的社会福利是恰好的、完美的，因此，有关社会福利的探讨也成为一个全球性话题。中国目前主要面临福利不足问题，自然，探讨“什么是社会福利，如何扩张社会福利”成为社会福利研究的重点。显然，没有一个清楚定义的社会福利概念，在微观上，导致公众没有意识到已经获得的福利，也没有意识到自己可能争取的福利，更没有意识到已经丢失的福利；在宏观上，导致社会福利扩张的道路带有一定的盲目性。因此，探讨社会福利概念是一个具有根本性的问题。社会福利是一个涉及范围很广、内容复杂的概念，简单地陈述其内涵，可以将它分为两部分，公共福利和私人福利，前者是公共所有的福利，后者是归私人所有的福利。本文探讨的重点放在公共福利上。为了论述公共福利，本文也附带论述社会福利的内涵。
一、现有的相关定义
关于公共福利，目前还没有一个权威的明确的定义，主要原因是社会福利概念在学术界也没有定论。社会福利概念之所以难以有一个明确的定义，被普遍认为的原因是社会福利的内容、对象、功能或目标等属性不确定、不明晰，以及影响因素错综复杂。① 常见的社会福利定义总是有广义和狭义之分。如《中国大百科全书·社会学卷》（1995年）的定义：社会福利是国家和社会为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度，狭义的社会福利是指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施；广义的社会福利是指为了改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活的各种社会服务措施。以后还产生了多个类似的定义。②
现有文献已经存在几种关于公共福利的定义。如苏素和朱家庆认为，公共福利的概念有广义与狭义之分，从广义上来说，通常指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活而采取的一系列政策措施，通过提供福利设施和相关服务，保证全体社会成员更高的生活水平和生活质量，包含人们的衣、食、住、行、乐、环境、教育、卫生、就业等。狭义上则是“剩余福利论”，是对社会弱势群体提供的带有福利性质的服务与保障措施，是对社会保障的补充。③ 胡务认为，公共福利是社会福利的主干内容，从广义上讲，它是指一个政府为其公民提供的所有商品和服务，尤其是那些旨在提高其公民生活质量的商品和服务，如对教育、房产抵押和收入等的补贴、公共建筑；从狭义上讲，它是指那些为无力支付的穷人提供商品和服务的政府计划。他还认为，公共福利的实施主体是国家和政府，主要内容是反贫困、教育等。④ 周沛认为，公共福利事业是指以国家为主体的，以全体公民为对象的服务性和福利性的公益性事业，包括医疗卫生、教育文化、体育健身、环境保护等等，这是一种福利接受对象普遍、福利内容广泛、福利形式多样、福利功能突出的“公共产品”供给。⑤ 显然，现有的定义要么分为多个层次，要么罗列很多内涵，没有真正概括出公共福利的内涵。
二、公共福利的内涵
为了探讨公共福利的概念，首先需要对于社会福利的概念进行一定程度的创新。根据目前学术界的研究，本人认为，需要在社会福利的概念上做三项工作：突破三个界限，即广义和狭义的界限，生产和生活的界限，福利物品和市场物品的界限；厘清三种关系，即过程和结果的关系，原因和后果的关系，制度和状态的关系；承认三种差别，层次差别，区域差别，福利服务、市场服务和公共服务之间的差别。
1.突破三个界限
理论界之所以常常回避对社会福利（或者公共福利）给出一个定义，很大程度上是因为它在广义还是狭义，生产还是生活，市场还是非市场上的界限模糊。因此，为了确定公共福利的定义，必须认真分析社会福利的这三个界限，即广义和狭义的界限，生产和生活的界限，福利物品、市场物品和公共物品的界限。
一是广义和狭义的界限。国内的社会福利研究往往将社会福利和公共福利进行广义和狭义的（一般称为民政福利）区分。但是，民政部门所管辖的社会福利项目并不能成为狭义福利的现成定义。况且，社会福利内容是变化的，总体上是由少变多，由低变高，民政部门所管辖的福利内容也是变化的。如果社会福利真有广义福利和狭义福利之分，那么不仅无视福利主体、客体、内容和形式的变化，而且将导致福利概念的混乱。因此，可以用“从小福利到大福利”⑥ 描述中国福利状况的变化，但不能一开始就设定广义福利和狭义福利的分法。既然狭义福利的内容也是福利，广义福利的内容也是福利，两者又在同一概念层级，理论上应该可以抽象出一个社会福利定义，而将狭义福利的内容转为社会福利的具体项目。因此，笔者认为，广义福利和狭义福利两者之间的界限是可以突破的。
二是生产和生活的界限。这是有关社会福利功能的界定。社会福利往往被理解为生活福利，其实，生产和生活的界限区分并不反映社会福利的本质特点。虽然大部分社会福利属于生活领域，但这只是在社会福利建设早期强调对弱势人群的基本生活保障，如果社会福利一直停留在这个阶段，那么，社会福利就难以承担帮助人们追求发展的职能。如果社会福利项目希望帮助人们自强自立，那么提供生产方面的福利也是必不可少的。其实，有些福利项目很难区分是生活福利还是生产福利，比如在农村建立通讯、教育、交通、道路、电力、水利等设施，它们既方便了人们生活，也降低了人们生产发展的阻力，是生产和生活方面都获得福利的项目。因此，本人认为，混合性社会福利（比如面向特殊人群的剩余性社会福利，面向普通公众的制度性社会福利，以及旨在“提高公民生活质量”的发展性社会福利并存）不过是社会福利项目的功能组合罢了，他们仍然是原本意义上的社会福利项目，并没有生成一种新的社会福利类型。因此，不能说有多少种功能就有多少种社会福利的概念，突破生产和生活的界限是完全有必要的。
三是福利物品和市场物品的界限。在现代社会，总体来说，福利物品是以弥补市场物品不足的面貌出现的，两者可以说存在一定的对立关系。可是，在现代社会中，市场和福利之间并没有一个清晰的界限。主要原因有两个：一是福利物品并不是特殊的物品，而是市场也能生产的物品。任何社会都希望人们对于福利的依赖越少越好，因此，一般来说，市场的效率更高、竞争性更激烈、活力更强，市场物品的质量也更好。经济能力强的人喜欢购买市场物品，经济能力弱的人只能通过福利渠道（当然要满足很多条件）获得。二是福利物品的供给也离不开市场的支持，特别是政府部门的福利供给。福利物品的供给涉及许多环节（如出资、规划、生产、分配、监管），福利供给者只要抓住关键环节，将其它的环节交给更为高效的市场组织执行，可能给社会提供更多的福利。福利物品的福利程度也是有区别的。有些福利物品也存在一定的赢利性，比如电力设施、电信设施、自来水公司、水利设施、道路、桥梁、地铁等，现在一般是由公司运作的。对于没有这些设施的地方居民来说，这些公司供给的产品也具有一定的公共福利内涵（也给当地人们带来福利）。因此，严格将非商品化作为福利的必备原则是存在一定问题的。如有学者这样定义：社会福利是指由政府和社会承担的、以非商品化为原则、改善当事人基本生活质量的活动和结果。在这里，社会福利是由非自身（包括其自然扩大的生存形式）提供的、非商品交换（包括即时或持续的劳动交换）获得的好处，这即是社会福利的社会性及福利性特点。⑦
2.厘清三种关系
社会福利概念也需要厘清三种关系，即过程和结果的关系，原因和后果的关系，制度和状态的关系。
一是过程和结果的关系。社会福利无疑是通过社会福利体制的运行而产生的结果。社会福利体制的运行就是福利的产生过程。虽然结果是由过程产生的，可是，结果毕竟是结果，它与过程还是存在本质差别。因此，社会福利体制的性质不应该成为社会福利的内涵，社会福利体制也不能与社会福利相混淆。正确厘清两者关系的方法就是分离社会福利体制和社会福利两个概念。社会福利体制（社会福利制度也是社会福利体制的产物）也是一个复杂的事物，不同的社会具有不同的内容。如果分析公共福利和公共福利体制，那么，前者就是测量公民所拥有的状况，后者分析福利的来龙去脉，如何实现最佳配置，如何开源节流，发挥最佳效益。
二是原因和后果的关系。从这个角度分析，社会福利就是后果，影响社会福利的因素就是原因。同样，我们不能因为影响社会福利的因素众多就说社会福利概念有多复杂。有人研究，社会福利涉及面广，包括政治、经济和文化等不同的社会生活和专业领域，人们对社会福利的理解往往受个体的价值观念、专业背景、所处阶层或群体的利益以及政治目标等因素的影响。因此，理论界对其的界定或讨论往往表现为不同角度的描述或理解。⑧ 也有人判断，从根本上来说，社会福利内涵的多样性是由经济发展水平决定的，即使在一国内，不同经济发展时期其内涵也不相同，同时还受到本国传统文化价值观、政治制度、社会结构分层的影响，这一系列因素的综合交叉作用导致对“社会福利”会形成不同的理解。⑨ 这些对社会福利概念的描述均没有正确把握原因和后果的关系。
三是制度和状态的关系。这是社会福利研究中最常见的一对关系。甚至权威的社会福利定义也分别从这两个角度加以定义。社会福利制度和社会福利状态之间显然存在紧密关系。现代社会的福利都是有一定的社会福利制度加以规范的。如美国社会工作协会（NASW）1999年出版的《社会工作百科全书》是这样讨论社会福利的：社会福利包括了理念（公正社会的，免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，在经济上是富于生产性的和稳定的）、道德责任和制度实体（通过组织和治理）等不同层次的含义。作为状态，社会福利原义指人类生活中的幸福和正常的状态，是“当社会问题得到控制时，当人类需要得到满足时，当社会机会最大化时，人类正常存在的一种情况或状态”。社会福利制度是为达到社会福利状态而做出的集体努力（包括政府的努力），是一种“制度化的集体责任”，即一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任。作为制度的社会福利，一般会涉及4个重要方面：社会福利的目标体系，社会福利的对象，社会福利的项目体系，以及社会福利的资金和服务的提供体系。⑩ 因为社会福利制度是在社会福利体制中规范社会福利行为的规则体系，虽然它也是人类社会宝贵的社会福利财富，可是，制度本身并不能产生社会福利，社会福利归根到底来自于人们的生产劳动。因此，作为状态的社会福利和作为制度的社会福利都是社会福利系统的重要元素，作为状态的社会福利更接近社会福利的本质。
3.承认三种差别
探讨社会福利概念还需要承认三种差别，即层次差别，区域差别，福利服务、市场服务和公共服务之间的差别。
一是层次差别。层次差别主要表现为两个方面。一是由于社会福利的内容逐渐增多，社会福利在发展过程中体现出层次性。比如，早期的社会福利主要是民政部门提供，范围仅限于帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务，它的对象是所谓的弱势群体，包括城镇“三无”对象的收养、农村“五保户”的供养，还有城乡的济贫救灾。(11) 这是面向特定群体的“事后补救”式的福利，只是“小福利”。随着国家经济实力的提升和人们社会福利观念的演进，中国社会福利的内容也逐渐从小福利演变成大福利。大福利是满足全体社会成员基本福利需求，以提高公民的生活水平和生活质量为目的的社会福利，它包括教育福利需求、工作福利需求、健康福利需求、养老福利需求和居住福利需求。(12) 二是社会福利水平也体现层次性。如生存型、发展型和享受型福利的划分就体现这个特点。生存型福利是指为满足社会成员基本生活需要而提供的资源保障和服务支持，由社会保障和一部分社会救助项目及福利服务构成。发展型福利是指为满足社会成员发展需要而提供的资源保障和服务支持，具体包括教育福利、就业援助福利、康复服务和参与服务等福利项目。享受型福利是指为满足社会成员进一步提高生活质量需要而提供的服务支持，具体包括疗养服务、高档院舍服务等一系列用于满足社会成员身心愉悦需要的服务项目。(13)
二是区域差别。社会福利是一个共同体（可能是一个群体、一个团体，也可能是行政区域的居民）内部的再分配。因此，任何社会福利的概念和项目，都必须首先回答的问题是：享受此项社会福利的共同体是什么范围，是一个国家、一个省，还是一个县域，还是一个城市，一个社区。不同的共同体具有不同的福利供给能力、福利制度，因此，国家之间、省域之间、城乡之间就存在着福利差别。虽然社会福利制度有助于缩小贫富差距，但这只是体现在福利共同体（福利资源统筹范围）之内，在统筹范围之间可能会因为不同的社会福利制度而差距日益拉大。
三是福利服务、市场服务和公共服务的差别。福利的内容既可以由共同体自己解决，或由市场解决，也可以由政府解决。这就是现代社会的三种基本解决路径。每一种路径都有自己的特点：福利服务一般是免费或者廉价的，但质量一般；市场服务一般价格较高，但质量较好；公共服务比较规范、稳定，但是比较教条、低效。公共服务的范围很窄，市场服务的范围最广，福利服务居中。人们遇到需求时，首先需要判断是否属于政府提供的公共服务，如果是，就首先选择公共服务，如110服务、119服务、户籍服务、低保、社会救济等项目。如果不是，就要在福利服务和市场服务中选择，生活水平较高、对服务质量要求也较高的人，会主动选择市场服务，反之，会主动选择福利服务，当然，如果社会不能提供相应的服务，那么他也只能选择市场服务，一般会是低端市场。因此，福利服务、公共服务和市场服务之间还是有一定差别的。
4.把握一个着力点
社会福利研究的目的是为了能够改进社会的运行，因此，它必须寻找能够应用于社会的着力点。本人认为，社会福利的着力点就是责任主体。这个责任主体可以是法定的，也可以是民间主动承担社会福利责任的团体或个人。Gilbert和Terrell认为，承担社会福利功能的主体主要有六个：家庭、宗教、工作单位、市场、互助（朋友、社区、自愿者组织）和政府。(14) 对于公共福利来说，家庭、工作单位、市场不太可能是责任主体，那么剩下就是宗教、互助和政府。由于在我国宗教力量还比较微弱，互助之中的朋友是非正式制度的福利供给主体，社区和自愿者组织在中国正在成长，而政府掌握着绝大部分社会福利资源，因此，政府应该成为公共福利的主要责任承担者。不仅政府应该承担公共福利供给的主要责任，而且还有责任监管公共领域的正常运行，约束人们非理性的行为，保证公民的生命、财产、精神健康，维持社会秩序。
虽然明确了政府是公共福利供给的责任主体，但是，政府还有多种层级，有中央政府和地方政府（还分省、县、乡镇，有的地方还有地区），在同一级政府中还要区分是块形政府还是条形政府（部门）。这需要在具体公共福利研究环境中去界定。只有确定了政府类型，我们才能确定社会福利的共同体范畴，才能理解何种福利项目会被提上议事日程，何种福利项目永远不可能纳入政府的视野，也才能讨论公共福利体制、公共福利制度以及公共福利的效益、监督等事项。当然，政府承担公共福利责任，并不等于政府生产，更不等于政府垄断生产，应该有序地向国内外开放市场，提高地方性的公共品供给效率。(15)
5.公共福利的含义
福利社会学或者社会福利研究属于应用性研究，重心应该在惠民的实务上，因此，探讨社会福利的内容应该体现社会福利的操作性。社会福利概念必须包含三个要素，即责任主体、福利内容和接受主体。公共福利责任主体已经在上面讨论，下面重点讨论公共福利的接受主体和福利内容。
公共福利的接受主体就是公共福利责任主体所服务范畴内的公众。责任主体和接受主体共同构成了公共领域的社会主体。责任主体是公共福利供给方，接受主体是公共福利需求方。诚如上面所说，不同类型的政府具有不同的特点。中央人民政府和各大部委重在政策的制定和监督，一般不从事具体实务。地方人民政府对区域内部的事务负总责，地方部门机构具体执行行业事务。对于公共福利项目宜有适当层级的地方人民政府负责，因为公共福利项目会涉及许多部门，需要一个综合机构来协调各个部门之间的关系，另外，它还可以承担福利规划和统筹的责任。因此，地方人民政府决策，由地方部门机构执行地方人民政府的决定，如果出现公共福利项目相关的问题，公众可以向地方人民政府问责，由地方人民政府来协调、处理、纠正部门机构的行为。这样可以保证公共福利的接受者不会受到地方部门机构（公共福利项目的直接供给者）的约束。当然，部门机构仍然可以向市场开放，以提高生产效率和服务质量。同样的公共福利内容在不同的责任主体之下会具有不同的含义。比如农村饮用水工程，如果县政府是责任主体，那么它可以统筹全县的水资源进行统一规划；如果乡镇政府是责任主体，它只能在乡镇范围之内统筹水资源进行统一规划；如果由村组织上报项目，县水利局审批（现状如此），那么，饮用水工程只能在村级范围内统筹资源。同样是解决农民饮用水问题，前者，全县的村民是一个共同体；中者，一个乡镇村民是一个共同体；后者，一个村的村民是一个共同体。根据本人2009年7月在陕西农村的有限调查发现，有一个村落争取到了三个饮用水工程（主要是深井，300～400米深，一口井需花费40～50万元，一般指望政府或大型公司解决），有的村落一个项目都没有争取到，没有深井的村落居民需要向有深井的村落买水。在有深井的村落中，本村居民的水价一般是2－3元／吨，卖给外村居民的价格是8元／吨。可是，从深井运水回家需要一套专用设备（一般家庭配置不起，由于没有集体收入，村里也配置不起），拉一趟水的运输费就要22元／吨，因此，没有深井的村民所花费的水价其实已经达到30元／吨，10倍于有公共福利项目的村民。这就是以村为单位成立共同体范畴的后果。
公共福利的内容就是民生工程。公共福利项目满足的应该是基本的、有一定规模的需求，不能什么都包括。比如公共福利内容不需要包括国家安全的内容，如粮食、石油、经济、政治、军事、技术、环境和公共安全等。国家安全的内容是由相应的国家机器专职负责，它离人们的日常生活还有相当距离，也不需要公众参与讨论。关于公共福利内容，国内也有学者进行了探讨，如张映芹认为有六项：（1）公共教育体系，（2）公共卫生和基本医疗服务体系，（3）公共文化服务体系，（4）就业服务体系，（5）社会保障体系，（6）公共安全体系。(16) 这个内涵显得太宽。景天魁和毕天云也探讨了类似的概念，“大福利”包括六项内容：就业保障制度，生活保障制度，养老福利制度，健康福利制度，教育福利制度，住房福利制度。(17)
笔者认为，影响公众生产和生活的基本事项均应成为政府主管部门的职责。特别是发改委，主管着重要的民生事项。查阅发改委官方网站，我们可以发现其主管的项目有：粮食、化肥等农资、水资源、石油等工业品、电力、运输、通信、医药。发改委价格司司长在其官方网站的致辞中，还将对“三农”、教育、医疗、住房等价格的监管视为“民生价格难题”。显然，有价（格）首先要有市（场），这些相关的物品应该成为公共福利项目，加上传统的民政部和人力资源和社会保障部主管的项目，公共福利项目可以归纳为十大民生工程：水、能源（电、油、气）、通信、道路交通、住房、医疗卫生、教育、就业服务、养老、救济（优抚）。
综上所述，公共福利可以定义为，政府向公众提供的民生工程，或者公众获得的以政府为责任主体的福利项目，具体可以细化为十个民生项目（自然，随着我国社会的进一步发展，还可以衍生更多的内容）。
三、公共福利的特征
公共福利来自公共福利事业的建设。公共福利事业就是以政府为责任主体、以全体公民为对象的服务性和福利性的公益性事业。(18) 虽然公共福利是以政府为责任主体，可是，公众是公共领域的所有者，每一个社会个体只是其中的使用者，不能随便将其私有化。公共福利具有社会福利的一切功能，如再分配功能、社会整合功能、社会投资功能和社会发展功能，(19) 同时，还具有以下四个特点。
1.公共福利具有福利性
公共福利并不排斥市场的力量，可是，公共福利必须具有福利性特征。因此，公共福利并不是交换性商品。这里也有一个程度问题，有的公共福利项目也是需要一定收费的，但不是市场价格。李占乐把福利行为分为四种：一是无偿行为（如社会救助）；二是低偿行为，即受益者须付出低于福利资源的市场成本的代价才能得到该资源；三是等偿行为，即受益者须付出等于市场成本的代价才能得到福利资源；四是微利市场行为，即受益者须付出大于市场成本而小于市场价格的代价而得到福利资源。(20) 上述四种，公共福利行为都有可能涉及。
2.公共福利具有公益性
由于公共福利产权不属于个人所有，因此，其公益性是比较明显的。但是，公共福利的公益性也体现多层次性。有纯公益性的公共福利，如市民广场、城市绿化、体育等设施；有的是公共福利和私人福利的混合物，比如社会保险，社会保险制度属于纯公共福利，社会保险金却是私人福利。有的公益性体现为每一个个体受益，比如农村的水利设施，无论饮用水设施还是农田水利设施，均会使一片居民得到收益，可是，用水需要支付一定的费用，这是基于多方面的考虑，如节约资源、补充成本等。另外，公益性的程度还与福利责任主体的层级有关，比如中央政府可以负责全国性的公共福利，地方政府只能负责地方性的公共福利，跨区域的公共福利需要由中央和地方共同提供。由于中央与地方政府在公共服务供给的责任划分上不尽合理，也导致了一些问题的出现，如本应由上级政府提供的公共服务却强制下级政府提供，比如义务教育、公共卫生、基础设施建设等，导致下级政府特别是乡镇政府的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出。(21)
3.公共福利具有公平性
公共福利的内容一般是满足人们的基本需求，而且公共福利具有公益性的特点，因此，其配置更宜遵循公平原则。公平性是针对公共领域的内部成员来说的。那些由政府负责的公共福利有一些明显的优点：质量统一，不因人而异（根据既定条件覆盖人群），并且资金来源稳定、可靠；当然，也存在一些缺点：官僚，缺乏灵活性和人情味，手续繁杂，效率低；伤害被帮助者的自尊心，对受助者易产生偏见和歧视。(22) 如果公共福利是由中央政府负责的话，那么，公共福利可以遵循开放原则，面向所有人，这样有利于消除地方性剥夺。也可以这么说，负责公共福利的政府层级越高（具体执行可以由合适的下级政府或者市场组织承担），公共福利的效益就越大，社会福利的公平程度也越高。
4.公共福利需要公众参与
真正免费的社会福利是不存在的，因此，公共福利也需要人们去创造。公共福利建设需要公众参与，并且是与公共福利的责任主体（政府或部门）共同承担。为什么需要双方的精心合作？原因主要有两个，一是公共福利项目涉及个体、家庭数量众多，政府不可能清楚了解不同个人的福利要求；(23) 二是为了适合于具体的时间和空间条件，公共福利的内容是多种多样的，政府没有能力依靠自己加以解决。因此，在公共福利事业上，政府需要与社会组织与公众共同努力。当然，政府对于公共领域的建设不同于计划经济时期的全能政府。首先，公共福利项目的立项、规划、决策需要公众参与讨论；其次，公共福利项目不会投资到竞争性的产业领域，不与民争利；再次，公共福利的建设需要接受公众的监督；最后，公共福利项目的运行有严格的制度保证，公共福利项目的效果需要接受公众的日常生产和生活的检验，需要政府承担永久的责任。
四、余论
在市场经济深入人心、经济高速增长的阶段，笔者认为，如何拓展私人领域，已经不需要外在的动力，可是，公共领域的培植和治理才刚刚起步。阿玛蒂亚·森看到，（中国）改革后的时期在GNP增长和个人收入上有令人难忘的加速发展，但同时也出现公共供应的危机（尤其是卫生服务上）与死亡率的上升。他对那些可以追求私有化的国家提出警告：“忽视公共行为的功能以及回报，其代价将十分昂贵——就不必要的苦难、发病与死亡来说”。(24)
中国改革开放的另一重要后果是惊人的贫富差距。说起贫富差距，人们往往着眼于经济财富和收入的差距，也往往想当然地认为，社会福利制度的推进可以有效缩小贫富差距。不用说，福利分配制度的不公平，就是接受收入维持计划的福利工程的贫困者也只能解决生存问题，无法解决发展问题。我认为，解决的办法在于加强公共领域建设。公共领域的建设既可以降低贫困者的生活支出，缩小贫富差距，也可以让贫困者平等地利用公共资源，获得发展的途径。公共福利项目的推进需要从上而下的改革，因为上级政府（中央政府）集中了较多的人力、财力和物力，理应承担更多的义务；中间政府（省政府、市或县政府）做好调查公众的福利需求，统筹辖区的福利资源和规划福利项目；基层政府（城市的街道办和农村的乡镇政府）需要真实反映信息，整合公众的力量，配合做好影响自己生产和生活的公共福利事业。中国需要加大社会福利建设，需要提高私人福利的项目，但更需要面向集体的、效益更大的公共福利建设，在做大社会福利的蛋糕的同时，需要在两者之间作出合理的分割。
注释：
①(20) 李占乐：《“福利”与“社会福利”的再认识》，《学习论坛》，2004年第5期。
②⑨ 陈永生：《“社会福利”概念的探析及我国社会福利模式的选择》，《社会科学》，2009年第1期。
③ 苏素、朱家庆：《基于基尼系数的公共福利分配地区公平性研究》，《统计与决策》，2008年第22期。
④ 胡务主编：《社会福利概论》，成都：西南财经大学出版社，2008年，第1～2页。
⑤ 周沛：《论社会福利的体系构建》，《南京大学学报（哲学、人文社会科学版）》，2007年第6期。
⑥(12)(17) 景天魁、毕天云：《从小福利迈向大福利：中国特色福利制度的新阶段》，《理论前沿》，2009年第11期。
⑦ 王思斌：《我国适度普惠型社会福利制度的建构》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2009年第3期。
⑧ 佚名：《社会福利的概念、制度与特点》，《社会福利》，2002年第2期。
⑩ 尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》，2001年第3期。
(11) 窦玉沛：《重构中国社会保障体系的探索》，北京，中国社会科学出版社，2001年。
(13)(19) 田北海：《社会福利概念辨析——兼论社会福利与社会保障的关系》，《学术界》，2008年第2期。
(14) Gilbert和Terrell，《社会政策导论》，黄晨熹等译，上海：华东理工大学出版社，2003年。
(15) 卢洪友、刘京焕：《地方性公共品供给制度创新研究》，《中南财经政法大学学报》，2003年第4期。
(16) 张映芹：《民生本位时代的财政公共性——基于公共福利价值目标视角的分析》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2009年第1期。
(18) 周沛：《福利国家和国家福利——兼论社会福利体系中的政府责任主体》，《社会科学战线》，2008年第2期。
(21) 袁金辉：《基本公共服务均等化与农村社会福利建设》，《党政论坛》，2009年第5期。
(22) 佚名：《社会福利的概念、制度与特点》，《社会福利》，2002年第2期。
(23) 杨伟民：《论社会福利与国家福利的关系》，《中国人民大学学报》，2008年第1期。
(24) （印）让·德雷兹，阿玛蒂亚·森：《饥饿与公共行为》，苏雷译，北京：社会科学文献出版社，2006年，第266～267页。
标签：社会福利论文; 公共服务设施论文; 社会问题论文; 社会体制论文; 国家部门论文; 市场功能论文; 生活教育论文;