我国的债务现状及债务政策分析，本文主要内容关键词为：债务论文,现状及论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国的债务负担日益加重，表现为债务规模不断扩大，偿债高峰间隔不断缩短。国债发行的难度越来越大。预计“九五”期间债务规模仍将继续扩大，债务问题将成为影响国民经济生活的重要方面。为了妥善地解决这一问题，防止债务危机的发生，本文试对目前的债务状况及近期发展趋势进行分析，希望能对政策制定有所参考。
现阶段我国债务问题日益加重的原因
一、经济体制转轨方面的原因：建设性公债本身具有“不可逆”和“加速”的内在冲动，这一特点难以适应市场经济发展的要求。
建设性公债SS的不适应性，这是债务问题日益加重的基本原因。
1.建设性公债具有“不可逆”和“加速”的性质。长期以来，我国主要的建设资金是由国家通过财政手段提供的，为了克服实现现代化所需的巨额资金与较落后的经济所能提供的资金相对有限的这一尖锐矛盾，财政在税收等经常性手段之外，只要政治经济条件允许，就必然动用公债手段去扩大财政收入规模，以满足对建设资金的需要，缓和投资上的“饥渴”程度。因此，我国的公债属于建设性公债。尽管在一定时期内，公债的发行总要受到债源容量和偿债能力等客观经济条件的限制，发行数量有其特定的客观界限，过度发行将或迟或早地对经济产生负作用。但对于建设性公债来说，它总是力图突破这一界限，以尽可能多地筹集建设资金。这不仅在财政困难、财力紧张时是这样，就是在税收等经常性收入上升幅度较大，财政状况相对宽裕时也仍然如此。这些，决定了建设性公债具有连续发行和不断扩张规模的“不可逆”性质。同时，随着公债的连续发行，旧债到期需还本付息，公债支出抵消了公债收入中可用于经济建设的资金数量。为了保证对建设资金的提供，必然会产生扩大公债发行规模的压力，使得公债发行速度逐步加快，以便在新债用以偿还旧债以外，仍有较大数量的资金上收入富余下来用于经济建设。这又决定了公债要加速扩大发行，因而具有“加速”的性质。
建设性公债的这种“不可逆”和“加速”的性质，使之与正在转轨的经济模式发生冲突。随着社会主义市场经济的逐步发展，国家对宏观经济的调控将转向以间接调控为主，我国的财政公债也应逐渐从生产建设型向宏观间接调控型转化，从着重于单纯筹集建设资金转向间接宏观调控和筹集建设资金并重上来，逐渐以间接调控社会总需求与总供给使之保持平衡为主要任务，使国家能够通过财政政策和公债政策有效地干预和影响宏观经济以保持其顺利运行。为达到这一目的，我国的公债发行就要具有随着经济状况的变化而灵活调整发行数量的能力，以满足国家进行宏观间接调控的需要，又能适当兼顾筹集建设资金的要求。但建设性公债的“不可逆”性和“加速”性，使我国目前的公债缺乏这种弹性。如近年来我国社会总需求处于过分膨胀的状态，这时从间接宏观调控的角度看，应缩小公债发行规模，但我国近年来能源交通等的短缺程度日益严重，财政承受的提供重点建设资金的压力不断加大，加之还债高峰的到来，这都使目前的公债发行处于加速扩张的状态中，难以适应体制转轨的要求。
2.建设性公债无法从强制发行向经济发行转化，使发行的难度越来越大，公债的间接宏观调控作用难以引入。建设性公债具有利率低、偿还期长、品种单一、不便流通和变现的特点，这些特点符合尽可能多地筹集建设资金的要求，但与公债的经济发行相矛盾。因此，过去无论是苏联还是我国，主要是靠政治动员和行政手段来完成公债的推销任务。但是随着经济体制的转轨，商品货币关系覆盖的范围和领域日益扩大，人们在经济交往中对经济利益的要求更加强烈，也更为重视。这就使得公债的非经济发行难度越来越大，期限越来越短，而建设性公债的“加速”性质和大型建设周期长的特点决定了发行任务在短期内迅速扩张，尤其在结构发展很不平衡的情况下，为了保证公债发行任务的完成，不得不更加依赖于政治动员和行政手段，从而又加强了国家以行政手段对整个经济的直接干预，而这种干预反过来进一步又阻碍着公债由强制发行向经济发行的转化，这样就可能形成一种恶性循环，使债务问题在短期内急剧恶化。
从国外公债来看，其性质也主要是弥补国内建设资金不足，从而产生类似的问题。在经济体制转轨的条件下，一方面地方、部门有了自己的局部利益，使尚存的投资饥渴转变为引资冲动，一方面政府间的关系尚未真正理顺，倒逼机制的存在使引资的风险得以转化。在这种情况下，虽然我国目前外债数额还不太大，但都转嫁到中央财政身上，负担也极为沉重。
二、财政体制改革方面的原因：财政职能转换的滞后，使财政支出增长经常性地快于财政收入和增长，公债成为弥补收支缺口的重要手段，债务规模迅速累积上来。
应该说，随着经济体制的转轨，投资饥渴与冲动逐渐有所减弱，公债的内在扩张压力也将相应减轻，公债的建设性特点应相应加以调整，引入一些宏观调控的因素。但由于财政职能转换的滞后，未能及时适应经济转轨的要求，在财力下放和分权的同时，继续承担了大量不应该承担的支出任务，使收支缺口不断拉大，这是债务问题迅速加重的直接原因。
1.税收收入弹性不足，收入比重下降过快，使得国债迅速增加，并成为获取收入的重要手段，近年来，财政汲取收入的能力明显降低，表现在：]) 财政收入增长速度明显低于G N P 增长速度，1986-1992 年，按现价计算的G N P 平均每年增长15.9%，而财政收入（不含债务收入）平均每年增长仅8.4 %，其中各项税收收入平均增长7.3 %。财政收入增长的弹性系数为1:0.52 ，税收收入增长弹性系数为1:0.46。而日本的税收弹性值在1986年以前一直维持在平均1:1.1 左右，在1986-1988 年期间曾超过了2 。2) 由于经常性收入增长弹性不足，使财政收入占国民收入的比重逐年降低，由1979年的31.9%下降到1991年的19.54 %（不含债务收入），这个比例已突破了财政实现其职能所必需的最低限度的财力数量界限。据以1989年决算为背景材料所进行的分析，即便按社会主义市场经济发展的要求全面转换财政职能之后，公共总预算（即公共经费预算及公共建设预算）所需的最低财力也不能低于国民收入的23%（当年的实际比重为21%左右）。从国外来看，据世界26个国家和地区的资料，国家财政收入占GDP的比重都是逐年提高的，平均比例由1979年34.1%上升到1989年的42%，其中发达的市场经济国家由42.8%上升到48.7%，发展中国家由25.5%上升到35.5%，而我国同期的这一比例则由26.2%下降到17.5%，1993年更下降到13.9%。3) 中央财政收入占国家财政收入的比例逐年下降。从80年代初实行财政包干体制后，中央财力增长越来越少，占国家财政收入的比重由1982年的51.2%下降到1992年38.6%（不含债务收入），而根据 1988年45个国家与地区的资料，世界绝大多数国家中央收入占国家财政收入的比重都在60%以上。这种结果迫使中央以国债作为替代手段来弥补收入增长的不足，投资基本建设，使国债成为获取收入的一种经常性手段，并呈逐年迅速扩大的趋势。
2.财政职能未及时转换，统支格局依旧存在，使支出规模急剧扩张。一是统收格局打破，放权让利，统支格局仍然保留，财政承受着双重负担。据有关资料估算，改革前1987年财政每年承担向企业供给资金的总量，约相当于当年财政支出总量的22%左右，而改革以来由于放权让利改革，财政下放给企业的资金，至1989年大约达到了22%左右，这就是说改革过程中已把相当于改革前统支给企业的资金用减收的办法全部还给了企业。可是由于财政没有相应调整职能范围，仍承担着统支体制下对企业供给资金的责任，结果在向企业大量下放税利的同时，又通过拨款、税前还贷和弥补亏损等渠道，向企业供给了相当于财政支出总量33.6%的资金，加上放给企业的利，则相当于财政总支出的55.6%，财政负担已两倍于统收统支时期。二是随着市场经济发展，多种经济形式也发展迅速，对一些基础建设、公共设施建设的要求也越来越强烈，公共财政职能已成为迫切需要，这就使得财政不得不在公共建设方面增加投资。上述情况导致财政支出迅速增长，在财政收入增长弹性不足的情况下，只有靠软赤字的更快增长来弥补缺口，维持平衡。1987-1992 年全国财政软赤字年平均增长速度高达28.38 %，成为支撑经济发展的重要手段。
三、国债操作方面的原因：
上述两个方面的原因决定了国债在具体操作中的弹性和选择余地都不大。在期限结构方面，由于发行难度增大。期限结构也不断缩短，并且在个人、单位、基金等不同的对象上毫无区别，偿债高峰间隔越来越短。在流动性方面，由于以行政发行为主，银行公开市场业务得分难以开展，国债的转让和变现能力受到限制。在利率结构方面，由于目前其它债券投资风险不大，加之国债流动性不足，使得利率成为选择债券的主要标准。国债由于规模大、偿债高峰期间隔缩短，在利率竞争上没有优势，缺乏吸引力。在持有结构上，由于目前主要是行政发行，通过各级政府分任务，因此各地的目标是只要能完成任务就行，至于持有结构对经济的影响则很少考虑。在工作方式上主要以短期行为为主，一年突击一两个月，今年完成了，明年到时候再说，没有将国债作为一种长期政策、手段、这与目前国债在财政收入和平衡中所处的地位是不相称的。
我国债务规模的国际比较
一、主要指标的国际比较
从债务依存度来看，中央财政支出对债务的依存明显提高。中央财政对国内债务的依存度由1981年的7.9 %迅速上升到1992年26.3%，如果加上统借统还外债则中央财政的债务依存度已由1981年的19.7%上升到1992年37.6%，已达到日本债务依存度最高年份的水平(37.5%)，也明显高于目前各发达国家的债务依存度(10-23%)。
从偿债率来看，当年债务规模占GDP的比重也呈不断上升的趋势，到“八五”期间预计国内债务规模占GDP的比重平均每年为2.8 %，若加上外债规模，则还要高一些。这一比重已基本接近大多数工业化国家偿债率的水平。
从债务负担率来看，1992年中央财政国内债务余额1270亿元，占同年我国GNP的5.35%，明显低于日本的44.7%，美国的54.4%（1991年度）、英国的30.4%（1990年度）和德国的21.8%的水平。
二、对债务规模的基本判断
1.从上述指标来看，债务依存度已明显高于发达国家的平均水平，偿债率也已接近警戒线，而债务负担率却大大低于发达国家。出现这种情况与我国目前的财政状况有很大关系。债务负担率低说明我国现在的债务规模相对于GNP来讲并不大，国民经济的增长完全有能力负担现有的债务。但是，由于我国财政收入特别是中央财政收入占国民收入的比重偏低，使得税收收入难以满足支出的需要，在这种情况下，国债成为获取财政收入的重要手段，用以弥补税收手段汲取收入能力的不足，债务收入在收入结构中所占的比重也就越来越大，因此债务依存度指标显得很高，偿债率指标也增长快。这种指标的差异表明，虽然从负担率看国民经济的增长完全有能力承担这些债务，但由于财政收入比重过低，税收增长弹性不足，财政运转越来越依赖于发行国债，这就使得财政要偿还现有的债务已显得十分困难。如果继续扩大债务规模，财政有可能日益陷入发新债还旧债的困境。
2.但我们也不能据此而认为国债规模已达到极限，现在的情况是债务负担率不足，而偿债膨胀，但这种偿债膨胀具有暂时性。目前所出现的困难与过去国债发行决策时缺乏经验和长远规划有关，如期限结构不合理导致“八五”期间偿债高峰。另外，正如前面所说，我国国债资金很大一部分是用于弥补经常性财政收支亏空，用于非生产性投资，而中央财政集中的国民收入却越来越少，因此，一方面国债资金自身没有投资收益，另一方面中央财政集中的收入过少，中央财政发生偿债困难也就不足为奇了。
3.以上情况表明，在现有格局下，财政的偿债能力已达到一定限度，如果不能及时进行期限结构方面的调整，提高税收增长能力，控制支出过快增长，则不宜继续扩大债务规模。从发达国家的情况来看，他们在经济高速增长时期大都经历了一个国债规模迅速扩张达到一定限度甚至出现债务危机，然后又立即加以调整的过程，发展中国家经济起飞也大都依赖于外债的迅速扩张和适时调整。从这个角度来看，我国的债务管理也即将进入这样一个时期，如何做到既利用国债手段推动经济较快增长，又防止出现债务危机，是债务管理的主要目标。
4.“九五”将是我国进行债务调整和优化结构的重要时期，无论是债务，财政、货币、等关系的宏观层次的研究，还是市场发展等技术层次的研究，都显得十分迫切。从国外来看，其对债务规模的压缩主要是通过削减政府开支、借助税收增长来实现的，我国对债务规模的调整除了收支政策外，如何提高国债资金利用效益也是一个重要方面。
重建财政中的债务政策
重建财政是基于未来可能面临的债务危机而提出的系统的财税改革方案。就债务本身而言，它既是一种手段，也是一种结果，作为手段，它可以积极地筹集建设资金、实施宏观调控、推动经济发展，作为结果，过度发债和财政收支失衡会引起一轮又一轮的债务扩张，直至引发债务危机。因此从现在开始，我们需要通过一系列重建财政的措施，一方面继续将国债作为一种手段。更好地加以利用，一方面又要压缩债务规模，防止出现债务危机。日本在1985年曾面临债务危机，其国债余额占GNP的比重从1970年的3.7 %猛增到1985年的42%，面对即将到来的债务危机，80年代初日本政府提出“不增税而再建财政”的口号，采取了一系列措施以求实现平衡，其经验、教训值得我们参考。我国目前适逢财税改革的大力推进，借助这一动力重建财政是一个很好的机会。
重建财政并非只是为了达到简单的收支平衡，而是要在平衡的基础上更灵活地使用国债手段，其基本设想如下：
一、通过财税改革实现收入的快速增长，建立合理稳定的支出制度，使经常性支出得以控制，减轻被动发债的压力。
前面已经分析过，我国财政收入增长较慢和比重过低是迫使债务规模扩大的重要原因。而目前正在推行的分税制改革，其目的正是在于加强中央财力和调控能力，通过建立收入增长的机制来改善财政困窘的局面。这一改革如能收到较好的效果，便财政收入对G N P 的增长弹性系数大于1 （“八五”前三年为0.66），则财政状况将大为好转。
与此同时，需要通过财权、事权的划分建立合理的支出制度，控制经常性支出，抑制地方的“投资冲动”，使建设性国债逐渐向宏观调控型国债转化，摆脱被动发债的局面。应该说支出管理是实现财政平衡的关键环节，如果支出仍然保留以前的格局，一方面中央仍然统支，一方面新的地方支出膨胀，则再快的收入增长也将被消耗掉。日本在再建财政的初期，对支出的管理仅采取严格控制一般岁出的措施，虽然在1983、1984两年实现支出负增长，但财政支出膨胀的原因——行政机构臃肿、非效率的体制等问题却丝毫未能触动，支出压力仍然很大。并且税金无效使用的现象越来越引起纳税人的不满，给农户的巨额补助金、地方公务员、公共团体负责人的高额退休金、为选举获胜而在当地乱花预算的政治家等种种内幕相继被揭发出来，国民对于行政的不满濒临爆发。在这种情况下，政府成立了临时行政调查会，提出了一系列削减一般岁出的方案，以图加强支出管理。因此我们在财税改革中一定要通过财权、事权的划公实现对支出的有效管理。
二、确立以经济发行为主、行政发行为辅的国债发行体制，逐步提高国债的灵活性和调控能力。
由于累积的债务较大，“九五”期间，虽然在收支上加强了管理，但国债规模仍然较大，被动发行的特点仍然很强，大量的发行仍是用于弥补赤字和偿还旧债。因此国债作为宏观调控手段的作用还有待于逐步发挥。目前的债务规模和金融深化程度决定了我国国债发行仍应借助于行政手段，相应的需要采取以下措施加以完善：
1.在债券类型上，分别发行爱国公债和市场竞价发行两种，解决单一债种情况下行政发行与经济发行之间所带来的一系列矛盾。在“九五”期间仍以发行爱国公债为主，这种债券的利率还可以低一些，公开宣传以行政手段发行。爱国公债主要用于保证偿债和弥补赤字。竞价发行的部分则主要用于筹集建设资金，以专项债券的形式发行，其利率采取竞价方式确定，并建立偿债基金制度，提高资金使用效益。通过尝试竞价发行逐步引导国债向经济发行转化。
2.在发行渠道上，维持财政、银行两家发债的格局，建立健全财政的国债发行、转让机构，并适当发展一批财政证券公司，扩大业务范围。爱国公债主要由财政发行，竞价发行部分由财政管理、银行发行。银行可持有一部分国债。但就目前来看，量不宜过大。爱国公债的发行对象仍以个人为主，机构为辅。另外在两个渠道发行的情况下，可考虑建立国家财政的债务资金运用和经营管理机构，从总体上对债务资金进行管理。
3.调整国债发行的期限结构，改变其季节性发行的特点，使国债发行成为灵活而经常性的活动。一是对部分机构发行三个月或半年的短期国债，提高其流动性，二是二、三年期的国债仍由个人购买为主，三是对基金发行长期国债，但考虑到近年来一些基金购买国债已占其基金总额的相当部分，有的达到60%，因此近期中长期国债的发行应以“以旧换新”等转换债为主，使债务得以推迟。
4.适当发行一些利率较低、期限长的外债，以推迟债务，分散高峰期的偿债压力。
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