村规民约在基层法治化的路径探析
○钟光荣
（中共重庆市永川区委党校，重庆 402160）
【摘 要】 作为村民相约共同制定并遵守的行为规范，村规民约在基层治理中的重要作用不容忽视，其维护着乡村文化传承，发挥着村民自我约束、管理的重要作用。其施行效果更影响着基层群众自治。充分发挥村规民约重要作用，有助于加强基层法治平安建设、民主政治建设、美丽乡村建设，有助于推进乡村自治的法治化、常态化，是加强和改进乡村治理能力的重要举措。
【关键词】 村规民约；基层自治；路径探析
作为社会的重要基础，乡村处于国家的基层，是实践软硬兼施结构治理模式的公共区域。乡村自治是我国依法治国的重要基石。在乡土社会中存在这样一些规范，语言直白却意义深刻，词句冗长却朗朗上口，时刻影响着人们的言行举止。村规民约是基层社会治理中一种重要的方式，对于维护村民利益，乡村公共秩序，推动乡村社会有序开展具有一定的规范性。村规民约是在满足村民对现实需求的基础上，对维系乡村传统道德，因地制宜地实施乡村社会治理，促进乡村社会形成一定的约定俗成并自觉遵守的行为规范具有积极作用。同时，村规民约承担着调整村民关系、评价社会行为、发挥公共治理的功能，对于构建和维系乡村社会内部和谐具有一定的影响。因此，深刻认识村规民约乡村社会治理的作用和意义，深入分析村规民约在乡村社会治理中存在的问题，并在此基础上提出促进村规民约法治化路径探析的相关建议和意见，有助于促进我国乡村治理正常化、规范化、合法化。
（1）介绍学习工具：钉子板与橡皮筋。钉子板上最靠近的4个“钉”中间的部分，我们称之为“1格”，用橡皮筋在钉子板上可以围出各种图形。它们围出的格子数可以不一样。
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一、村规民约的重要作用和实施意义
（一）基层民主建设的组成部分
基层村民自治是人民行使民主权利、参与管理基层社会事务的一种有效形式，是促进我国基层民主建设的重要组成部分。抓好村规民约建设是有序推动基层村民自治的重要抓手，是实现乡村振兴战略的一个重要环节，也是我国农业现代化建设的重要切入点。村规民约的不断出现，既是基层民主政治建设实践的诠释，也是村民自治规范化的必然结果。村规民约是确保我国基层社会在社会综合治理、基层公共服务以及公益事业当中实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的一种制度性约束，为村民自治提供一定的制度保障，体现了乡村治理程序的民主性、合法性。因此，进一步规范村规民约是完善基层民主制度的重要体现。
（二）基层社会自治的重要方式
村民自治作为基层社会的一个社会治理方式，是基层广大老百姓表达自身利益的一种合法渠道，是一种居于法律之下同时又高于道德之上的一种自治规范，是全体老百姓向基层社会组织表达自身愿望的一个载体，因此，村规民约的重要性在乡村社会治理中具有不言而喻的地位和作用。村民自治是制度外在表现，而村规民约则是制度的血肉。传统的中国乡村，自给自足经济条件下的社会关系依靠宗法伦理来整合，国家的介入和干预程度较低。新中国成立以来实行人民公社制，国家行政权力对农村实行高度的控制和整合。改革开放以后，农村社会的治理体现为法治与自治并行，农村治理开始迸发生机。随着国家脱贫攻坚战略、乡村振兴战略的不断推进，人民的利益表达、问题障碍越来越多元化，这就需要村规民约对其进行规范和引导，以确保基层老百姓形成正确的价值观、风俗习惯、舆论导向，进而实现乡村振兴战略中要求的乡风文明，促进社会治理的有序进行。
二、当前村规民约存在的问题
村规民约的顺利实施是基层法治的生动实践，是基层民主自治的有力保障，是基层依法治理的具体落实，应从以下三个方面推进其实现法治化：
（一）与现行法律法规冲突
当前，由于某些地域的农村社会深厚的自治精神，村民对陋习的坚持，对法治的淡漠，存在村规民约留有封建残余，违背国家法律法规，有明显的不当、不合理现象。如农村外嫁的姑娘必须收回土地、上门女婿不能分地等问题；大学生上学迁出的户口在其毕业后不能再迁回原村；本村寡妇外嫁他村的不能继承丈夫的遗产等违反法律的问题。在村规民约与《村民委员会组织法》等“硬法”冲突的时候，国家权力的介入往往显得力不从心。对涉及对公民基本权利的侵犯，尤其是公权力侵犯，缺乏严格的审查。
（二）与基层民主建设目标不一致
多数村规民约涉及行为规范、人身财产权，少有涉及民主政治权益，存在权利义务不对等的情况。在约束惩戒上，对于违反村规民约的行为，我们常用说服教育、道德评价等间接的方式对其进行谴责，但实际作用却不突出。因此对村民的制约意义用处不大，不能够体现村规民约的制定目的与村民治理乡村秩序的愿望。同时，由于地域、文化等因素，村规民约并不能及时结合时代特点，内容明显过时。有的村规民约保留传统却不与时俱进，多数群众难以接受。村规民约离开了村民的积极参与和积极践行，权威逐渐丧失。
目前，仅有《村民委员会组织法》第10条、27条、38条对其做了原则性规定，国家法律对村规民约的制定原则和程序规定较少。各个行政区域多在《村民委员会组织法》的统一下进行原则性规定，有的镇街、部门甚至尚未提及。在基层社会管理和综合治理中，如何正确制定合乎法律规定的村规民约亦无明确的规定。为了更好地实现基层民主自治，村规民约扮演的角色越来越重要。首先，我们要从立法的前提下确保村规民约的地位和有章可循，确保其规范性和明确性。其次，要有明文对村规民约的适用范围和相关具体事项进行规范和说明，以确保实施顺畅。村规民约在调处矛盾纠纷中的法律效力，村规民约的备案、修改、审查机制等，既要结合宪法、村民委员会组织法等国家现行法律法规，又要考虑当地农村经济社会发展的客观实际，还应当充分尊重和征求基层村居两委会、村民群众的意见建议。
（三）与基层群众意愿不相符合
村规民约是基层民主的产物，是村民充分行使自治权的成果体现。但在实际生活中，无论是村规民约的制定程序还是实质内容，其民主性明显不足。调查表明，多数地方村规民约由少数群体研究制作，反应村民意志较少，人为操作空间颇大。例如，有的由各镇街统一制定的，面向各村居统一推广，不结合实际；有的由各村居有名望、声誉的大户牵头制定，反映群体意志较少；有的草草制定，直接召开村民代表会议宣读通过等等，反映了少数人的意志，极大降低了村民的参与度、认同度和遵守度，程序极不规范，民主大打折扣。
三、促进村规民约法治化的路径探析
虽然村规民约在基层治理中不可或缺，其作用和意义不言而喻，但当下我国的基层治理体系尚不完善，在面对诸多农村问题时显得治理手段匮乏。根据问卷调查的结果以及实证考察和案例分析，村规民约的建设存在以下问题：
（一）村规民约应当体现科学立法
学生的分层不是一成不变的，教师可以根据初次考试对学生进行预分层，再通过实际教学过程中对学生的了解不断调整分层。为了保证分层的合理化，教师不仅仅要了解学生现阶段的实际英语水平，还要了解学生的个性特点，比如说，学生的语言学习能力、学生英语学习的积极性以及学生在小学阶段的英语学习状况，从而对学生未来的英语成绩走向有一个相对正确的预估。
（二）村规民约实施程序要合理
在制定村规民约时，我们应从程序、内容、执行等各个环节考虑其合法性、公开性以及村民的民主参与性，以确保村规民约的制定和实施是一个有效的行为。一是村规民约只对本村公共事务和公益事业予以规定，制定和修改村规民约的主体可以是村民会议，也可以是村民代表大会。制定的内容必须经过村民小组严格把关，不得违背相关法律法规和政策规定。法律已有明确规定的不再纳入，村民约定俗成的内容必须体现针对性、约束性和实用性，不得有侵害群众利益的行为。二是村规民约的制定程序需应当合乎法律规定。建议首先应广泛宣传，发动群众参与，充分征求群众意见，尤其，对于村民反应迫切需要改善的问题和事项，要作为重点内容；各村民小组草拟初稿提交到村民会议审核修改，应当邀请镇街司法所法律服务人员参与，帮助审核违法条款；再次召开村民会议或村民代表大会讨论表决，然后各镇街党委、政府组织实施并备案推广；最后由所在村委会印制并公布实施。三是村规民约的制定过程要充分体现村民意志，弱化政府的过度干预，保障村规民约制定过程的民主，确保村规民约的内容充分体现的是村民意志。
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（三）出台村规民约应接受监督
一是镇街一级对报备的村规民约进行备案审查，对于审查不合格或者审查内容程序违反法律的村规民约，政府要责令他们对其进行及时的监督和改正。民政部门要定期审查各镇街村规民约备案情况，并进行监督检查，及时督促清理和调整不适应社会发展需求的村规民约，坚决制止不合法规的村规民约对村民合法利益造成的侵害。司法部门要进一步完善村级法律顾问制度，健全基层政府和法律顾问积极参与的事前审查监督机制，严格把握村规民约制定的最后一道关口，对村规民约的合法性、合理性进行认真审查。二是做好司法监督与行政监督之间的衔接配合，充分保障村规民约的合法性、有效性，对合法合规的事实依据，司法部门应当作为裁定的重要依据。
（四）与法治接轨使村规民约执行到位
关于村规民约执行的合法性问题，在某种程度上，村规民约就是一村之中的法律，它规范村民的行为，甚至可以对村民违反村规民约做出处罚，而处罚的执行是比较随性的，没有一定的标准，有时可能会导致同犯不同罚。首先我们在制定村规民约时要做到立法合法。传统村规民约中存在较多于法不合的“土规定”，这些村规民约“土规定”大多是经不起检验的。其次，我们要做到执行村规民约的过程要做到合理合法。比如对有的村民赌博、盗窃、违反计划生育行为予以严厉处罚，一般来说会处以罚款和取消村民在村里的福利待遇；有的规定侵犯财产权利如“牲畜吃庄稼打死不赔”；有的规定侵犯人身权利如“发生盗窃等案件不能私自报公安机关”等。上面这些规定虽然能够有效地治理村庄秩序，但是给人们造成错误的导向，严重违反了法律的规定。因此，我们可以在《关于贯彻执行村民委员会组织法实施细则》中对村规民约的制定和执行做出明确规定，让村民明晰村规民约在内容的确定上和实际执行上的合法性，避免出现因为村规民约侵犯村民的人身自由权和生命健康权而导致违法行为的出现。
【参考文献】
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[3]朱晓玲.村规民约与农村社会治理法治化[J].广东第二师范学院学报，2016（2）.
[4]肖娟.村规民约在国家治理下的法治实践[J].法制博览，2013（3）.
【作者简介】 钟光荣，中共重庆市永川区委党校，研究方向：公共管理。
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