全国首家国有外贸企业破产的启示与建议——关于武汉市土产进出口公司破产试点的调研报告，本文主要内容关键词为：武汉市论文,土产论文,首家论文,进出口公司论文,试点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔按：三位作者分别是武汉市副市长、河南省总工会主席、江苏省建筑材料总公司总经理，本文是他们在中央党校学习期间所写的调查报告。〕
一、情况
武汉市是1985年获得外经贸自主经营权的。1988年至1990年第一轮外贸承包经营期间，武汉市外贸企业和全国外贸企业一样，程度不同地背上了亏损挂帐包袱，少数企业包袱特别沉重，土产进出口公司就是其中的一家“特困户”。
武汉市土产进出口公司系1987年成立的，注册资金1038.5万元，有职工201人，主要经营饲料、麻制品、蜂蜜、山货、草柳竹制品、 胶合板等品种，所创汇额千余万美元，破产前累计创汇8000多万美元。由于国家有关政策和外部环境的影响和制约，加之经营者某些决策失误，管理水平低，到1991年，累计亏损挂帐4162万元，潜亏2235万元。在中央与地方外贸财务关系脱钩后，该公司的挂帐包袱越背越重，经营成本越来越高，年年有新增亏损，出口创汇大幅度减少，破产前两年完成出口不到国家计划的40%，公司滑到了破产倒闭的边缘。
武汉市土产进出口公司的破产是从1994年开始酝酿，至今已有两年的时间，大体经历了酝酿、实施、相持和善后处理等四个阶段，充满了矛盾和困难。可以说，这家企业破产的过程是一次解放思想、实事求是、转变观念、统一认识的过程，是不断解决矛盾、增强法制、深化改革、完善机制的过程。
（一）酝酿阶段
1994年年中，武汉市外经委在研究如何扭亏卸掉历史包袱时，深感市土产进出口公司已经走到非破产别无出路的地步。一是长期亏损，亏损额巨大，而且仍在继续亏损。截至1994年7月底， 该公司帐面累计亏损6825.23万元，出口换汇成本（加上挂帐利息）高达15.74元兑1 美元（国外汇牌价是8.45元左右兑1美元），这意味着出口1美元就要亏7 元多人民币，这样下去，国有资产的流失将是一个无底洞。二是扭亏无望。银行不愿发放贷款；货源单位上门要帐，甚至强抢车辆而去；业务骨干纷纷调离；出口品种越来越少，客户渠道越来越窄，公司经营十分困窘；职工医疗费无从开支，工资累有拖欠。连银行的同志也认为，该公司已经无法扭亏。三是严重资不抵债。经审计，公司已经资不抵债7402万元。四是寻求兼并失败，外经委曾数次寻找实力较为雄厚的企业协商对该公司实行兼并，终因包袱沉重，难以实现。
出路在哪里？武汉市是全国优化资本结构试点城市，国有工业企业可以破产，为什么国有外贸企业就不能破产呢？市外经委开始和有关部门一起酝酿进行破产试点，在酝酿过程中出现了不同的认识。
一种观点认为，外贸企业是特殊企业，仍是政府的附属物，外贸企业亏损主要是国家政策造成的，应由国家给予优惠政策来解决，不应该走破产之路，国有外贸企业破产会影响我国外贸在海内外的信誉。
一种观点认为，外贸企业曾经是特殊的企业，但是随着改革不断深化，国家对外贸企业的优惠政策已经取消，外贸企业已经成为普通的国有企业，必须破除抱铁饭碗、吃大锅饭的传统观念，自觉遵循市场经济的规律，积极参与优胜劣汰的市场竞争。在市场经济中优胜劣汰、有生有死是正常的，不会影响我国外贸的信誉，而且对“特困”企业实行破产，只能是终止了国有资产的流失，对深化企业改革、优化资源配置是有利的。
还有，大家最担心的是，外贸企业最大的债权人是中国银行，银行不同意破产怎么办？如果把银行得罪了，银行不增加贷款，影响外贸企业发展怎么办？从另一方面看，如果不破产，企业亏损越来越严重，只能加重银行的负担，企业破产的损失并不是因破产而产生的，破产只不过是将已形成的损失暴露出来，“水落石出”而已，破产实质上是终止了国有资产的流失，减轻很行的负担，但是这种认识很行能否接受呢？
1994年11月1日， 外经贸部和中国银行联合发出《关于做好外贸企业扭亏增盈工作的通知》（〔1994〕外经贸计财发第686号）， 《通知》明确要求：“银行要积极支持外贸企业按照《破产法》依法破产。”外经贸部和中国银行的明确态度使不同认识得到了统一，打消了人们的顾虑，依据此文件，武汉市土产进出口公司破产才正式纳入1995年全市企业破产试点的计划。破产的实际准备工作开始进行。
（二）实施阶段
武汉市土产进出口公司破产进入法律程序前，市有关部门主要做了四个方面的工作。一是于1995年4月中旬， 市土产进出口公司召开了职工代表大会，一致同意企业依法破产，并形成会议决议。二是寻找收购方，选定由市服装进出口公司和市外贸发展公司联合收购，整体接收破产企业。三是于4月底， 由市政府及体改委召开了有关部门参加的对土产进出口公司实施破产的论证会，绝大多数部门认为只有实行破产还债，才是唯一的出路。四是经市外经委批准并经市国资委办公室同意后，土产公司于5月18日向武汉市桥口区人民法院递交了破产申请。
桥口区人民法院受理破产申请后，经过认真审查，认为符合债务人破产法定条件，于1995年5月22日作出裁定， 宣告武汉市土产进出口公司破产还债，并发布了公告。之后，法院根据《破产法》和有关法律文件，在法定期限内成立了破产清算组。清算组对公司的财产进行了接管、清查、并委托有合法资格的事务所对公司的财产作出认真审计和评估。资产评估报告报市国资委办公室予以确认：经评估后武汉市土产进出口公司的资产总额为2209.73万元，负债总额10388.03万元， 净资产总额为—8178.31万元。
破产清算组依据国务院有关文件规定与市服装进出口公司、市外经贸发展公司订立了接收协议。根据协议，两家公司按市国资委确认的资产评估金额，收购了市土产进出口公司的固定资产和土地使用权，并负责全员安置职工。清算组将收购款和清收回的财产制定了偿债分配方案，经法院裁定，对债权人偿债225万元，偿债率2.3%，全体债权人均在限期内领取了偿债款。法院在破产财产分配完毕后，于11月1 日作出了终结市土产进出口公司破产程序的裁定。市土产进出口公司职工已经得到安置。11月6日， 市土产进出口公司已被武汉市工商行政管理作注销登记。
（三）相持阶段
面对法院的依法裁定，是执行还是不执行，出现了不同的认识。有的人认为，法院的裁定不公正，不能执行；有的人认为，《破产法》已有十多年了，不符合现在的实际情况，一个区级法院无权受理这么大数额的破产案件，因此裁定是无效的，不能执行；更多的人则认为，法院是依法认真办案的，受理依据是充分的，审理程序是合法的，裁定是公正的，应该维护法律的尊严，执行法院的裁定。围绕是否执行法院的裁定出现的不同意见，加上有些新闻媒介不负责任的渲染，形成了一种相持局面。武汉市多次派人进京向有关部门汇报，均无效果，直到1995年12月中下旬，国家经贸委主任王忠禹同志奉国务院领导同志的指示，带领有国家经贸委、财政部、最高人民法院，中国人民银行、中国工商银行、中国银行等部门参加的调查组到武汉实地调查，对武汉市土产进出口公司依法破产一事给予了肯定，争论才算基本告一段落。
（四）善后阶段
武汉市土产进出口公司破产之后，职工全部得到了妥善安置，人们对破产的认识逐步趋向一致，尤其是对外贸企业震动很大，增强了外贸企业加快改革、加强管理、提高效益的自觉性和积极性，促进了外贸的发展。但是善后工作至今还没有结束，主要是企业破产中银行贷款呆帐损失核销问题一直得不到解决，给基层银行造成的压力很大。一种意见是，武汉市土产进出口公司破产涉及信贷资金数额巨大，财政部不同意核销，因而中国银行总行不能予以核销。另一种意见是，应该简化手续，按照国务院有关文件规定，依据法院的裁定书直接送至总行核销，不需要报财政部批准，尤其是企业、基层银行和地方要求简化手续的呼声很高。
二、启示
从武汉的实践可以看出，建立破产机制是社会主义市场经济发展的客观需要，是推进国有企业改革，搞活国有经济的重要措施，是保障职工利益，维护社会稳定的基本途径之一。对企业来讲，实施破产不是一条死胡同，而是一条生路；对职工来讲，破产后得到重新安置，不是被推向社会不管，而是机遇与风险同在；对国家来讲，企业破产使资产存量重新组合，资源配置日趋合理和得到较好利用，不是有碍于国家经济发展，而是能更有效地促进经济发展。
在对武汉的调查中，我们体会到，由于我国正处于建立社会主义市场经济的重要起步时期，又是社会发展的转型时期，过去计划经济条件下不搞破产，企业亏本照样生存下去，现在一旦实施破产，许多人士、许多方面就感到很不习惯，很不理解，以至于难度很大，争议很大。其实在市场经济发达的国家，企业破产是很正常的事。国外企业的破产是一种单纯由法院操作的一般经济案件，企业破产后，职工流向社会，企业自然消亡，企业破产财产拍卖后全部偿还债务。正是这种不断的优胜劣汰和市场竞争，促进了优势企业的发展，促进了市场经济的发展。而我国由于长期以来企业吃国家的大锅饭，职工吃企业的大锅饭，加之社会保障制度不健全，法制不完备，一些人始终对实施破产问题存在恐惧心理、抵触心理、失衡心理，因此增大了实施破产的难度。从目前情况看，主要有以下“四难”。
第一，思想观念转变难。有人认为“破产会导致国有资产流失”，有人认为“破产不利于社会稳定”，也有人认为“破产是一种废债、逃债行为”，还有人认为“《破产法》不能算数，不能再执行了”，这些错误的思想观念阻碍着破产工作的顺利推进。
第二，寻找收购企业难。由于破产企业所拥有的资源条件很不理想，设备陈旧、工艺单一、专业性强，加之人员多，包袱重，要寻找合适的收购方，就显得十分困难。收购后面临许多具体问题，突出的是资金问题，投入量很大，负担沉重，因此往往有实力的国有企业都不热心此事，倒是有些个体、私营企业愿意收购，但又表示不能接受安置众多人员。
第三，银行呆帐准备金核销难。核销金额偏小，核销手续繁杂，核销方式陈旧，整个核销工作已不适应企业破产工作的顺利进行。
第四，破产企业职工安置难。人数众多、严重超员是我国国有企业的一大特征，也是破产企业工作的一大难关。破产企业职工相当部分难以自谋职业，依赖政府安置，离退休职工的离退休费和医疗费支付难以着落，破产企业职工的安置费用普遍不足，这些都对破产工作的顺利实施带来困难。
武汉市在破产工作中面对这些困难，没有知难而退，而是迎难而上，他们的做法，给了我们很多宝贵的启示：
第一、解决思想、更新观念是推进国有企业破产的重要工作基础。1986年12月全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，时隔十年以后的今天来看，《破产法（试行）》主要条款和原则仍然适用，是我们推进企业破产的强大法律武器。在破产实践的基础上，国务院于1994年10月发出了关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知（国发59号），作出了9条规定， 指导和规范城市国有企业破产工作，进一步推动了深化改革和企业破产工作。法律规定和文件通知精神是我们统一思想的基础。破产作为一种解决债权人，债务人之间债务关系的法律手段，是十分必要的。如不实施破产，这些濒于倒闭的企业必将继续吃贷款、吃资产、吃财政、吃土地，将会造成更大的国有资产损失和社会不安定因素。有效地实施破产，无论是对于经济体制转变，还是对于经济增长方式的转变，都具有现实的意义和长远的意义。
第二、坚持依法办案是推进国有企业破产的关键。武汉市的实践告诉我们，推进国有企业破产的关键是坚持依法办案。依法办案，实施破产的难关再多也能妥善解决；不依法办案，困难再小，往往也办不好。人民法院受理破产案件虽有法律依据，但有些问题已经超出了法律的范围。法院有时处于两难地位，一方面债权人往往指责法院对其民事权益保护不够，另一方面行政机关有些规定难找到法律依据，如职工退休安置费标准等问题。法院依法办事就是支持法院工作的独立与公正，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。到目前为止，武汉市审理破产案件虽然涉及面广，但未出现一起因破产案件引起社会不稳定的情况。
第三、正确处理银行与企业的债权债务关系是推进国有企业破产的重要条件。朱镕基副总理曾经指出：“企业破产后， 银行财产要受到很大损失，但真正甩掉了包袱，这个损失是值得的，而不付出这个代价，企业就会继续亏损下去，银行的货款不但不能还，还会不断增加。银行的同志要想得远一点，想得开一点。如果企业继续亏下去，银行挂帐会更多，还是破产了好，让它重获新生。”国务院为了推进破产工作，明确规定银行因企业破产受到的贷款本金和利息损失，分别在国家核定银行提取的呆帐准备金和坏帐准备金控制比例内冲销，这实际上是国家为搞活国有经济付出的改革成本。
这种改革成本的支付是值得的，又是必要的。因此，银行与企业要相互理解，相互支持，相互配合，正确处理双方的债权、债务关系，共同推动破产工作健康、有序地进行。从调查的情况看，普遍反映呆帐损失核销十分困难，手续非常繁杂，造成一方面破产力度不断加大，需要核销的呆帐增多而又核销不了，另一方面国家核定的呆帐坏帐准备金又大量闲置用不完的不合理局面。国家为改革支付的成本没有到位，已经不能推进破产工作而是阻碍了破产工作的顺利进行，急需妥善给予解决。
第四、加快建立社会保障体系，妥善安置职工，是推进国有企业破产的重要前提。根据武汉的经验破产企业职工生活保障和就业安置，可采取多渠道分流的办法予以解决。一是对出资购买破产企业的购买方，鼓励其尽量接收破产企业职工。根据接收职工的人数，相应扣减购买破产企业的总价款；对成批以至全部接收的购买者，可酌情给予税费方面的优惠。二是鼓励破产企业职工自谋职业。对自谋职业者，破产企业清偿资金中职工再就业安置费一次性发给个人，不再保留全民职工身份。清偿安置费不足的，由破产重组基金补足。三是破产企业中临时工、合同工依协议遣散和解除劳动合同，并按规定一次性发给生活补助费和补偿费。四是企业破产后，职工在两个月内未再就业者，已参加失业保险的，由失业保险机构给予失业救济，并负责管理，提供转业培训和再就业服务；未参加失业保险的，从破产企业清偿资金中一次性拨付给失业保险机构，清偿资金不足以支付的，由破产重组基金补足。做到破产不破家，保证职工的基本生活费收入。武汉市为了加快社会保障体系的建立，成立了社会保障局，统一管理全市社会保障工作，克服了过去的多头管理、效率较低的状况，特别是对于社会保险基金的统筹、管理、使用具有重要作用，值得学习和借鉴。
第五、加强组织领导是推进国有企业破产的重要保证。武汉市注意加强组织领导，组织专门班子，制定相应文件，加强工作指导和协调，充分发挥有关部门和工会的作用，使破产工作得以顺利开展。在破产进入法律程序前，在破产准备上力求寻找到有实力的接收方，并制订职工安置方案，开好职工座谈会和职工代表大会，进行破产方案的论证。在破产法律程序终结后，对职工的安置、收购交接，企业生产的恢复，有关政策的落实进行检查、监督和协调，通过破产达到企业新生、资产重组、生产要素合理流动的目的。
三、建议
（一）《破产法》应尽快修订后正式颁布。
《破产法》目前仍是试行阶段，经过8年的实践， 无论在理论上还是在实践上都为修订《破产法》创造了条件。社会主义市场经济体制的提出为《破产法》的修订进一步打下了坚实的理论基础，8 年的实践为《破产法》的修订提供了丰富的内容，修订《破产法》的条件已经成熟，建议全国人大尽早修订正式颁布，以进一步适应社会主义市场经济发展的需要。
1、扩大《破产法》的适用范围。 《破产法（试行）》目前只适用全民所有制企业，这不适合公有制为主体、多种经济成份并存的企业结构。建议扩大适用于中华人民共和国境内的所有企业，以便不同所有制企业的平等竞争。
2、增加国有企业破产时工会和职代会发挥作用的内容。 企业破产涉及到每一个职工的切身利益，需要加强民主管理，需要认真听取作为职工利益代表者和维护者的工会的声音和意见，以便及时沟通情况，做好职工工作，化解矛盾，维护稳定。
（二）简化破产呆帐准备金核销手续，改进呆帐准备金使用办法。
当前，破产呆帐准备金的核销手续繁琐，渠道不畅通，上下不协调，基层银行面临双重压力。按照财政部规定，银行贷款呆帐必须经当地中央企业财政驻厂员机构（简称中企机构）审查同意后，逐级上报总行审查批准后核销。各地方银行未经总行批准无权核销呆帐。各级中企机构审查很严，据了解，中行系统核销贷款损失，需提供14个证据，差一样都不能核销。有些规定显然已经不符合当前的实际情况。建议简化手续，法院一旦审结后，各分行只需依据法院的裁定书，直接送各自总行核销。财政部中企机构由事前审查改为事后监督。
目前，银行贷款呆帐准备金提取和使用，都是各行按系统提取和使用，存在着使用不平衡的问题，为了解决贷款呆帐准备金有效使用，建议在政策上、技术操作上重点研究呆帐准备金地区调剂和行际调剂使用的问题，从而解决重点地区和重点银行呆帐冲销的实际困难。
（三）加快建立和完善社会保障机制。
破产难，难破产的一个棘手问题是职工安置难，只有破产不破家，才能有利于社会稳定，才有可能顺利破产。而只有建立完善的社会保障机构，才能破产不破家。改革的实践在呼唤着尽快建立具有中国特色的社会保障体系。
1、建议国家成立社会保障部， 加强对全国有关社会保障事业的统一领导和管理。当前条块分割各自为政的局面是十分不利于建立统一有序的保障体系的。
2、当前社会保障基金严重不足。 社会逐步进入老龄化阶段，离退休人员日益增多，经济体制改革的深化可能在一定时期内增加失业救济人员，加之医疗、住房等保险项目的逐步出台，现有统筹的各种社会保障基金远远不足于支付养老、失业和医疗等支出，而企业的负担已十分沉重，再增加企业在这方面的支出将难以为继。建议从现有国有资产存量中，拿出一块建立社会保障基金，以弥补保障基金之不足。
（四）加强宏观调控管理，完善兼并破产机制。
1、坚持破产的总量控制。 当前在传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，由于种种原因相当一部分国有企业历史债务沉重，十分困难。在一个时期内，加大破产的力度，对缓解国有企业的困难，搞好国有企业是必要的，但同时也要考虑到各方面的承受能力。因此需要宏观总量控制，既要加快破产试点的工作步伐，又要在总量控制内有条不紊、健康有序地进展。
2、清理行政法规和文件，把破产纳入法制轨道。 在人大尽早通过《破产法》修订稿的基础上，有关部门要认真清理与《破产法》相关的文件和政策规定，以法律为依据，抵触的要废止，不足的要完善，一致的要坚持，部门之间扯皮的要理顺。
3、加快建立全国性的产权交易市场。通过这一举措， 逐步改变目前寻找收购方难、资产变现难、资产处置难的问题。
（五）进一步将破产与兼并及其他资产重组方式结合起来。
1、积极探索资产重组的多种方式，出台相应的政策。 目前的特困企业解困还可以利用分立、托管等方式，但这些方式的政策尚不明确，在实际操作上有难度，弄不好，一下子就拥到破产一条路上来了。
2、兼并政策要进一步放宽。 目前企业实施兼并政策仅限于国有工业企业，这对其他国有企业的改革是不利的，建议将兼并政策的范围扩大，另对兼并方还应增加一些鼓励政策，如减免其贷款利息或降低所得税额等。