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中国图书馆界长期热切期盼的“图书馆法”的制定工作终于在新世纪伊始宣告正式启动。 在中国目前的经济发展阶段制定图书馆法，主要应该规范、解决什么问题？主要能够规范、 解决什么问题？这不仅是立法工作的参与者面临的实际问题，也是中国图书馆界同人普遍关 注的问题。
1 目前图书馆法应该规范的主要内容
1.1 图书馆的性质及基本任务
在我国，图书馆事业是国家教育、科技、文化事业的组成部分，因此，图书馆的基本性质 具有教育性、学术性和公益性。从这一性质定位出发概括出的图书馆整体的基本任务是：(1 )传播先进文化和科学知识，成为对公众进行爱国主义、社会主义教育的基地；(2)为政府决 策、经济文化建设、科学研究提供文献信息保障和服务；(3)成为民众终生教育的重要基地 ；(4)成为国家社会信息化网络中的重要枢纽；(5)为丰富人民的文化生活，提高全民族的道 德与文化素养提供文献信息服务与相关活动；(6)收集和保存文献信息资源；(7)开展图书馆 学研究与学术交流活动。
上述基本任务是针对图书馆整体而不是个体而言的。其中，成为终生教育的重要基地和国 家 社会信息化网络中的重要枢纽，是今天的图书馆具有时代特色的任务，在表述上应该让它们 突显出来。
对于图书馆从业者来说，性质、任务一类问题或许耳熟能详，但在引导全社会的图书馆意 识和对图书馆的认知水平方面，把这类阐述法律化至关重要，它是普及现代图书馆观念的基 础。
1.2 图书馆设置与体制
图书馆法首先应该对图书馆的设置作出规范：国家设置国家图书馆；各级政府设置公共图 书 馆；机关团体或法人单位设置专门图书馆；鼓励集体和个人兴办图书馆。之所以应该如此规 范，是立足现实并略具前瞻的结果。从世界范围看，由个人作为设置主体去设置真正意义上 的图书馆并不多见，发达国家也不例外。但是，在市场经济环境下用具有前瞻性、开放性的 眼光看，法律作出这样的规定对促进图书馆事业的发展是有益的。
对于各级各类学校和科学研究机构，法律应该明确规定图书馆的“必置制”——学校和科 研机构的设置主体必须设置图书馆。这是由学校和科研机构承担的特殊任务所决定的。实际 上，《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》及其配套规章中已经对学校的图书 馆或图书资料配置有了较为明确的规定，所以图书馆立法不仅可以确立“必置制”，而且可 以规定其收藏的文献信息资源必须达到有关法律、规章规定的数量与质量标准。作出这样的 规定，正体现了通过法律体系实现对事业的综合保障的思路。
为体现图书馆的教育性和公益性，同时体现与现行《教育法》相一致的精神，法律应该明 确规定禁止任何机构和个人以营利为目的设置图书馆。这一规定的另一意义，就是排除了某 些 机构或个人拉起图书馆的大旗，却以出版物为媒介去实现营利目的的可能。因为按照国际惯 例，“图书馆”实行“名称非独占”原则，但这一原则只有在非营利的基础上才适用。
明确了图书馆的设置主体，实际上是明确了图书馆的最终责任者。“谁设置，谁投入”是 图书馆活动的基本原则。设置主体拥有管理图书馆的权利，也承担着向图书馆投入经费、人 员、设施设备，保证图书馆正常运营的责任。
我国的图书馆在发展过程中按隶属关系形成了不同的系统。这种系统分割并不完全科学合 理，但目前制定图书馆法，没有能力对隶属关系作出调整，只能以法律的形式对现行体制作 出确认。比如，作为国务院文化行政部门的文化部，目前就没有可能全面行使对全国所有图 书馆的管理，像高校图书馆、中小学图书馆、科研机构图书馆、专门图书馆等，只能继续实 行按隶属关系归口管理的体制。不过，图书馆事业毕竟是一项需要协调发展以便实现资源高 度共享的事业，因此，法律必须引导图书馆向淡化系统壁垒的方向发展，所以，法律在确认 现状的基础上，应该明确规定国务院文化行政部门具有指导、协调各类型图书馆的管理工作 和文献信息资源配置的权力。对于一个国家的图书馆事业来说，追求的目标应该是不同类型 的图书馆共同构成国家的文献信息资源保障体系和图书馆服务体系。
公共图书馆是图书馆社会形象的集中体现，是公众认识和理解图书馆的主要渠道，因此， 法律应该对公共图书馆系统的服务网络建设作出基本规定。服务网络建设说到底还是一个图 书馆的设置问题，因此，法律应该关注两个核心问题：一是各级政府应当根据当地的社会发 展状况、人口数量和分布，并参照国际通行标准确定公共图书馆的数量、布局和规模；二是 公共图书馆网点建设应该纳入地方社会发展、城镇与社区建设总体规划。前者说的是建设图 书馆服务网的依据：后者说的是图书馆服务网的实现途径。这两点的责任主体是各级政府。
1.3 图书馆服务与利用者权益保障
提供服务是图书馆的根本任务，因此，它应该在法律中占有重要地位。就国际惯例来看， 图书馆服务不外乎是提供文献信息资源、提供活动、提供场地三大方面。法律应该结合国际 惯例与中国的现实，对图书馆服务的主要内容作出基本界定。在提供文献信息资源方面，除 了一些传统的服务内容外，法律应该强调“电子与网络信息资源的检索、浏览、传输”是基 本内容之一。强调这一点，既体现了图书馆的发展方向，又为图书馆创造性地开展此类服务 提供了法律保障，例如，图书馆开展提供电子与网络资源服务，有关部门并不能把它等同于 经营性的“网吧”去管理。在提供活动方面，考虑现实状况，法律应该对图书馆作出适当的 规 范。例如图书馆可以举办培训班、辅导班等，但前提是以提高公众的科学文化素养为目的； 图书馆可以开展其他服务项目和服务活动，但前提是与图书馆的性质、功能相称。这是为图 书馆的长远发展计，为图书馆的社会形象计。
免费提供图书馆服务作为现代图书馆活动的核心精神之一，在法律中应该给予确认。确认 的意义，更主要的在于通过法律向社会公众传达了一种现代图书馆活动的理念。但是，考虑 到中国的现实，考虑到伴随着图书馆服务的深化在某些图书馆服务中负载着的创造性智力劳 动越来越多，考虑到世界范围内自20世纪60年代以来“免费”与“有偿”观念的变化，目前 制定图书馆法可以考虑让“图书馆基本服务”与“图书馆特殊服务”的概念法律化，并界定 其区别。基本服务必须是免费的，而特殊服务可以收取补偿费用。什么是“基本服务”和“ 特殊服务”？应该通过配套法规作出明确规定，以保障图书馆和利用者双方的权益。
利用者权益保障与图书馆服务密切相关。20世纪50年代以来，世界范围内的利用者权益保 障在图书馆活动中占据了越来越重要的地位。最基本的理念是：平等、自由地利用图书馆、 享受图书馆服务是现代社会中每一个公民的一项基本“权利”[1]。我国有关利用者权益保 障的理论和实践还比较薄弱，因此，目前制定图书馆法在这方面还很难做到规范具体，但这 种理论应该有明确的体现，以引导图书馆和社会公众转变观念。例如，法律应该确立一个基 本原则：国家保障公民、法人及非法人单位公平、自由、合法地利用图书馆的权利。与此相 联系，应该规定图书馆不得超越法律法规、主管部门的规定以及业务工作规范限制、封存、 损毁、变卖收藏的文献信息资源。
1.4 文献信息资源建设
图书馆法中谈文献信息资源建设，不应该降低到业务规程或技术规范的层面，而应该是确 立 基本原则，建立基本制度，规范基本环节。
法律应该明确国家文献信息资源建设的基本原则：统一规划、合理布局、分工协作、共建 共享。这一基本原则，必然要求所有图书馆承担文献信息资源共建的义务，接受有关共建的 指导与协调，同时也享有利用共建成果的权利。把参与共建提升为图书馆的法律义务，把利 用共建成果确立为图书馆的法律权利，这是把文献信息资源共建共享真正纳入法制轨道的标 志。
关于文献信息资源的收集，应该通过立法确立两项基本制度：一是国内外机构、个人向图 书馆捐赠文献信息资源的税收优惠或减免制度；二是各级政府编印的政府出版物向所辖公共 图书馆的免费缴送制度。关于文献信息资源的加工整序，图书馆法应该强调的是必须采用标 准技术规范，必须建立完善的馆藏资源揭示与检索体系。
数字化、网络化、自动化是一个非常有时代特色的问题，但它归根到底主要还是一个文献 信息资源建设问题。在起步阶段，法律对一些基础性、方向性的问题作出规范是十分必要的 。法律应该规定国务院文化行政部门统筹全国的数字化图书馆建设，为避免重复建设、实现 资源共享提供制度上的保证。法律应该为图书馆的文献信息资源建设指出方向：逐步实现馆 藏资源数字化，积极拓展虚拟馆藏资源。法律还必须强调图书馆的数字化、网络化、自动化 建设必须遵循统一的技术标准，因为这是实现资源共享的技术基础。
1.5 工作人员与内部管理
法律对图书馆工作人员的要求，只能是最基本的要求，而不能变成对“先进工作者”的要 求。图书馆工作人员作为国家公职人员，最低要求是必须遵纪守法；作为特定职业集团的成 员，最低要求是必须恪守职业道德。现代图书馆必须在专业技术职务的基础上运营，因此要 求工作人员必须符合规定的学历，具备专业知识和技能。同时，体现社会对图书馆员专业性 的承认，图书馆工作人员实行专业技术职务聘任制。
目前我国的图书馆都实行馆长负责制，这对馆长的综合素质提出了较高的要求。馆长的综 合素质主要表现为三个方面：科学文化素养、专业知识水平和组织管理能力。法律应该明确 提出这些要求，作为图书馆的设置主体遴选馆长的基本准则。专业技术职务资格是专业技术 水平的重要标志之一，法律对大中型公共图书馆、高校图书馆、科研机构图书馆的馆长作出 必须具备高级专业技术职务资格的要求，是完全必要的。这一方面体现了图书馆是具有学术 性、教育性的专业机构，另一方面也符合专业性、学术性机构的领导规律。国外有学者说得 好 ，“要求图书馆的馆长具有专业资格，就像要求学校的校长应该是教师，医院的院长应该是 医生一样。”[2]
图书馆事业的健康发展，图书馆服务质量的提高，归根结底离不开人的素质的提高。因此 ，应该以图书馆立法为契机，着手建立我国统一的图书馆工作人员岗位培训或继续教育制度 ，为建立规范、高起点的“行业准入”制度奠定基础。尽管这一制度到底如何设计尚需假以 时日研究，但法律应该在原则上予以确认。
民主性是现代图书馆的基本标志之一，民主的图书馆内部管理机制，是民主性的重要体现 。借鉴国外的经验和国内许多图书馆的成功实践，应该以图书馆立法为契机，建立中国的图 书馆运营、服务、管理咨询机制，使民主管理制度化、法律化。
1.6 经费、馆舍、设备
这些事项的责任主体都是图书馆的设置者，包括各级政府，而不是图书馆。总的来看，目 前阶段制定图书馆法，这些问题不可能求得比较完美的解决，因此法律的规定只能原则一些 ，但也应力求有所突破。
以经费而论，总的原则应该是图书馆的经费列入各级政府或图书馆的设置主体的财政预算 ， 确保图书馆的经费随财政收入的增长而增长。从理论上说，“列入财政预算”是对图书馆经 费的一个基本保证，因为预算项目具有法律权威性。问题是目前我国的预算机制并没有完全 法制化，但图书馆法解决不了这一问题。好在目前国家的预算体制改革已经启动。
经费问题可以寻求的突破点有二：一是规定图书馆的设置主体应确保图书馆的文献信息资 源购置费随资源价格上涨而即时增加；二是规定国家设立图书馆事业发展专项资金，并明确 专项资金以国家拨款为主。
设立国家图书馆事业发展专项资金，是国家对发展图书馆事业支持的体现，对地方各级 政府也起一种示范和引导作用，同时又使国家文化行政部门有了一种有效调控全国图书馆事 业发展的经济手段。这种手段，对于行业主管部门来说，绝不是可有可无。既然绝不是可有 可无，那就必须保证专项资金的落实；如果要保证专项资金的落实，资金的来源就必须以国 家拨款为主，而不能寄希望于主要依靠社会捐赠。实际上，国务院在1996年就发布过《关于 进一步完善文化经济政策的若干规定》，其中有一项政策就是“建立健全专项资金制度”， 规定“专项资金的来源为财政预算资金和按国家有关规定批准的收费等预算外资金”，明确 了“专项资金是财政资金”。目前国家已经设立了“宣传文化发展专项资金”、“优秀剧（ 节）目创作演出专项资金”、“国家电影事业发展专项资金”和“出版发展专项资金”等。 所以，以制定图书馆法为契机建立国家图书馆事业发展专项资金，有现行有效的政策和事实 为援据。
2 目前制定图书馆法难以解决的主要问题
在中国目前阶段的综合国力和法律体系建设水平上，图书馆界长期关注的一些制约事业发 展的“实质性”问题，难以通过一部图书馆法的制定得以彻底解决。
2.1 经费
目前中国图书馆事业面临的许多问题都与经费不足有关，所以这些年来在有关图书馆立法 的研讨中，人们往往希冀图书馆法能够明确规定政府向图书馆事业经费投入的“比例数”， 甚至把有没有此类规定视为图书馆法有无实际意义的标志。不过，如果跳出行业圈子而从国 家法律体系建设的角度理性地思考一下，就会发现：经费问题不可能通过目前阶段的图书馆 立法解决，至少是不可能比较彻底地解决。
为什么呢？首先，世界范围内图书馆事业发展的基本规律告诉我们，图书馆事业发展的速度 与走向迅速发展的契机，主要受两个社会因素的制约：一是社会经济发展水平，一是国民受 教育水平。只有这两个社会性因素的综合指标达到一定高度后，图书馆事业的迅速发展才会 真正启动，“契机”才会来临。换言之，图书馆事业是一项在社会进入追求全面文明进步阶 段才有可能迅速发展的事业，而不是在“奔小康”阶段就能够迅速发展的事业。这就是规律 ， 任何社会形态概莫能外。中国目前的最大国情之一，就是经济发展、教育水平的不平衡。发 达地区已经进入了“全面提升整体竞争力、综合创新水平和服务水平”的阶段，正在构建“ 现代化国际大都市的基本框架”[3]，而欠发达地区温饱尚未完全解决，“扶贫”攻坚战还 在持续。法律需要有前瞻性，但更需要立足现实。面对中国目前的现实，作为国家立法的图 书馆法无法也不可能整齐划一地规定出各级政府向图书馆事业经费投入的“比例数”；即便 规定了，也无法真正有效地实施，最终势必造成“政府违法”而又无法追究的尴尬局面。
其次，从迄今为止世界上其他国家的立法实践来看，图书馆法大都规定了图书馆的设置主 体，但对设置主体的经费投入行为的规定大都是原则的，而非具体的，有些国家的图书馆法 甚至根本没有涉及设置主体的经费投入问题。为什么是这样一种立法思路呢？从理论上说， “谁设置，谁投入”是一个普遍原则，规定了设置主体，它就有了保证图书馆正常运营的责 任和义务，其中就包括对图书馆的经费、人员、设施设备的投入。那么，设置主体的经费投 入行为是不是就不需要法律规范了呢？不是。因为经费投入的行为主体是图书馆的设置主体 ，就公共图书馆而言，就是各级政府，所以，政府对图书馆的经费投入主要是靠以政府为主 要规范对象的法律来规范的，如有关政府组织与运行方面的法律，有关政府的财政、预算、 税收方面的法律等。图书馆法是调整与图书馆事业发展有关的各种关系的法律，仅靠它来实 现对政府或其他设置主体行为的规范，在思路上是一种错位，在实践中必定难奏其效。
在目前的中国，由于规范政府行为的法律体系建设尚不完备，由于政府的预算、财政体制 法制化程度不高，所以，建立较为完善的图书馆事业经费投入法律保障体系还有很长的道路 ，一部图书馆法没有能力根本解决这一问题。
2.2 工作人员待遇
面对目前我国图书馆工作人员的社会声望与实际待遇偏低的现实，许多人寄希望制定图书 馆法时对工作人员的地位、待遇作出明确规定，以稳定队伍，对事业健康、持续发展的根本 基础给予切实保障。如有人提出公共图书馆工作人员应纳入公务员系列，有人提出高校 图书馆工作人员应与本校的教师享受同等待遇等。中国目前阶段制定图书馆法，这一问题同 样不可能得以根本解决。
如果仅从理论上说，图书馆工作人员实行专业技术职务聘任制，馆员与讲师、研究馆员与 教 授并没有什么高下之分，只不过是工作岗位不同。但实际上如果不是选择个例而是从整体上 看，地位、待遇等确实有所不同。这种不同从大的方面说是一个社会性问题，还包括了许多 在社会转型时期无法根本解决的历史遗留问题，仅此就决定了一部图书馆法很难作出什么实 质性的改变。
如果再联系现行有效的相关法律来看，图书馆法也没有理由作出一些与既有法律相抵触的 具有“行业保持”色彩的规定。如公共图书馆工作人员纳入公务员系列，世界上许多国家确 实就是这样的体制，事实证明它对提高图书馆员的社会声望和实际待遇起了很好的作用。但 中国目前的图书馆界并没有建立起类似于公务员那样的“行业准入”制度，而现行有效的《 国 家公务员暂行条件》明确规定了公务员“采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的 标准择优录用。”再如高校图书馆工作人员与教师享受同等待遇的问题，《教师法》明确规 定了高校教师的任职资格是“应当具备研究生或者大学本科毕业学历”。如果规定图书馆工 作人员与教师享受同等待遇，是否也要规定图书馆员必须具有和教师相同的任职资格？因为 法律必须贯彻权利与义务相均衡的原则。这些，都是目前阶段制定图书馆法无法对提高工作 人员地位、待遇问题作出实质性规定的制约因素。
在我看来，目前制定图书馆法可以暂时抛开地位、待遇等难以有所作为问题，而是首先考 虑建立中国统一的图书馆工作人员“行业准入”制度，工作人员分类管理制度，由此起步， 为谋求根本解决地位、待遇一类问题打好基础。国外的图书馆员有较好的地位和待遇，但图 书馆行业也有较高的门槛，图书馆从业者还有专业性职员、事务性职员的区分。如果中国的 图书馆事业不建立具有法律权威的行业准入制度，图书馆从业人员的“入口”没有法律制约 ，提高社会声望与实际待遇恐怕只能是一种奢望。
2.3 出版物呈缴
自从1573年法国建立出版物呈缴制度以来，世界上已经有100多个国家和地区确立了这一制 度[4]。新中国的出版物呈缴制度，早在建国初期的1952年就已确立。20世纪80年代以来， 伴随着我国图书馆经费短缺现象的加剧，许多图书馆试图通过这一制度来缓解困境，呈缴本 引起了图书馆界的广泛关注。目前已经颁布的几部地方性图书馆法规，都把向当地公共图书 馆缴送呈缴本规定为当地出版机构的法律义务[5～7]。在国家图书馆立法的研讨过程中，图 书馆界也有许多人迫切希望把呈缴本制度法律化。但是，应该看到，我国现行的呈缴本制度 是在计划经济体制下形成的一种很不科学、很不合理、事实上也难以为继的制度，因此，今 天制定图书馆法，很难把它全盘引入法律而加以强化。
我国现行呈缴本制度的不科学、不合理主要表现在两个方面。首先是“多头呈缴”。按照 国家出版行政部门的规定，呈缴本的接受者包括国家出版行政部门、版本图书馆、国家图书 馆，图书的总份数达6件，杂志则更多[8]。地方出版行政部门往往又规定属地出版机构向地 方出版行政部门、公共图书馆呈缴。结果是，越是基层的出版机构需要履行的呈缴义务越多 ，责任与义务显然失衡。出版物呈缴制度的根本意义是什么？是为了完整地收集和保存民族 的科学文化成果，而不是一种免费获得出版物的特权。从这个意义上说，“多头呈缴”是完 善的出版物呈缴制度的大敌。其次是没有建立起合理、有效的呈缴本经济补偿机制。如果说 在 计划经济体制下无偿呈缴尚可维持的话，在市场经济体制下作为独立法人的出版机构并没有 多头、免费地赠送其产品的义务。况且近年来大部头、高定价的各种载体的出版物越来越多 ，出版机构恐怕事实上也没有能力完整地履行呈缴义务。按现行有效的规定，国家出版行政 部门对不履行呈缴义务的出版机构有明确的处罚措施，从警告处分到经济处罚直至停业整 顿，不一而足[9]，但这些措施基本上形同虚设，这从反面说明了我国现行呈缴制度存在的 问题。国外建立了出版物呈缴经济补偿机制的国家无一例外地较好地实行了这一制度[10]， 这 从正面说明了建立经济补偿机制的必要。
鉴于此，目前制定图书馆法如果一定要全盘引入现行的出版物呈缴规定，从而使之法律化 ，其结果只能是损害法律的尊严。但国家出版行政部门关于呈缴本的规定在理论上确实是有 效的，因此，目前制定图书馆法关于一般出版物的呈缴规定可以写得模糊一些。比如，不要 将处罚措施写进法律。呈缴本问题的根本解决，出路在于重新设计科学合理、符合惯例又适 合国情的呈缴制度，这又不是一部图书馆法所能解决的。
倒是有另外一种出版物呈缴制度应该而且可能在目前制定图书馆法时加以确立：各级政府 将非保密性的政府出版物（包括正式出版和非正式出版的各种载体形式的出版物）向所辖公共 图书馆免费缴送。为什么政府出版物应该向公共图书馆免费缴送呢？首先，在现代社会，“ 政府具有公开社会信息的义务”，“图书馆具有提供社会信息的义务”[11]。换言之，现代 公共图书馆具有政府政务公开窗口的功能；其次，政府出版物的出版资金来源于税金，公共 图书馆的运行经费同样来源于税金，“免费”缴送没有利益上的冲突。正因为如此，目前世 界上许多国家的图书馆法中都有明确的此类规定。
按照我的分析，目前制定图书馆法，上述三个“实质性”问题难以根本解决。如此说来， 制 定图书馆法对中国图书馆事业、对中国图书馆界还有什么意义呢？最大的意义就在于通过 法律的权威和力量引导整个社会的图书馆意识、图书馆观念，提高图书馆及图书馆事业的社 会认知程度。如果全社会对图书馆事业有了较高的认知程度，图书馆事业的发展以及与发展 相关的一系列“实质性”问题的根本解决就有了坚实的基础，就为今后通过修订图书馆法或 制定实施细则真正解决一些“实质性”问题开辟了道路。