佛山市城市规划勘测设计研究院 广东佛山 528000
摘要：本文以佛山市近期建设规划（2011-2015）的编制和实施为例，阐述了在编制和实施过程中，通过结合城市行政体制特点组织编制过程，以问题和目标双导向制定规划，持续动态落实分年度实施计划，将分年度计划项目实施情况作为政府部门绩效考核的指标依据，在规划实施中期开展规划评估，并充分吸纳公众意见，作为规划实施决策的重要依据等方法，不断完善近期建设规划，确保规划的实施落地，实现规划从传统的空间技术向综合性城市公共政策转变的方法和路径。
关键词：近期建设规划；行动计划；实施
1前言
城市规划与实施脱节，一直让人诟病。近期建设规划作为城乡规划体系的重要规划之一，其主要任务是明确近阶段实施城市总体规划的发展重点和建设时序，确定城市近期建设方向、规模和空间布局，既可以有效落实并补充总体规划对空间、规模、发展时序的要求，强化城市总体规划对城市发展建设的控制和引导，更能有效地指导重点开发区控制性详细规划的编制，为统筹安排城市近期建设项目和建设用地提供依据，还是全面对接国民经济和社会发展规划和土地利用年度计划的最佳平台。近期建设规划成为规划提升实施效用的有效途径。《城乡规划法》“城市规划的实施章节”明确规定“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划”1。近年来，近期建设规划在城市各项规划的地位越来越重要。
2佛山近期建设规划实践
2011年，佛山市编制了佛山市近期建设规划（2011-2015），规划期限为2011年至2015年，共5年。该规划依据佛山市城市总体规划（2011-2020），与佛山市“十二五”国民经济和社会发展规划内容相协调，并与佛山市土地利用总体规划（2005-2020）相衔接，结合佛山行政体制、经济发展、城市建设实际特点，落实近期规划编制强制性内容，制定建设“理想城市”的行动计划和示范工程，在规划实施过程中，分解年度任务，实施城市升级三年行动计划和城市升级两年延伸行动计划，实现了一次持续五年的动态规划，佛山市近期建设规划（2011-2015）是一次真正意义上的面向行动的近期建设规划。此次规划在结合城市行政体制特点组织编制过程，以问题和目标双导向制定规划，持续动态落实分年度实施计划，将分年度计划项目实施情况作为政府部门绩效考核的指标依据，在规划实施中期开展规划评估，并充分吸纳公众意见，作为规划实施决策的重要依据等方法，不断完善近期建设规划，确保规划的实施落地，实现规划从传统的空间技术向综合性城市公共政策转变的方法和路径进行了有益的探索。
2.1结合城市行政体制特点组织规划编制过程
充分顺应佛山行政体制管理权利下放至区镇的特点，采取在搭建整体框架、编制要求、明确强制性内容的基础上，先完成佛山五个区的近期建设规划（2011-2015）初步编制工作，再进行全市层面的近期建设规划编制工作，实现了由下至上再由上至下的编制过程，充分梳理了以区镇为单位的发展重点、建设时序，再到全市层面的统筹考虑、优化布局、和优先发展排序，从而明确了市级层面各部门在未来五年城市建设中的重点工作内容。
2.2以问题和目标双导向制定规划，赋予近期建设规划行动纲领性作用
在统筹考虑城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划强制性内容的基础上，以问题和发展目标为双导向，在针对佛山当前城市发展水平滞后经济发展水平，资源环境发展条件进一步约束的发展背景下，深入剖析城市发展问题、总结上版近期建设规划之不足，落实广东省提高城市化发展水平的意见，围绕建设“理想城市”的目标，明确了“提升城市发展质量”城市近期发展目标、发展策略、发展规模、强化城市空间和开发边界管理，落实“三区四线”空间管制，近期重点发展区域等强制性内容，确保民生项目建设，推动畅通城市建设，彰显城市特色和魅力，提出了佛山城市近期城市发展行动纲领，制定建设“理想城市”的示范项目计划，包括十大行动计划、五大示范工程。其中十大行动计划分别为空间格局优化行动计划、产业格局集聚行动计划、综合交通提升行动计划、公共服务设施完善行动计划、基础设施保障行动计划、土地集约利用行动计划、生态环境保育行动计划、城市形象提升行动计划、保障改善民生行动计划、城市安全保障行动计划，五大示范工程分别为中心区提升工程、绿色交通网络构建工程、岭南特色步行街区复兴工程、生态环境和宜居城乡建设工程。
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2.3持续动态落实近期建设规划分年度实施计划
发挥规划在全市层面的宏观统筹和调控作用，在规划实施层面抓好近期建设规划，进一步分解落实五年近期建设规划，编制年度实施计划，实施城市升级三年行动计划2和城市升级升级两年延伸行动计划3，分年度持续动态落实近期建设规划分年度实施计划。城市升级三年行动计划细化实施项目316项，城市升级两年延伸行动计划细化项目128大项，细化项目443小项。紧紧围绕项目建设为中心，大力推进项目建设。纳入行动计划的项目均征求到各区政府及佛山新城管委会的同意，落实到责任单位和责任人，资金保障纳入整体财政预算。在市领导小组的统一组织下，以项目建设为抓手，及时组织协调项目推进的有关问题，特别是建设资金、实施进度等问题，细化项目实施方案，全力推进项目建设。项目推进过程中，搭建了数字化项目管理平台，实现了项目实施情况的月度、季度、年度报送制度，确保了项目进度的实时跟进和存在问题的统筹协调机制。并不断深化行动计划建设任务内容，确保全面提升城市发展质量。在大力推进城市升级三年行动计划市统一部署项目建设的基础上，2012年末部署实施了禅桂中心区沿街建筑景观综合整治工程，计划在禅桂中心区至2014年底累计完成85.1公里的沿街景观综合整治；2013年5月部署了城市中轴线建设实施工作，计划推进27个中轴线重点项目建设；2013年9月，部署开展市域五条高速公路两侧旧厂房改造提升工作方案的研究工作。2014年11月，部署百村升级行动计划和文化升级两年延伸行动计划，2015年4月正式启动城市升级两年延伸行动计划，2015年8月启动“绿城飞花”主题绿化建设。
2.4分年度计划项目实施情况作为政府部门绩效考核的指标依据，切实保证了项目的落实和实施质量
城市升级三年行动计划和城市升级升级两年延伸行动计划项目年度实施情况作为市、区责任部门绩效考核的指标依据。分别为“城市升级三年行动计划完成率”和“城市升级两年行动计划完成率，其中“城市升级三年行动计划完成率”占佛山五区部门2012-2014年指标绩效考核的7%（百分制），“城市升级两年延伸行动计划完成率”占佛山五区部门2015-2016年指标绩效考核的5%（百分制）。有效保证了市、区政府部门推进计划项目的积极性，从而也保证了项目推进的质量。
2.5从规划到政策，充分吸纳公众意见，作为规划实施决策的重要依据
开展规划实施中期评估。在2014年，开展城市升级三年行动计划实施评估4，制定城市升级两年延伸行动计划。公众参与贯穿规划实施环节。规划编制期间、分年度实施计划过程中通过建设官方网站、媒体信息发布、建立定期专题通报，“城市议事厅”、“民生直通车”节目、专题城市论坛、影像比赛、设置宣传展区等多种形式的，扩大公众参与和宣传渠道。在近期建设规划实施中期，开展规划实施意见及未来城市升级诉求公众意见调查，广泛听取民意。问卷调查在2014年9至10月间开展，共计发放6520份问卷，回收有效问卷6254份，调查范围为佛山市全域（即五区）。采用镇街家访调查、户外街头调查、家校联动、网络问卷调查等多种形式，市民对城市升级三年行动计划总体满意度达70.7%，6成居民建议城市升级向乡村延伸，进一步完善城市内部交通、公共交通、轨道交通，进一步完善社区公园、城市污染治理，加大公共服务和社会保障，进一步加大岭南水乡城市建设。调查问卷成果为城市升级两年延伸行动计划（2015-2016）的实施内容决策提供了依据，指明了工作方向，城市升级要向系统升值转变，提升城市竞争力；从硬件到软硬件并重，进一步关注城市发展内涵；从城镇向城市统筹转变，进一步向村居基层延伸；从大项目到大小项目兼顾，进一步关注民生。
3完善近期建设规划的建议
“十三五”到来之际，新一轮城市近期建设规划正在展开编制中，一方面面临国家和地方新的发展要求，要进一步完善近期建设规划的内容，更好地统筹全市的工作，如以新型城镇化为指导，突出近期建设规划的统筹作用，积极探索城市特色新型城镇化发展道路；主动对接国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划，探索建立以近规为平台的“三规合一”及“一张图”实施机制；加强城市基础设施建设，提升城市综合承载力；推动城镇空间规划由扩张性向限定城市边界、优化空间结构转变，实现资源集约高效利用等5。同时也对规划编制实施的方法提出了新的要求，一方面要对佛山近期建设规划（2011-2015）的编制和实施方法好的方面进行继承，如要结合行政体制特点编制规划，始终坚持动态规划，从规划到政策统领城市政府部门工作，面向行动的实施，开展规划中期评估，引入公众参与，确保规划能够真正落地等；另一方面要对编制和实施方法进行进一步的创新，如规划编制前期引入公众参与，将市民城市发展愿景和城市近期建设规划目标和定位相结合起来；运用大数据方法，结合近期建设规划及其年度实施计划，建立规划和控制线体系之间的动态协调、监督、反馈工作机制，优化土地和项目审批流程，提高行政效能等等。
参考文献：
[1]中华人民共和国城乡规划法.2008
[2]佛山市政府.印发城市升级三年行动计划的通知.2012
[3]佛山市政府.印发城市升级两年延伸行动计划的通知.2015
[4]佛山市政府.佛山市城市升级三年行动计划评估暨下阶段两年延伸行动计划部署.2014
[5]广东省住房和城乡建设厅.关于开展“十三五”近期建设规划制定工作的通知.2015
[6]杨保军.直面现实的变革之途—探讨近期建设规划的理论与实践意义[J].城市规划，2003（3）5-9.
[7]刘永红，刘秋玲.深圳规划制度改革—从近期建设规划到近期建设规划年度实施计划[J].城市规划，2011（11）65-69.
[8]杨恢武，郑文辉，刘志成.新时期近期建设规划的特殊定位与工作思路的革新[J].现代城市研究，2013（1）35-28.
论文作者:熊英
论文发表刊物:《基层建设》2016年15期
论文发表时间:2016/11/14
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