健全和完善促进节能减排的税收政策体系，本文主要内容关键词为：税收政策论文,节能论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国国民经济保持了较快的发展速度，国内生产总值年均增长9.7%，2006年国内生产总值总量居世界第四位，人均国内生产总值超过2000美元，但这种增长付出的代价过大，经济发展与能源资源及环境的矛盾日趋尖锐。一方面，经济快速增长消耗了大量的能源资源，能源消耗强度高、利用效率低的问题比较严重。按名义汇率测算，2006年，我国国内生产总值占世界总量的5.5%左右，但为此消耗的能源占世界的15％左右。另一方面，经济快速增长付出了高额的环境成本，主要污染物排放量已远远超过自然环境的自净能力，突发环境事件接连发生，太湖、巢湖等一系列水污染事件就是典型反映，环境污染正在成为构建和谐社会的不和谐音符和重要制约因素。相关研究表明，中国环境污染和生态破坏造成的经济损失大约占国内生产总值的7%～20%。按照“十一五”规划纲要的要求，到2010年，单位国内生产总值能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20%左右；主要污染物排放总量减少10%。但2006年，单位国内生产总值能耗仅下降了1.33％，全国绝大多数地区没有完成年初确定的下降4％左右的目标。
节能减排具有较强的经济外部性，需要采取一系列经济、法律以及必要的行政手段，来对用能行为加以调控和规范。合理的税收政策，是引导和推动节能减排的有效手段。从需求角度看，税收通过作用于产品价格会对能源的需求及消费结构产生明显的影响；从供给角度看，税收鼓励政策会对节能减排项目投资产生积极作用。发达市场经济国家十分注重运用征税或收费等办法来增加能源使用的成本，也注重运用税收减免、加速折旧、投资抵免等办法来降低能够提高能效的成本，正是通过这种“胡萝卜”加“大棒”式的税收制度安排，收到了比较好的节能和环保效应。据不完全资料，目前大约有23个国家对符合规定要求的节能技术和设备实施了所得税减免等优惠政策，在欧洲至少有12个国家征收了环境税或能源税等。
近年来，我国虽然在增值税、企业所得税、消费税、资源税、出口退税等方面陆续出台了30多项促进能源资源节约和环境保护的税收政策，但总的看，目前我国在充分运用税收杠杆促进节能减排方面缺乏总体把握和系统考虑，促进节能减排的税收政策还比较零星、分散，税收在鼓励和促进新能源和可再生能源的发展以及节能、环保技术、产品设备的研发、生产和使用等方面，无论是覆盖的范围还是支持的力度都还有相当的差距。同时，我国与使用能源相关的财税法规大都体现在消费税、增值税以及资源税等税种中，并且只是作为其中的税目来体现，对能源耗费行为的调控大多还是通过收费的形式进行，这既不利于发挥税收制度对节能减排工作的引导和促进作用，也不利于全社会节能意识的普遍提高。从节能立法来看，我国现行节约能源法自1998年1月1日施行以来，对于推进全社会节约能源、保护环境、促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是，10年前制定的这部法律在运用经济手段和激励政策促进节能方面空缺较多，对运用财税、价格等调控手段以及利用经济规律激励和引导能源合理消费方面缺乏具体规定。特别是在法律条款中没有任何一处明确提到税收政策，仅在第三十三条规定国家制定优惠政策支持节能示范工程和推广项目，但对优惠政策是指什么、主要包括哪些内容等没有明确涉及。关于如何健全和完善促进节能减排的税收政策体系，笔者提出一些个人看法和建议：
一、进一步制定和完善促进节能减排的税收优惠政策。2007年10月28日全国人大常委会第三十次会议审议通过的节约能源法修订案，从我国实际出发，借鉴国外先进经验，坚持市场调节与政府管理有机结合，在注重发挥市场机制作用的同时，注重运用经济手段和市场经济规律，对运用税收政策鼓励和引导节能做了明确规定，主要包括：对生产和使用列入推广目录需要支持的节能技术和产品实行税收优惠，实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，提高能源资源开采利用水平；运用税收等有关政策，鼓励先进的节能技术设备的进口，控制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口等。总的看，修订后的节约能源法从能源生产、消费和进出口及能源资源开采等各个环节对运用税收政策促进节能提出了原则性、方向性的要求，基本形成了鼓励和引导合理消费能源、开发推广节能技术和产品的税收政策框架，从而在法律层面上对推进节能减排工作给予了有力的推动和保障。事实上，发达国家在运用税收优惠政策支持节能减排方面的力度很大。美国2005年8月公布的能源政策法案提出，在未来10年内，美国联邦政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业等采取清洁能源和节能措施。日本对使用列入目录的111种节能设备实行加速折旧（最大可获得相当于设备总价值的30%）和税收减免优惠（减免的税收约占设备购置成本的7%）。我国应进一步加大对节能减排的税收支持力度，尽快制定和出台《节能产品目录》，对生产和使用列入目录内的节能产品和设备给予税收优惠。至少应当包括以下方面：一、对企业从事符合条件的节能、环保项目和专用设备投资以及为生产节能产品服务的技术转让承包、技术咨询服务所取得的技术性服务收入等给予所得税减免优惠。二、研究支持节能省地环保型建筑和既有建筑节能改造的税收政策，以及支持生物质能发电、太阳能等可再生能源的开发利用和推进资源综合利用方面的税收优惠政策。三、研究制定鼓励节能技术和节能产品推广使用方面的税收政策，对从事节能技术开发、转让业务等取得的收入，给予减征或免征营业税的优惠。四、对符合一定条件的节能环保型汽车给予适当的消费税或车辆购置税方面优惠，对未达到国家相关燃料消耗限值标准和排放标准的汽车则应实行惩罚性的税收政策。五、对生产节能产品（设备）或从事环保项目，并符合一定标准的生产企业，在城镇土地使用税、房产税方面给予适当的税收优惠。六、研究调整进口国内不能生产的直接用于生产节能产品的设备、进口国外生产的经认定的节能产品等方面的关税政策。
二、完善资源税税制，提高能源资源的开发利用水平。长期以来，我国的资源税单位税额很轻，资源税从量征收导致实际资源税率水平更低，资源产品的定价也没有将资源使用或开采所造成的环境成本考虑进来，造成我国能源资源产品的定价长期偏低，导致了廉价甚至无偿使用资源、破坏性或“挑肥弃瘦”式开采资源的现象普遍存在。由于资源税税负过低，导致我国资源税收入占全部税收收入的比重持续下降，从1994年的0.89%降到了2006年的0.55%。难以发挥对资源和环境的调节作用。
为充分发挥资源税的调节功能，当务之急是要以约束能源资源过度利用为导向，改革资源税税制。第一，相机提高我国资源税的税额标准，适当增加资源税税负。第二，扩大资源税的征税范围，可以考虑将水、森林、土地等资源纳入进来。第三，调整资源税计征办法，从单一的从量计征转向从量与从价相结合的计征办法。第四，调整资源税计税依据，逐步将计税依据由按产量征收调整为按储量征收，以使有限的资源得到充分利用。
三、尽快出台燃油税，抑制石油消费的过快增长。税收政策措施引导能源消费，不同的油价政策导致不同的能源消费结构。日本、欧盟实行高燃油税、高油价，使低耗油的小型车流行，而美国、加拿大实行低油价政策，则导致大排量轿车、高油耗轻卡流行。按照1995年的数据，美、加两国的人均GDP为23 180美元，英、法、德、意、日人均GDP为25 972美元，双方的经济发展水平基本相当，但后者的人均耗能、耗油仅为前者的一半左右。目前我国除对原油征收资源税之外，还对汽油和柴油征收增值税、消费税，油品的总体税负在23%左右，在国际上属于较低水平，不利于节约使用油品燃料。根据我国石油的供求状况，为了促进石油安全战略的实施，我国应该在统筹考虑整体物价水平和消费者的承受能力的基础上，借鉴有关国家的经验和教训，小步慢走，将石油的“低税、低价”模式逐步转向“适度高税、高价”模式。为此，应当推进燃油税尽快出台，适时上调油品的消费税税率，以抑制石油消费的过快增长。
四、通过调整和优化税目、税率等途径，增强增值税、消费税、车辆购置税等税种的节能环保调控功能。主要包括：推进增值税由“生产型”向“消费型”转型，允许企业抵扣其购置的节能减排设备所含增值税进项税金；研究扩大消费税征税范围，将不符合节能减排技术标准的部分高耗能、高污染产品纳入征税范围，同时适当调整现行一些应税消费品的税率水平，如提高大排量轿车的消费税税率，适当降低低排量汽车、摩托车的消费税税率等；研究调整车辆购置税税率结构，引导消费者购买低能耗、低污染汽车；改革车船使用税的计税标准，对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度，实行差别征收；继续运用调整出口退税、加征出口关税、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施，限制高耗能、高污染和资源型产品的出口。
五、研究开征二氧化碳税、环境保护税或能源税等税种，构建体现节能环保的绿色税制。国际上，很多国家和地区越来越注重从温室气体减排的角度考虑节能，把减排二氧化碳作为一个总的抓手，通过开征碳税、环境保护税或能源税等税种，使税制结构朝着环保趋向进行优化，实现了节能减排和可持续发展的良性循环。意大利从1998年开始实施二氧化碳-能源税收政策，2000年意大利政府决定从1999年的碳税中提取3 000亿里拉用于减排温室气体，包括推广可再生能源和促进能源效率提高。丹麦则开征了二氧化碳税、二氧化硫税和能源税3个税种，25年来GDP增加了75％左右，而能源消费零增长，污染排放不但没有增加，反而有所减少。我国现行税制没有就环境污染行为和导致环境污染的产品征收特定的环境保护类税种，目前国家治理环境污染主要是采取对水污染征费，对超过国家标准排放污染物的生产单位征收排污费和生态环境恢复费，由于目前对污染物排放的收费标准太低，不少企业宁愿交排污费而不愿治理污染，这种方式缺乏税收的强制性和稳定性，环保成果难以巩固和扩大。根据我国目前面临的严峻节能减排形势，建议借鉴国际经验，研究实施环保税制度，谁多耗能，谁多排放，谁就要多缴税，以此增加企业治理污染的成本，实现控制污染物排放的目的。同时，在目前的情况下，要进一步健全矿产资源有偿使用制度，研究推进环境有偿使用制度改革，提高矿产资源补偿费费率，强制建立起生态修复保证金制度；按照成本补偿的原则，提高排污收费标准，并研究实行差别排污费等措施，增加企业的排污成本。
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