公民参与是实现公共政策有效执行的重要途径，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公民论文,重要途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府为了有效解决社会问题，满足公民的要求，必须规划公共政策的实施，以保证其顺利地进行，即达到执行有效性的目的。由于公共政策的价值诉求具有公共性，执行在整个政策过程中占有重要地位。执行效果与公民福利的增加，国家发展的维持之间有着密不可分的关系。公民参与是公众介入公共事务的一种主要方式，是追求公共利益和实现不同群体间利益均衡满足的主要途径。借助制度化、程序化实现公民参与，是公共行政管理的重要内容。
一、公共政策的价值诉求
公共权威是推动公共政策产生并主导其整个运行的重要力量。具体而言，公共权威就是国家，国家物质实体乃是政府，政府也就是管理众人之事的组织，政府从众人的力量和权利中获取了履行其职能的力量，即国家权力。这种“力量”的实施需要满足一个条件，即管理众人之事。满足了这个条件，政府才能取得公众对其权力的认可，才能取得运用权力的合法性。所以公共权威不论其运用的手段——公共权力，还是其存在的价值——管理众人之事，都具有公共性的本质属性。作为公共权威的一种管理手段，公共政策一制定，就从公共权威的公共诉求方面传递和承袭了公共性。
公共政策的作用对象是公共问题。公共政策是公共权威制定以解决公共问题的一种手段。所谓公共问题，是指与那些“影响有限，只涉及一个或少数几个人的”私人问题，相对的，“影响广(包括对不直接相关的人有影响)的问题”[1]。公共问题是社会公共利益的具体表述，制定公共政策，解决公共问题，实现公共利益，是公共政策存在的目的所在、灵魂所系。也只有如此，公共政策才能够获得它的合法性、普适性、强制性。公共政策的作用对象——公共问题的解决，即公共利益的实现决定了公共政策的价值追求必须是而且必定是公共性。
公共政策的作用域是公共领域。根据国家一市民社会分野的视角，人类社会分为公共领域与私人领域，前者的主导力量是国家，其价值诉求在于对公共性的追求、公共利益的达致及公共选择的实现；后者的主导力量是市民社会，其价值诉求则在于私人性的追求、个人权利的达致及个人选择的实现。两个领域相互作用，协调发展，不能替代。在公共领域做出的选择、制定的政策，只能作用于公共领域，而公共领域对公共性追求的方式就是进行公共选择，公共政策又是公共选择的重要内容，所以，基于公共领域的公共属性，公共政策的价值追求一定是而且
只能是公共性。
二、公民参与公共政策执行的涵义
公民参与，是参与民主或强势民主的核心概念(Barber，1984年)。所谓公民参与，是指公民基于主体性的认知与实践，经由对政府行政与公共事务相关的知识与信息的获取和分析，以主动积极的行动参与公共事务之中。一个有效的公民参与系统必须包含三个相互影响的要素：公民的主体性、知情的公民及直接平等的参与管道。公民的主体性，具体表现在“主权在民”及“人民同意”两个概念之中。民主政体中，统治权来自民众的授予，其正当性与合法性更来自民众的同意；而公民直接参与公共事务的处理，正是公民主体性的具体表现。事实上，在一个公民不具备主体性的政体中，公民参与必定呈现为形式主义，其偏好和意见是否作为公共事务处理的基础，是由更高的权威来决定。因此，公民主体性的取得，是有效公民参与的第一要素。“知情的公民”，是指公民参与公共事务的能力而言。一个参与公共事务的公民，只有具备公共事务相关知识和信息，才能有效地参与到公共生活之中。在一个参与民主的政治制度中，必须具备公民直接平等的参与管道。直接是指公民亲自参与公共事务的处理，不必假手于其他中介机制，以免意见、愿望、利益表达受到扭曲。政治平等是建立民主政治所必须满足的先决条件(Fishkin，1991年)。
据上所论，主体性、能力充分性、直接性及平等性，是公民参与的四个前提，只有这些前提得到充分的保障，实质的公民参与才有实现的可能。依以上对公民参与的探讨，笔者将公民参与公共政策执行界定为：有能力的公民，在具有行为自主性及地位平等的前提下，参与公共政策的执行，并影响最终政策产出的过程。
三、建立公共政策有效执行的条件
在公共政策执行的研究中，有关学者往往由于对执行认知的不同，而对政策有效执行的条件有不同的看法。对于政策执行过程的不同认知，大体可以表述在层级制、市场及体制三个方面。层级制的执行观，认为政策执行是一个由上而下的控制过程(Matland，1995年)，任何执行体系成员的行为都受到执行机关的规范与制约。这种观点认为所有与政策执行相关的行为者，其在政策执行过程中的自由裁量空间应当尽量缩小，并且利用各种控制手段，使得执行机关的行为顺应政策要求。市场的执行观是一种由上而下的执行模式，认为尽管执行过程中的控制不断增加，其结果却是实际的政策与原本政策之间的鸿沟(gap)并没有因控制而缩小。执行过程中的种种控制手段，并不能有效得到基层执行机关的有效服从，执行行为者之间的互动及对政策内容的重新理解，决定了实际的政策产出。斯托克(Stoker，1989年)认为以上两种执行模式各有所偏，从而提出执行体制(implementation regime)的概念来诠释政策的执行过程[2]。斯托克认为，有必要设定行为者在政策执行过程中应遵循的互动规范(norm)、规则(rule)及程序(procedure)，执行体制就是这些要素的整合。有效政策执行的条件在于：行为者能在执行过程中设定为大多数执行参与者认可接受的目标、价值、规范及程序，并加强其对这些体制要素的承诺，促使执行行为者能相互合作、沟通。以上三种观点各有其侧重，但也存在着局限。由上而下的控制模式强调的是控制，显然与执行所涉及的治理结构与具体环境无法相称。由上而下的执行模式，虽然注意到执行的情况，但基层执行者往往扭曲政策本意，脱离预定轨道的结果，是一种所谓的“可以做的就是好的”执行观(Morty，1990年)。斯托克的体制模型，虽然对执行有较全面的理解，将以上两种观点加以整合，但缺少体制要素如何形成的动态过程的描述。
笔者认为，对于有效政策执行的先决条件的界定，不可忽视政策执行过程中三大要素存在的事实：执行机关、受众状态、执行结构。执行机关的存在，指政策的制定与行使是政府职能的一部分，政府的治理是政策执行的主导力量。受众状态是政策执行所指向的对象，对政策方案的认知、偏好及支持程度，是政策能否顺利执行的主要决定因素。执行结构是相关行为者涉入政策的执行而结成互动的结构，进而形成密切的网络关系，此网络关系决定了政策执行的运作状态。这三种要素相互作用对政策执行产生的影响，是决定政策能否有效执行的关键。从这三个要素出发，有效政策执行的条件主要包括：建立或组成具有治理能力的机关；得到公民社会的支持；形成平衡的可沟通的执行结构。
四、促成公民参与实现的途径
实现广泛的公民参与是公民社会的发展目标之一。这一目标将涉及社会生活的方方面面，如建立和完善各项相关制度及法规；改革和重组政府部门和机构，以便快速反应公众的意见并随时接纳公众的监督等。有学者指出，公民社会有四个主要的特征，即公民参与政治生活、政治平等、公民之间团结且相互信任和相互容忍、存在合作的社会结构，这些内容构成了公民参与的基础。为实现广泛的公民参与，我们尤其要做好如下几个方面的工作。
1．开放参与领域。打破官民界限，公务活动只是职业分工而非身份差别，打破公务员终身制、无责制，使公务员能进能出，从而使普通公众能够不断补充公务员队伍，带来新气象。从社会事务上看，让政府从直接参与的角色中退出，让公众、公民个人成为社会活动的主体，保证私权，限制公权的侵入。政府及其各部门所行使的公权，其宗旨原本是为着全体公民，但政府各部门一旦结成实体，就会衍生出各自的利益目标，公共利益甚至公民个体的利益就会受到漠视。“当一个组织在技术和环境变动方面开始稳定下来后，经常会发生目标错位的现象。对组织的各部分来说，随着目标的错位，手段变成了目的，或者说，次优选择变成了最优选择”[3]。对此，我们必须保持高度警觉，一个切实的预防措施就是充分尊重私权，并在法律上加以落实。鼓励公民结社也是开放参与领域的一个很直接、很重要的方式。各种民间团体、非政府组织、第三部门的兴起，不仅可以弥补政府和市场的空缺，作为中介环节，还可以起到疏导、减压、释放的作用。当社会控制方式从“统治”、经“管理”进入到“治理”阶段时，公众的参与就成为显著特征。公众的广泛参与不仅可以缓解政府压力，减轻市场部门的偏差，还可以为公民的意愿表达提供场所，从而及时传递民情，增强社会对其成员需求的反应机制。
2．降低参与成本。公民必须克服困难才能影响公共决策，有人将这种困难称之为“参与成本”。由于存在参与成本的结果，只有那些拥有相当经济财产或政治资源或话语权的人才能通过利益社团的活动有效地让政府听到自己的声音。为此，公共行政人员应在减少和降低参与成本中发挥重要作用。其实，“参与成本”不只是针对重大事务，即便是具体的事务，参与其中也将付出大小不同的代价，如时间、精力、金钱等等。例如去参加一个公共事务的讨论会，将不能如约地去签订一个合同。公民首先是理性的“自利者”，他会盘算，估量他的付出有多大，若参与的支付远远大于所得，而且参与的成效并不显著，就会抑制他的参与热情，影响他实际参与的动力。当然，也有将个人得失置之度外无私奉献的人，但具有这样高度热情的参与者毕竟只是极少数，对于绝大多数公民来说，如果不必让他们花费太多时间、精力，他们大多会去参加，例如关于公共事务的讨论，参加者不多，但参加选举投票者却很多，因为前者耗时，而后者却非常轻松。这些都要求我们的公务人员要充分顾及公众的普遍行为习惯，简化程序，降低门槛，缩短公民与政府部门的距离。在公民眼里，政府是一个整体，尽管政府内有各种不同的职能部门，但它们都由纳税人的税金支撑着，为公民服务是政府的行政目标，每一个部门不能仅仅从部门利益出发，更不能相互推诿、扯皮，而要站在维护政府公信力的立场，为公众服务。其实，政府部门之间的相互推诿不仅降低了公务活动的效率，也极大地挫伤了公众的参与积极性。为此，既要在公务员中增强服务意识，同时还要对政府部门加以合理调整，减少各部门间的职能交叉和权力分散的状况，使政府部门及工作人员可以真正独立承担责任。
3．扩大参与机会。健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。
扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。
当代公共管理研究，越来越重视公共服务，并强调问题的识别和提出是公民导向的，以众多公民的不同偏好为基础，满足公民对公共服务的特定要求，重视公共服务供给和公共问题解决过程中的公民参与。这些都代表了公共管理的新趋势，我们应对此做出及时、恰当的应答，并将这些新趋势通过制度性措施落实到日常公共行政中。总之，要始终关注公众的需要，并将公众或至少是公众的代表吸纳到公共行政的管理、决策和监督等环节之中，即实现公共政策的有效执行与公民参与，促成公共行政管理的积极建设。
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