国有企业发展的公平性分析，本文主要内容关键词为：公平性论文,企业发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.02.003
国有企业基金是指为公众所有、由政府代为经营和管理的经营性公共资金。为保证公共资金有效率和公平性地使用，公共资金根据其用途划分为三种形式：政府基金、信托基金(在我国大致相当于社会保障资金)和经营性资金(在中国是指国有企业资金)。与前两块资金相比，一般国家的经营性基金规模都很小，因为它们的国有企业很少。但在我国，国有企业一直是经济发展的支柱，是关系国计民生的公共经济组织。特别是近年来，国有企业经过“抓大放小”一系列战略性改重组改革后而迅速做大做强，盈利水平也随之提高。至2010年，全国国有企业有11.4万户，资产总额为640214.3亿元，净资产总额为234171.1亿元，2010年实现利润总额21428.2亿元。如此巨大的国有企业基金对中国经济和社会的发展举足轻重。在国企大发展的同时，“国企发展谁受益”的问题，或者，国企发展的公平性问题也愈益引人注目。一般认为，公平的含义有两种：一种是结果公平，另一种是规则公平。本研究关注的是国有企业发展的结果公平，即从国企发展的结果视角分析我国国企发展的公平性问题，主要分析我国国有企业在长达60年的发展历程中，亏损了由谁来承担，盈利了由谁得益。如果国有企业的发展使全社会民众受益，则国有企业的发展具有公平性；但如果国有企业的发展仅使少部分人受益，且拉大了全社会的收入和福利差别，则国有企业的发展没有公平性。
国有企业即公有制企业。与私人企业不同，国有企业的公有制意味着其所有者是全体民众而不是单个私人。具体说，央企的所有者是全国国民，各级地方政府创办经营的企业是各自辖区内的全体民众。不言而喻，国企的发展应与民众的利益息息相关。盈利了，民众应受益；亏损了，民众要弥补。这一目的在建国之初建立国有企业从而国有经济之时就已表达清楚，即通过建立公有制，消灭产生经济和政治不平等的私有制，实现全民平等、共同富裕的目标。具体说，就是要通过国企盈利和国有资产升值，降低居民税负、完善社会保障、提供优质足量的民生服务，实现共同富裕。但现实的情况却是国有企业亏损了，民众通过财政给以补贴；盈利了，民众却没有相应地受益。
二、国企亏损由民众补贴
效益不佳、经营亏损一直是国有企业面临的严重问题。而财政补贴总是与国企亏损联系在一起的。我国的国企改革正是由于企业亏损形成了巨大的财政负担，财政无力承受才得以启动。国企改革以来，企业亏损依然存在，而财政补贴也一直相伴随。
从表1中数字可以看出，对国有企业亏损额的官方记录始于1998年，当年的国有亏损企业亏损额高达3066.5亿元，直到2006年，国企亏损额都未超过1998年的数额，但每年都有上千亿元的亏损额。2006年国企亏损额创1998年以来新高，为3507亿元。随后的几年，亏损额在不断攀升。到2008年，国企亏损额从2007年的3778.6亿元突升到6528.4亿元，年度增幅高达73%。2012年国企亏损额突破9000亿元，年度增幅高达47%。
有记录的国企财政补贴自1985年开始，至2009年止。每年财政对国企的补贴都有几百亿元，到2009年，财政累计补贴国有企业资金8462亿元(有研究认为这一官方公开数字过于保守)。即使在国企整体巨额盈利情况下，财政补贴仍然存在。据天则研究所报告，2007-2009年，中石油和中石化依然获得774亿元的政府财政补贴(天则研究所，2011)。2012年中国石油和中国石化合计获得政府补贴金额122亿元，补贴额连续第三年攀升。①
政府向国企注资应是一种隐性补贴。2008年，在总额547.8亿元的国有资本经营预算支出中，有270亿元用于中央企业新设出资和补充国有资本；2009年的国有资本经营预算支出873.6亿元中，有75亿元补充资本。2008-2009年，两家航空企业、五家电力集团和两家电网公司获得国资委的注资约160亿元左右。②
由此可见，全民对国企的发展支付了巨大的资金成本。那么，国企有了盈利，民众是否得益了呢？
三、国企盈利民众未受益
从可资查阅的官方资料上看，我国国有企业自1998年以来开始出现净利润，即盈利企业盈利额扣除亏损企业亏损额的余额为正数(见表1)。1998年，国有企业净盈利额为213.70亿元，以后几乎逐年增长。特别是2004年之后，国企实现利润额首次过万亿元，至2011年，国企累计实现利润总额137184.2亿元。如此巨额的利润是如何分配使用的？
国企亏损，以财政资金补贴，实则民众承担；毫无疑问，国企盈利，民众应得益。作为国有企业，其利润应归属于它的所有者——国民。如何让民众从国企盈利中受益，国际上有两种做法。一是将红利纳入公共财政预算，以提供公共产品的形式使国企分红惠及全民。法国、德国、英国等国家的国企红利均通过财政预算体系上交国库而使民众受益。二是将国企利润向所有者直接分红。美国的阿拉斯加州政府利用该州的石油资源收入从1982年起坚持每年给每个公民分红，深得人心，其良好的效果已引起世界上其他国家和地区的关注。拉美、以色列和美国的其他一些州都出现了要求建立“阿拉斯加式”全民分红的政治主张和运动。欧洲推动全民分红的运动更为高涨，在英国前首相布莱尔的推动下，英国已经向全民分红的方向迈出了第一步，即给每个新生儿童一笔钱，存入该儿童的“教育账户”。
我国的国企规模及其在国民经济中的地位无国可比，我国的民众也为国企的发展支付了巨大的成本，但民众并没有从国企的巨额利润中相应受益。首先，全体民众作为国企的股东，自国企创利以来，个人并没有得到过任何直接分红。其次，国有企业从1994年开始直至2006年，连续14年没有向财政上缴利润，这意味着国企收益也没有通过政府预算支出提供公共产品而惠及全民。自1950年以来，国企每年向财政上缴少许利润，至1993年，累计上缴利润9923.45亿元。③
1993年12月国务院下发《关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定，逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法。其目的是帮助国企解危脱困，而且只是过渡措施。但实践中过渡期竟长达13年，且企业脱困并产生盈利后，仍然没有终止这一政策，国内所有者依然分文未得。
但国企并非拒绝向所有股东分红。根据世界银行2005年11月17日发表的题为《国有企业分红：分多少？分给谁？》报告，虽然1994-2007年间中国国企不对政府分红，也即不向国内股东分红，但在海外市场上市的国企，在分红政策上则遵循国际惯例。2002-2008年，172家在香港股票交易所上市的由中国政府直接或间接持股的中国企业的分红平均数为23.2%，中值为22.7%。根据2005年8月的数据，在美国上市的中国主要国有企业的平均分红率为35.4%(世界银行，2005)。
2007年后情况有所改变。2007年我国颁布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)和《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。其中规定从2007年开始试点收取部分企业2006年实现的国有资本收益，2008年起正式实施中央本级国有资本经营预算。中央国有企业分三种情况上缴利润，最高一档上缴利润占净利润的比例为10%。
但这仍然无法在收入分配方面体现国有企业的全民性质。首先，从2008-2010年，中央国有资本经营预算收支范围仅限于在国资委监管的中央企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司。而国资委监管之外的，包括科教文卫、行政政法、农业、铁道、金融等80多个中央部门(单位)所属6000多户企业尚未完全纳入中央国有资本经营预算试行范围，从而使大量国企利润游离于全体国民受益范围之外。从2011年开始，上述企业才纳入预算范围。但每年纳入预算的国有企业数量都在变化。根据财政部公布的关于2011、2012和2013年中央国有资本经营预算的说明，2011年纳入预算的央企数量为776户，2012年为963户，2013年为813户。央企的数量在不断变化，且没有对这些变化进行充分、清晰的说明，因而很难判断现行中央国有资本经营预算的编报范围是否完整。其次，就纳入上缴利润范围之内的国企而言，其利润上缴比例与其总体盈利水平相比，则低得微不足道。2009年国有企业上缴利润占总利润的7.38%，2010年这一比例降至2.12%(天则研究所，2011，P74)。除了上缴的红利外，其余利润都在国有企业内部分配。
四、国企盈利谁受益
这里有两个重要问题与主题有关。一是国企上缴财政的不多的利润去向何处？另一个问题是高达90%以上的国企利润都留在国企里，国企内部是如何分配的？
(一)国企上缴财政利润的分配
根据天则研究所的报告，在2008-2011的《国有资本经营预算》中，国有资本经营预算支出总额为2917.96亿元。其中有2607.04亿元又回流到国有企业和国有经济中去(天则研究所，2011，P76)。这些项目包括表2中1-10项内容，占全部国有资本经营预算支出总额的95.86%。也就是说，国企上缴财政的利润又有95%左右回流到国企中去了。纳入公共预算和补充社保的资金共100亿，仅占总支出的3.68%。而国际上的通常做法是，不论什么机构担任国有股东的代表，一般都要求将国有企业的红利全部上缴财政后，再由财政部门进行分配，并将大部分利润用于公共支出。
(二)留存企业内部利润的分配
上述分析表明，国企近年创利中，90%以上的利润留存于企业，仅有少量上缴财政。巨额利润在企业内如何分配使用？
从现有能够获得的资料看，国有企业发展的最大受益者是国企本身，或企业从业者，特别是国企高管。
首先，国有企业劳动者薪酬近年来大幅度增长，职工平均工资高于城镇集体单位和其他单位。
以江苏省和辽宁省为例。根据国家统计局发布的统计资料，2000年以来，江苏省城镇单位职工平均工资连续保持平稳快速增长，但不同所有制类型的企业，职工收入水平差距也比较明显。2010年，江苏包括机关企事业单位在内的城镇单位总体平均工资水平为31667元，而国企职工为35597元，包括外企、私企在内的其他企业职工只有27045元，国企职工平均工资已连续7年超过其他企业。
从辽宁省劳动和社会保障厅和辽宁省统计局联合公布的《2005年辽宁省劳动和社会保障事业发展统计公报》上可以看出，2005年，辽宁省城镇单位职工年平均工资为14068元，比上年增长18.1%。国有单位在岗职工的年平均工资最高，为18360元；城镇集体单位职工年平均工资最低，仅为3724元(贺霞，2006)。
图1 国有单位职工年平均工资增长趋势及与其他单位的比较
资料来源：《中国统计年鉴2011》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm。
实际上，自2004年出台了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法实施细则》，对国有企业负责人实行了以业绩为导向的年度薪酬制度以后，全国国有企业的职工薪酬较2004年及其以前都有较大幅度提高。根据中国财政统计年鉴，在2004年及以前，国有单位的人均“劳动者报酬”低于城镇集体单位和其他单位。但自2004年以后，国有单位的职工平均工资开始超过城镇集体单位和其他单位，且距离越拉越大，见图1。
根据天则研究所的报告，2001-2009年，国企劳动者报酬占国企名义工业增加值(固定资产折旧、生产税净值、营业盈余即利润总额和劳动者报酬之和)的比例为36.4%，高于其他三项占工业增加值的比重(营业盈余为22.3%，固定资产折旧为18.2%，生产税净值为23.2%)(天则研究所，2011，P60)。也就是说，国企新创造的价值中有接近40%的部分是用于劳动者薪酬。
其次，国企高管获利最多。2004年国务院国资委推行国企高管年薪制以来，中央企业高管年薪和职工平均工资以12比1的比例逐渐拉大。国资委数据披露，2004年至2007年，国资委监管下央企高管的平均年薪分别为35万元、43万元、47.8万元和55万元，年增长14%左右。但在实际操作层面上，高管年薪的最高限制早已被突破。凤凰网根据上市央企2008年年报整理公布的央企高管年薪表表明，央企高管年薪在100万以上者不在少数，更有高达千万年薪者。④从其公布的资料中可以看出，公开的24家上市国企高管年薪超过50万元以上的就有18家，占全部公布国企的75%。
特别要指出的是，上述无论是职工工资，还是高管年薪，还都仅仅是基本年薪，尚不包括绩效奖金、股权激励和其他诸如额外的养老金、医疗保险、住房补贴和实物补贴。很多国企的绩效奖金、股权激励以及各种货币和实物补贴数额相当惊人。
以住房公积金为例，按照现行的公积金制度规定，职工和单位公积金缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，原则上不高于12%。但不少垄断行业的国企和事业机关将这一比例提升到20%(天则研究所，2011，P67)。
再次，在职消费也是国企留利的重要归宿。在职消费是指国有企业管理层获取除工资报酬外的额外收益。现实中，国企高管在领取薪酬的同时，还可以通过办公费、差旅费、业务招待费、通讯费、出国培训费、董事会费、小车费和会议费等项目将私人支出转嫁为公司费用，从而减少公司的盈利。
从统计数据上看，在国有企业的四种费用(主营业务成本、营业费用、管理费用和财务费用)中，包含在职消费的管理费用是仅次于主营业务成本的费用。2004-2010年间，管理费用是营业费用的2-27倍，是财务费用的5-10倍，见表3。
一项专门对国有企业高管人员工资和在职消费的研究表明，1999-2002年的上市公司高管的在职消费逐年增高，且高于年度工资薪酬10倍左右(陈冬华、陈新元，2005)。另一项研究也表明，一些企业经营者在职消费随意性强，过多过滥，甚至处于失控状态。经营者的职位消费水平一般在其工资收入的10倍以上(李旭红，2003)。
除了个人的在职消费外，还有不少集体性的在职消费。如中石化公司的天价吊灯；⑤办公楼的豪华装修(中石化的中国石油化工集团公司维修工程的招标公告上列明了这项工程的花费为2.4亿元)⑥以及天价招待酒(中国石油化工股份有限公司广东石油分公司2010年9月3日购买“30年500毫升茅台30瓶，15年500毫升茅台60瓶，50年500毫升茅台30瓶，53度飞天500毫升茅台360瓶”，价税合计958320元用于业务招待⑦)。
最后，国企将利润投向非主营产业，如饭店，超市和其它房地产，为国企高管和其他职工谋福利。根据天则研究所报告，央企拥有的酒店资产在千亿元以上。⑧
撇开国企留利用于国企高管和职工工资以及高管个人及集体的在职消费不谈，即使单纯从留利用于企业生产经营活动而言，这种以大规模的留存利润为企业投资提供资金的方式很可能导致投资效率低，因为留利资金的使用不会受到企业外部，如银行的严格审核监督。如果企业的成长和盈利前景不良，如行业产能过剩，公司治理也不健全，那么在企业内部配置资本的效率很可能非常低，将部分利润分给股东反而会提高配置效率。
由于国有企业没有健全的治理结构，企业决策基本由内部人说了算，因此大量利润留置国有企业很容易导致留利的使用偏向企业管理者和生产者的薪酬和福利。
以上从国有企业发展的结果考察国有企业发展的公平性问题。研究的结果表明，我国国有企业发展呈现出极大的不公平，这不能不令人思考其中的原因。
现代经济学理论表明，人类的需求分为对私人产品的需求和对公共产品的需求，由此产生了满足私人需求的提供私人产品的私人部门和满足公共需求的提供公共产品的公共部门。私人部门里的个人和组织具有宪法规定的私权利，并在私法规则下活动。私组织追求自身的利益，它们之间的利益相互竞争，以效率为准则组织和配置资源进行生产性活动。各私组织具有相同的权利，平等的身份和地位，在统一的环境下通过优胜劣汰的竞争机制获得生存和发展。没有任何企业可以通过非市场手段凌驾于其他企业之上而获取利益。
公共部门则不同。根据契约论，公共部门具有私人部门赋予的公权力，这种公权力是私人部门为获取公共产品或公共利益而对私权力的自愿让渡，是痛苦的、必需的无奈选择。但一旦公共部门获得公权力，为保证公共利益的实现，公权力的运用则具有了强制性。面对强大并具有强制性的公权力，私权力处于弱势地位，一般无法与公权力进行有效的对抗。正因如此，在公权力的获得上，私人部门的同意是至关重要的，直接决定公权力的合法性。而公权力的运用领域必须与私权力活动领域分离，并受到公法的约束和制约，以避免公权力对私权利的侵害。公权力的运用和实施机构一般是政府。
企业的实质是一种按照私法运作、具有私权力的私组织。按照科斯的分析，企业与市场虽然是人际分工与协调的两种不同方式，但二者的目的都是效率。企业无非是成本节约的工具。市场通过价格机制合理配置资源，但对价格机制的利用需要支付成本即交易费用；人们为节省交易费用，自愿组成企业，将市场的自由交易变为在管理者控制下的内部分工，以更好地谋取自己的利益。企业的活力来自于竞争，而这种竞争只有建立在切身利益基础上才能激发出效率。
国有企业，从其性质考察，是一种公私兼具的组织。一方面，它具有企业的性质，需要按照效率原则组织和配置资源进行生产活动；另一方面，它又具有公共性质，这种公共性源于它的公共产权。国有企业的双重身份使得它不可能真正按照市场规则，通过竞争机制实现效率目标。其原因在于，国有企业的公共产权赋予了国有企业的使命是实现公共利益，与私人利益不同，公共利益的实现必须借助公权力强制实现。而公权力的运用不是市场经济的范畴。市场经济奉行的是等价交换、优胜劣汰原则，是私权力运行规则。公权力的特性使之不能进入私权力领域，与私权力进行竞争，否则必然产生公权力对私权力的侵犯。正因如此，现代社会将公权力和私权力发挥作用的领域分开：私权力发挥作用的领域是竞争性行业，公权力发挥作用的领域是私权力不愿、不能，即市场失灵但又为民众所必需的公共产品的提供。不严格区分并执行公权力与私权力的作用界限，公权力对私权力的侵犯就不可避免，公平性危机就必然会发生。
既然国有企业具有公权力，实现的是公共利益，它就不能进入私权力活动领域，与私权力进行竞争。它的活动范围必须进行严格界定。
根据国际经验，国企目标决非盈利，而是以最小的成本提供优质的服务，且自负盈亏。国有企业的活动范围一般被限定为以下两种情况：
一是具有自然垄断性的行业。因这类行业的平均生产成本随产量的增加而递减，因而由一家企业来提供产品会比多家生产更有效率，成本更低。目前发达的市场经济国家一般只将公用事业(Utilities)，包括自来水、燃气、电力供应等归于这类行业，由公共企业经营。但即使一个行业是自然垄断行业，这种自然垄断性也不是一成不变的。技术的进步和市场规模的扩大都会改变行业的自然垄断性，使原来具有自然垄断性特征的行业变成具有竞争性的行业。如技术进步使企业固定资本投入大幅度降低，从而降低进入门槛，使引入更多的竞争者成为可能；技术进步使自然垄断性环节与非自然垄断性环节的业务分割成为可能，在分割出的业务上可以引入直接的竞争(如电网与电力生产的分离，铁路、车站与货物运输的分离等)；市场规模的扩大可以使任何一个企业占有的市场份额都不足以垄断市场供给。一旦行业的自然垄断性发生了变化，该行业就要全部或部分转变成竞争性的行业而成为民企活动的领域，国企将自动退出。
另一类是政府内部服务企业(Internal Service)。政府不仅是公共服务的提供者，而且也是产品和服务的消费者。当政府本身为提供公共产品而成为大量消费某种服务的消费者时，因需求量巨大而使得市场提供的成本很高。为节省成本，政府则要自己建立企业，直接生产这种服务，并只为政府提供服务。最为典型的是政府汽车修理厂。在美国等发达国家，为节约公车维修费用，政府就建立了这种内部服务企业。
除此之外，几乎没有其他领域成为国有企业的经营范围。欧美发达国家的国有企业基金主要包括这两块内容。
由此可见，国有企业实是政府不得已而为之的公共生产。只有当私人因无利可图或风险太高不能或不愿介入时，国企才能介入。而且国企的介入一定是与政府紧密联系与合作的，因为只有政府而不是与政府相分离的组织才是民众委托进行公共生产的主体，只有政府才能够担当起弥补市场失灵的职责。任何的政企分离、将国企做成自主经营、自负盈亏的市场主体的做法必将违背国企的本性而使国企演变成实际意义上的私企；必将对私人经济形成挤压和剥夺，造成经济发展中最大的不公平；最终必然因效率低下、拖累整个国家的经济发展而退出经济发展舞台。欧美国家上世纪80年代的私有化浪潮以及前苏联、东欧社会主义解体都证明了公有生产的不可持续性。
我国的国有企业已突破了公权力的活动范围，大规模进入私权力活动领域，由此造成私人企业被挤压、私权利被侵犯的事情也就不可避免了。中国今后的发展在很大程度上依赖于国企能否成功退出竞争性领域，将自己的活动范围限定在市场失灵的地方。
①国企包揽年度巨亏榜前十名，新京报，2013.5，7，http://www.bjnews.comcn/finance/2013/05/07/262241.html.
②天则研究所，《国有企业的性质、表现与改革》，第47页，www.unirule.orgcn/xiazai/2011/20110412.pdf.
③《中国财政统计年鉴2011》，中国财政杂志社编辑出版，第448-449页。
④央企高管薪酬排行榜：中海油傅成玉工作日薪4.5万拔头筹，2009年04月14日，凤凰网财经，http://finance.ifeng.com/stock/zqyw/20090414/540825.shtml
⑤网友爆料为1200万元，中石化回应为156万元。
⑥网友曝中石化大楼装1200万天价吊灯，网易转自大洋网-信息时报(广州)，http://news.163.com/09/0716/06/5EAS811A00011229.html，2009-07-16。
⑦《中石化广东分公司承认网曝“巨额公款购高档酒”情况属实大部分酒去向成谜》，人民网转引新华社“中国网事”记者郑天虹、马晓澄、谢樱的报道。http://pic.people.com.cn/GB/14392807.html，2011年04月14日。
⑧天则研究所，国有企业的性质、表现及改革，第112页，www.unirule.org.cn/xiazai/2011/20110412.pdf
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