试论建立和实施党内罢免或撤换制度，本文主要内容关键词为：党内论文,试论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.3文献标识码：A文章编号：1003—0751(2006)03—0005—04
《中国共产党章程》规定：党员有“要求罢免或撤换不称职的干部”的权利。这是党内民主的关键环节，是党内监督的基本内容，关系着党的自身建设和党的事业的发展。因此，探讨党内罢免或撤换机制的构建和实施，是一项重大而严肃的课题。
一、罢免或撤换制度是党内民主建设中的一项重要制度
党内民主是党的生命。随着党内民主的不断发展和党内监督制度的日趋完善，有效保障党员的民主权利，优化党内领导干部队伍结构，建立和实施党内罢免或撤换制度已经势在必行。
1.要求罢免或撤换权是党员的一项基本权利。党员权利是党内民主的核心，是党内民主运行的主体力量和合法基础。只有每个党员都平等地享有一切权利，党内民主才会更加健全。根据党内民主要求，不仅《党章》要赋予全体党员以具体的权利规定，全体党员都处于平等地位和享有完全平等的权利，而且在党内生活中，每个党员都能自由、平等地直接或间接参与决定和管理党内事务。《中国共产党章程》规定的党员权利主要有：“对党的工作提出建议和倡议”；“行使表决权、选举权”；“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实”；“要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职干部”；等等。在这些权利中，要求罢免或撤换不称职干部是重中之重，它不仅是党内民主程度的最高体现，而且直接涉及党的干部制度建设，关乎党的领导水平与执政能力。马克思在总结巴黎公社经验教训时就提出，“人民群众有权随时罢免或撤换不称职的领导人”。邓小平1980年就曾提出要建立包括弹劾、撤换、罢免在内的群众监督制度。早在20多年前召开的中共十一届五中全会，就已经明确提出，要把“提出罢免或撤换要求”作为党员的一项基本权利。在以后历次党的代表大会通过的《党章》中，始终赋予党员这一权利。党的十六大通过的《中国共产党章程》在党员享有的权利一节中，也明确地提出党员有权“要求罢免或撤换不称职的干部”。
2.罢免或撤换制度是党内选举制度的基本内容。选举是民主的主要表现形式。在民主制度下最常用的权利是选举权，没有普用选举权就无以为真正的民主。而民主选举制度，起码要包含两方面内容：一是民主选任，二是民主罢免。如果只有民主选任，而无民主罢免或撤换，只有民主授权，而无民主罢权，那将是一种有重要残缺的民主制度，无法实现全面意义上的民主。因此，只有实施罢免和撤换制度，使选任与罢免或撤换并重，并有机结合起来，才是一种完备的民主选举制度，才是一种比较完善的民主决定领导干部的机制。马克思、恩格斯曾经提出：工人阶级政党“组织本身是完全民主的”①，它的成员一律平等；党内实行民主选举，自下而上地选举产生党的各级机构和各级领导干部。由上述不难看出，党内民主不仅要求党员权利的平等，而且选举意义上的权利运行也必须对等。在党内选举中，党员既有通过选举授予权力的权利，同时也要拥有通过民主形式把权力收回的权利。而要实现后者，只能是通过要求罢免或撤换。因此，同党内选举权一样，罢免或撤换权也是党内民主的重要组成部分，没有罢免或撤换权的党内民主是不充分不完备的，或者说是“半截子”民主。在党内民主实践中，要完善党内民主选举制度，就必须把建立和实施党内罢免或撤换制度作为改革的重点。
3.实行罢免或撤换是强化党内监督的重要形式。监督与民主不仅互为前提，而且互为实现方式，监督的过程实际上是一种民主实现过程，民主过程也一定包含着监督。从党内监督运行来看，实际上可以划分为两条路径：一是上级对下级、中央对地方、组织对成员的监督，即自上而下的监督。二是下级对上级、地方对中央、党员对组织、群众对干部的监督，即自下而上的监督。《党内监督条例(试行)》明确要求：要在党内建立健全并实施集体领导和分工负责、重要事项通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换等十项重要监督制度。这十项制度相辅相成，将从不同层面发挥重要作用，从而形成一个完整而有力的党内监督制度体系。在这个体系中，“罢免或撤换”是一种最为明显、有力的自下而上的监督，无论在监督的分量上，还是从监督的效能上，都将是重中之重。它的实施，不仅将是党内民主的一个重大创新，更重要的是党的领导干部制度改革的一个突破。可以设想，一名党员当选担任党内领导职务后，实践中发现其不称职，如果缺乏自下而上提出的罢免或撤换要求，那么除了上级或同级党组织领导实行监督外，几乎没有被下级监督的可能。特别是对“一把手”的监督，必须冒极大的风险。要走出困局，保证党内监督实效，降低监督可能付出的成本，必须建立一条自下而上的监督畅通渠道，必须建立健全罢免或撤换机制。
二、建立和实施党内罢免或撤换制度所面临的突出问题
党内罢免或撤换制度在理论上是重中之重，但实践起来却面临着许多困难。当前党中央正在制定《党内监督条例》有关实施办法，将在中国共产党的各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面上率先正式启动罢免或撤换机制。之所以如此，是因为它涉及到现行政治体制的方方面面，目前条件尚不成熟。
1.党内“罢免或撤换”是一种有很高要求的民主形式。之所以《党章》在20多年前就已赋予党员可以要求罢免或撤换不称职干部的权利，而时值当前尚未完全落实和实施，甚至滞后于人大的罢免制度，主要是因为党内罢免或撤换制度与人大的罢免制度相比有很大的不同，其要求更高。人大的罢免是一种以人民代表大会代表为主体的民主监督制度，而《党章》所规定的是所有党员都有权提出罢免或撤换不称职干部的要求。也就是说，《党章》所要求的是一种以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度。而且，人民代表大会罢免案的提出有一定的门槛，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十五条规定“全国人民代表大会3个以上代表团或者1/10以上的代表”可以提出罢免案，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方政府组织法》第二十六条规定“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者1/10以上代表联名”可以提出罢免案，“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者1/5以上代表联名”可以提出罢免案。而《党章》所规定的是任何一名党员都有权“要求罢免或撤换不称职干部”，其门槛应当说是很低的。对我们这样一个大党来说，《党章》所要求的党内罢免或撤换制度，只能是在党内民主十分成熟、运行程序十分完善的条件下才能顺利实施。就当前党内民主发展实际看，把这一制度作为发展党内民主的目标是理所当然的，但是要将其一步到位付诸实施则是十分困难的。
2.与罢免或撤换相配套的制度改革尚未到位。“罢免或撤换”与现有的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度的区别主要在于，后者是一种自上而下的监督制约行为，是上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理；而前者则是自下而上的监督制约行为，即是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员向党的组织提出罢免或撤换不称职干部的要求，有关党组织按程序受理并作出决定的制度。在实践中，我们确有不少党员通过一定的途径和手段行使过有关要求罢免或撤换的权利，如通过信访的途径，用检举控告的方式对违法乱纪或不称职的干部提出罢免或撤换要求等，有关党组织对党员所提出的罢免或撤换要求予以受理和查处的案例也不少。但是，作为一项比较规范的有程序保障的要求罢免或撤换领导干部的党内监督制度，至今尚未建立起来。其中最为关键的一点就是党的代表大会尚未实行常任制。如前所述，罢免是民主选举制度的重要组成部分，一个领导干部是按照什么样的程序选任的，那么要罢免他的职务，必须通过同样的程序来决定。按照这一原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员、党的领导干部，就很难实行严格意义上的罢免。目前对党内领导干部的任免，实际上实行的是“双轨制”，即在党代会换届时，各级地方党的委员会委员、常委、副书记、书记，由选举产生，而在党代会闭会期间，则是由上级党组织任命。这也给党内罢免制度的实施带来难度，因为罢免的对象，只能是其选举所产生的对象，由上级党组织任命的对象则一般不能用罢免的方式进行处理。
3.党员的民主权利保障机制需要进一步改善。作为一种自下而上的监督制约行为，要保障其顺利实施，起码应具备两个条件：一是党员的罢免或撤换的要求是否受到重视和尊重；二是党员提出罢免或撤换要求的权利是否得到有效保护。其实质是保障党员的民主权利，激发党员的参与热情。就当前情况看，尽管我们党的《党员权利保障条例(试行)》、《党内监督条例(试行)》等，都对保障党员权利作出了一系列明确规定，一些制度化的改革也正在进行，但在实践中，我们的一些组织和领导干部，由于受传统自上而下监督政治习惯的影响，接受自下而上监督的自觉性还没有完全形成。在尊重党员权利方面，习惯于对上负责和发号施令，而对党员自下而上的要求未必能给予尊重，甚至还会对罢免或撤换领导干部的要求回避或压制。在保护党员民主权利方面，缺乏必要的保障和保护措施，少数地方存在检举人、举报人遭报复的现象，对提出罢免或撤换要求的党员的权利保护还存在一些距离。毫无疑问，如果党员的权利得不到应有的尊重和保护，正确行使监督权利的监督者受到压制，由此而引起的打击、报复行为得不到纠正和查处，就很难保证党员、党代表有充足的参与热情。这将是建立罢免或撤换机制具体实践中面临的一个突出问题。
三、以改革的精神稳步推进党内罢免或撤换制度建设
尽管《党章》和《党内监督条例(试行)》都对党内罢免或撤换作出原则性规定，但这项制度毕竟事关党内改革的大局，还需要不少基础性和配套性工作要做。因此，在实践探索中既要突破重点环节，又要注重措施配套，以改革的精神稳步推进。
1.借鉴人大会罢免或撤换制度的基本经验。以发展党内民主带动促进国家和社会民主，是我们党加强民主政治建设、推进社会主义政治文明的执政方略。在整个国家和社会的民主政治建设中，执政党只有首先致力于党内民主，以稳步发展党内民主为突破口，带动和推进国家和全社会的民主政治建设，才是一条符合中国实际的社会主义民主政治建设之路。“罢免”作为一种基本的民主监督机制和制度，在中国的人民代表大会制度中已经建立健全，而且实际运作的效果也比较好。这一重要实践，对于建立党内“罢免或撤换”制度，既提供了诸多可资借鉴的经验，同时也形成了强大的压力和动力。2005年6月，浙江省下发了《浙江省党内监督十项制度实施办法(试行)》，之后杭州市也出台了《党内监督制度“10+1”配套实施办法》，其中就罢免或撤换制度进行了明确规定。问题的关键是，党内的罢免或撤换毕竟是党内自身的纠错机制，不能照搬人大的议案表决模式，而是应以保障党员民主权利为基本点，把组织调查和核实作为中心环节，并给予被调查对象以充分申辩和说明的空间，然后通过民主集中制原则决定是否提起罢免或撤换案，最终按一定的表决程序作出罢免或撤换的决定。
2.积极推进党的代表大会常任制的试点探索。党的代表大会常任制是指每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。这期间，党代表的资格继续有效，其权利和义务也不再是“一次性”的。实行常任制、尤其是一年一度的年会制，有利于选举和产生党的各级地方领导干部，改变党代会闭会期间组织的任命制，使党的领导干部产生处于动态的选举生态之中，实现党内完全意义上的领导干部选举制。这样，不仅充分发扬党内民主，使党内选举制度化，而且有利于更好地保障党员民主权利。更为重要的是，可以使罢免或撤换建立在严格的选举制度基础之上，为罢免或撤换的实施提供有力的制度支持，实现选举与罢免在权利和程序上的对等。也就是说，在党的地方各级领导干部均由党代会年会选举产生的情况下，对党员和党代表提出的罢免和撤换要求，可以通过党的代表大会作出罢免或撤换决定。党的十六大报告提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”这就需要我们在对党的代表大会常任制探索中，把健全党内干部选举制，深入改革干部任用制度作为重点，总结和推广一些地方扩大基层民主、做好选举工作的成功经验，完善与选举制相关的制度法规，通过规范党员行使民主权利，使党内领导干部的选任走向制度化，从而为党内罢免或撤换机制提供制度途径和有利条件。
3.要自上而下地稳步推进改革。建立和实施党内罢免或撤换制度，是一项关系党的干部制度、关系党的组织机制等一系列问题的重大改革。在党内改革经验有限，相关制度尚未配套的情况下，可操作的选择是在条件基本具备的一定范围内(层面上)实行，即可以在党的地方各级委员会这个层面率先建立并实施罢免或撤换这一民主监督制度。《党内监督条例(试行)》第三十八条规定：“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。受理罢免或撤换要求的党组织应当认真研究处理。”这里，实际上已经对党的各级地方委员会或纪律检查委员会这一层面上的党内罢免或撤换的主体、对象以及受理的要求，作出了比较原则性的规定。《瞭望》周刊在2005年12月第49期刊登文章说，中央主管部门正在以此为依据，制定有关实施办法，将有关条件、权限、程序以及要求和责任等，分别作出明确具体的可操作性规定，通过这样一个实施办法的桥梁作用，将在党的各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面上正式启动罢免或撤换机制。这虽然是在一个较小范围内试行的罢免或撤换制度，但毕竟是一种关键性的实践，其意义是十分深远的。这样既可以极大地促进党的各级地方委员会和纪律检查委员会内部的监督制约，也可以为将来过渡到以党的代表大会为主体、甚至以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度探索经验、打下基础。
注释：
①《马克思恩格斯全集》第4卷，第196页。