欧洲福利国家扩张与公共财政赤字的关联性探讨，本文主要内容关键词为：财政赤字论文,关联性论文,欧洲论文,福利论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发达国家政府财政收支中社会保障项目往往占据主要地位，因而在论及欧洲债务危机时难以绕开政府债务与社会保障之间的深层次关系问题。但社会保障更多属于一个长期而持续的影响变量，直接、简单地讨论2008年以来的政府债务危机与社会保障的关联可能使我们误解两者的长期关联。另外，由于公共财政赤字与政府债务之间存在密切关联，公共财政赤字往往通过发行公债得以弥补，且政府债务高企多是长期财政赤字积累形成的。因而，讨论社会保障对公共财政赤字的影响将帮助我们更好理解社会保障体系在公共财政困境与政府债务发展过程中的功能与作用。有鉴于此，论文采用20世纪80年代以来的数据实证分析了社会保障的扩张对于西方国家公共财政赤字，进而对政府债务水平的影响，并在此基础上提出了中国社会保障制度体系改革的建议。
一、问题的提出
2008年以来，欧洲政府债务问题成为国际社会关注的焦点，也成为国内外学术研究的热点问题。目前看来，国内外学者普遍认为，欧洲债务危机爆发的原因非常复杂，金融全球化、2002—2008年间发达国家过于宽松的信用环境导致政府借贷行为的高风险、国际贸易不平衡、欧美国家房地产资产泡沫破灭、经济增长缓慢以及政府为推动经济增长而采取大规模扩张性财政和货币政策等，都是部分欧洲国家的政府债务风险不断上升，进而爆发债务危机的原因。①
有学者认为福利国家制度也是这次欧洲债务危机的重要原因。②张士斌、黎源(2011)指出欧洲债务危机与人口老龄化危机密切相关。一方面，发达国家人口持续老化，在职劳动者与退休者的比例不断下降，导致养老金缴费收入增长有限；另一方面，养老金领取者数量不断增长，养老保障制度的刚性又使得养老金替代率高居不下，进而使养老金财政支出持续增长。这两方面因素导致欧洲国家养老金财政赤字不断扩大，养老金财政占政府财政支出比重持续上升，进而使得欧洲国家的债务问题不断升级。③郑秉文(2011)认为从深层次看，过度的福利和慷慨的保障使福利国家不堪重负，老龄化的加剧更使财务隐患日益显现，债务货币化使福利国家亦步亦趋走向债务国家。④
上述几位学者认为是社会保障制度即便不是欧洲债务危机的主要原因，至少也是重要原因，但国内另一些学者对此持不同观点。郑功成(2011)认为希腊、意大利等国的债务危机是由金融危机导致经济危机，进而产生债务危机并引发政治危机的一个链条，其原因是多方面的。但社会保障制度并不是欧洲债务危机的原因，反而它一直扮演着化解社会矛盾、维护社会公正、促进社会和谐、维系经济健康持续发展的不可替代的角色。⑤鲁全(2012)也认为全球社会保障制度发展与经济发展关系的历史进程和欧洲不同类型福利体制的典型国家都未遭遇主权债务危机的现实充分说明，社会保障制度不是导致欧债危机的主要原因，而以主权债务危机最为严重的希腊为例展开的研究也表明，是经济结构失衡和经济增长模式存在的问题影响了福利开支的正常增长，而非相反。⑥
那么，在人口老龄化时代，福利国家的社会保障体系对公共财政究竟有何影响呢?目前国内学者更多从理论和逻辑上分析了两者的关系，而不同学者的结论都存在一定理论可行性和逻辑合理性。导致两种相互对立观点都似乎合理的重要原因是学者们都未能使用充分而翔实的数据实证研究政府债务与社会保障失衡之间的量化关系，因而，我们认为这些结论缺乏充分事实数据和实证分析的支持，有待进一步检验。有鉴于此，在收集并分析了20世纪80年代以来西方国家公共财政赤字、社会保障收支数据的基础上，文章研究了福利国家制度(社会保障制度)对公共财政、政府债务水平的影响以及对中国的启示。
二、发达国家的公共财政赤字：历史与演变
公共财政赤字是公共财政支出超过财政收入而出现的差额，它反映着一国政府的基本财政状况。古典经济学中，政府主要充当资本主义经济的守夜人角色，除了战争期间，公共财政赤字率往往并不高，如历史上的大多数时期，美国政府债务水平普遍低于20％(但在美国独立战争、1812年英美战争、第一次世界大战期间，美国政府债务水平有所上升)。而且，在公共财政平衡思想的主导下，美国政府往往会在战争之后实行盈余性的财政政策，以降低战争期间上升的政府债务水平。除美国外，德国、日本等国历史上和平时期的政府债务水平也普遍低于50％。⑦
20世纪30年代产生的西方宏观经济理论认为在经济增长不畅的年份，政府可以利用适当的财政赤字来推动经济增长，如美国罗斯福新政采取赤字政策刺激经济复苏，并通过发行公债来弥补财政赤字。第二次世纪大战后，采用扩张性财政政策和货币政策来推动经济增长成为西方国家普遍接受并广泛采用的经济政策工具，并在战后的20年里获得了较大成功。但由此带来的问题是许多发达国家政府出现经常性的财政赤字并日益积累，进而在经济增长缓慢的70年代出现了公共财政问题。为保证经济增长的可持续性和政府财政赤字的稳定性，欧盟先后缔结了《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》。《马斯特里赫特条约》规定从1994年起，欧盟各成员国财政赤字占GDP的比重(即赤字率)不能超过3％，政府债务占GDP的比重(即债务率)不能超过60％。
20世纪80年代以来，各国中央政府的财政状况表明多数发达国家出现了经常性超过安全警戒线的财政赤字率，部分国家甚至非常严重。如意大利1980—1990年财政赤字占GDP的比重年均超过11％，随后逐渐下降，1997—2007年间平均为2.9％，但在债务危机期间又有所上升。日本也出现了财政赤字常态化，但其具体情况又有所不同：80年代至90年代早期，日本政府财政赤字率较低，甚至出现过财政盈余，从90年代中期开始，日本政府财政赤字率持续高企，1995—2005年间平均达到6.8％。比较例外的情况是，少部分国家出现了公共财政盈余，如挪威1980—2006年均财政盈余占GDP的比重达到6.2％，2007—2010年甚至高达14.5％。
另一个突出现象是，为应对国际金融危机、债务危机的冲击和经济衰退的阴影，西方国家政府普遍采取大规模的扩张性财政政策和货币政策，试图保证金融系统的稳定性和刺激经济增长，这导致2008—2010年西方国家的公共财政赤字率普遍迅速上升，如希腊年均达到12.2％、英国为8.8％、西班牙为8.3％、日本为6.2％、法国为6％，这说明金融与债务危机对政府公共财政的影响巨大。不过，需要指出的是，金融与债务危机对财政赤字的影响随时间推移将逐渐降低，数据表明发达国家财政赤字率在2012—2013年将有所下降。
三、社会保障财政收支失衡：事实与原因
发达国家社会保障收支往往被纳入各级政府(主要是中央政府)的财政预算，由政府部门或者政府指定的机构收取、发放和管理社会保障资金。一旦社会保障资金入不敷出，政府便需要动用公共财政加以弥补。因而，我们可以用政府的社会保障财政补贴来衡量社会保障财政收支失衡状况。一个基本情况是，70年代以来西方福利国家的扩张导致社会保障收支出现失衡，而在最近10多年中，部分国家社会保障财政失衡状况越来越明显，其占GDP的比重越来越高。除了人口老龄化因素之外，福利国家经济增长的阶段性下降和社会保障制度的刚性都是导致这种不良现象的重要原因。
1.西方国家公共社会保障财政的扩张与收敛
第二次世界大战之后，资本主义社会出现了经济增长的黄金时期，随之社会保障覆盖面持续扩大、保障标准不断提高，形成了福利国家的建设高潮。然而，好景不长，从20世纪60年代末期开始，西方福利国家普遍遭遇了社会保障体系的财政危机，并由此掀起了影响深远的福利制度改革。但从20世纪80年代以来的情况看，西方国家公共社会保障支出仍然不断扩张，到2010年，多数发达国家公共社会保障支出占总财政支出的比重已经超过或接近50％，成为各国主要的财政支出项目。
再从横向来看，西方国家公共社会保障支出呈收敛趋势。传统上，西方国家社会保障制度存在多种模式，这些模式之间差异明显，表现在财政上就是公共社会保障开支在北欧模式下较高，而在补救模式下较低。但在过去30年中，一个明显趋势是西方各国公共社会保障开支趋于收敛。1980—2010年间，传统上公共社会保障开支比重较高的国家，如丹麦、德国、法国等的社会保障支出增长较慢，而历史上公共社会保障开支比重较低的国家，如日本、挪威和西班牙等增长较快，从而导致西方国家社会保障财政开支的差异缩小：1980年，公共社会保障开支占财政支出比重最高的德国为47％，最低的日本为31％，两者相差16个百分点；到2010年，最高的西班牙为58％，最低的美国为46％，两者相差下降到12个百分点；同时，社会保障开支占财政开支比重的最高值与最低值的比例也从1980年的1.5∶1下降到2010年的1.3∶1。
2.福利国家社会保障财政失衡的分化特征
现代社会保障起源于19世纪后期的德国，随后欧美国家渐次建立了现代社会保障体系。早期的社会保障收入主要源于雇主和受保者的缴费。由于当时人口年龄结构偏年轻，社会保障覆盖率和保障水平皆低，并未出现社会保障的公共财政失衡问题。20世纪50年代，随着福利国家兴起，西方国家公共社会保障财政支出迅速扩张，而雇主、雇员的社会保障缴费收入增长相对缓慢。进入80年代，社会保障收支失衡趋于明显，特别是社会保障财政的长期可持续风险越来越大。
表3显示20世纪90年代中期以来，西方国家社会保障财政失衡表现出两种截然不同的发展状况。一种情况是社会保障财政补贴占GDP的比重保持稳定，如丹麦维持在20％—24％之间，瑞典集中在15％—18％之间，英国则集中在12％—15％之间，虽然三国社会保障财政补贴的比重值不同，但普遍相对稳定。这种情况说明上述国家的社会保障财政失衡状况没有恶化。另一种情况则是社会保障公共财政补贴占GDP的比重快速上升，如葡萄牙从1995年的6％上升到2009年的12％，增幅高达100％，意大利从7％上升到13％，增幅达到87％，希腊从6％上升至11％，增幅为83％。这说明上述几国的社会保障财政失衡状况越来越严重，需要越来越多的公共财政补贴才能实现社会保障的财政平衡。
3.人口老龄化、经济增长乏力、社会保障刚性与公共社会保障支出的扩张
在过去40多年中，发达国家经历了不同程度的老龄化过程，一个典型特征就是欧洲债务危机国家和日本老龄化速度突飞猛进。表4中，日本1970年的老龄化程度排在第10，2010年上升到第1，迅速成长为老龄化率最高的国家，意大利、希腊等国老龄化率排名上升也非常迅速。快速老龄化自然导致社会保障，特别是社会养老保障支出的增长。表3和表4表明，老龄化速度偏快的那些国家恰好是社会保障支出和社会保障财政补贴增长迅速的国家。与此不同，丹麦、英国和瑞典等国老龄化增长相对缓慢，仅在20—30％之间，其社会保障支出增长也相对缓慢。
经济增长趋于下降是社会保障财政失衡的另一个重要原因。20世纪中叶以来的60多年中，发达国家经济增长经历了阶段性下降。而在国际金融危机和欧洲债务危机的不利影响下，2008年以来许多发达国家出现了经济负增长。经济增长状况对社会保障开支影响甚大：经济高速增长意味着有更多的经济成果和GDP蛋糕供国民分享，财政收入相应增长，一些社会保障项目，如失业保险、最低生活保障开支却可能下降，福利国家的适当扩张对公共财政的不利影响并不明显；在经济增长不景气时，社会保障收入停滞不前甚至有所下降，失业保险、最低收入保障等开支不断增长，这一降一增便使得社会保障财政失衡愈加明显。另外，由于经济增长速度低，即便社会保障支出增长速度下降，但只要其增速快于经济增长速度，也会导致社会保障财政补贴占GDP的比重上升。
社会保障支出的刚性也导致社会保障支出抑制不住地增长，但不同国家社会保障的刚性程度有所不同。1980—2007年间，发达国家社会保障支出占GDP的比重普遍上升，表明社会保障支出的增速高于经济增长速度，进而说明社会保障支出具有刚性特征。而且，一些国家，如希腊、葡萄牙和日本社会保障支出占GDP的比重大幅增长，这固然与人口老龄化有关，但即便剔除人口老龄化因素，上述三国社会保障支出占GDP比重的上升也较为明显，说明其社会保障支出的刚性强度较大。与此形成对比的是，丹麦、瑞典和德国社会保障支出占GDP比重的增长比较缓慢，说明其社会保障支出的刚性较弱。
四、公共财政赤字：社会保障财政失衡的影响与作用
毫无疑问，社会保障财政失衡与公共财政赤字率和政府债务之间存在一定关联。社会保障是重要的公共财政收支项目，其收入大于支出将有利于降低公共财政赤字，而入不敷出将导致公共财政赤字率上升，进而导致政府债务水平提高。但需要注意的是，社会保障财政失衡与公共财政赤字率之间的关联存在着明显的国别差异、年度差异和阶段性差异，而且社会保障的筹资模式和负担结构也影响了上述两者的关系。
1.社会保障财政失衡与公共财政赤字关联的国别差异和年度差异
由于西方国家社会保障制度模式不同，即便两国老龄化程度和经济增长水平相近，其社会保障财政失衡情况也可能存在差异，进而对公共财政赤字的影响出现国别差异。这种差异突出表现在一些国家社会保障财政失衡状况逐渐缓解，有利于降低公共财政赤字率，而另一些国家社会保障财政失衡现象趋于恶化，导致公共财政赤字率上升。北欧社会保障模式中，政府社会保障福利支出规模和比重都较大，表明社会保障主要依靠公共财政的支付。但是在过去20多年中，北欧国家逐渐降低社会保障的财政补贴，加强社会和个人社会保障责任，由此导致政府社会保障补贴占GDP的比重下降，导致公共财政连年出现盈余。而那些社会保障财政失衡趋于严重的国家，如希腊、意大利、葡萄牙和日本等国，社会保障财政失衡往往导致公共财政赤字率上升。
同时，社会保障对公共财政的影响还表现出明显的年度差异，甚至出现了两种极端现象：如果某年社会保障财政补贴率与上一年持平，则当年社会保障财政失衡将对公共财政赤字的变化没有影响，如2001年和2005年的德国，2006年的西班牙和葡萄牙等等；如果某年政府公共财政赤字率与上年相比没有变动，则社会保障财政轻微的一个变动将导致其对公共财政赤字的影响极大，如2006年的丹麦、2002年和2004年的意大利。除了这两种极端情况，在财政赤字率较低的年份，或者在政府财政赤字的安全警戒范围内，社会保障收支失衡对公共财政的影响较大，甚至可能是财政赤字率上升的主要原因。
特别需要指出的是，欧洲债务危机期间，虽然政府财政赤字率明显上升，但同时社会保障支出的增长也较快，因而社会保障财政失衡对公共财政赤字的影响较明显。债务危机期间，各国限制工资和养老金增长，因而养老金支出增长较慢，甚至一些国家还有所下降。但另一方面，社会保障支出中收入支持项目和其他社会保障项目增长迅速。2005—2009年间，希腊、意大利、日本、葡萄牙和西班牙收入支持项目增长都超过10％；同时，由于失业增长和收入下降导致政府需要承担的转移支付明显上升，社会保障中的其他社会保障项目支出增长迅速，如增速最低的日本也上涨11.5％，希腊、意大利、葡萄牙和西班牙增长都超过100％。在这种情况下，即便公共财政赤字率明显上升，社会保障财政失衡对公共财政赤字率影响仍然较大。
2.社会保障财政失衡对公共财政赤字影响的阶段性差异
社会保障对公共财政赤字影响的阶段性差异是指在不同的人口老龄化阶段，社会保障财政失衡程度存在差异，进而对公共财政赤字率的影响程度不同。在一国进入老龄化社会之前(65岁及以上人口比重达到7％)，社会保障财政失衡状况并不严重，甚至可能存在财政盈余，其对公共财政赤字的不利影响较小；在进入老龄社会(65岁及以上人口比重达到14％)甚至深度老龄社会(65岁及以上人口比重达到20％)之后，社会保障财政失衡状况趋于严重，其对公共财政的影响越来越大，成为影响公共财政赤字的重要因素甚至主要因素。
从未来趋势来看，人口持续老龄化所带来的巨大社会养老成本将成为发达国家公共财政不能承受之重。根据国外有关机构测算，随着老龄化程度不断加深，发达国家社会养老方面的支出将持续增长，到2050年发达国家30％左右的国内生产总值，一半以上的公共财政收入将被用于养老方面。而且，如果考虑到人口老龄化对经济增长带来的长期不利影响，老龄化对公共财政的负面影响将更大。⑧如何进一步降低公共养老开支已经成为世界普遍难题，特别是对于日本、意大利、德国等老龄化异常严重的国家来说，如果不能合理有效地降低公共老龄化成本，公共财政危机和政府债务危机将不可避免。
3.社会保障成本的负担结构对公共财政的影响
在社会保障总成本一定的情况下，社会保障筹资模式和负担方式将决定公共财政社会保障的负担程度。发达国家有着各自不同的社会保障筹资模式，但在过去20年中有趋同迹象。传统上，北欧国家主要通过公共财政(政府税捐)的形式，日本、德国和法国等主要依靠雇主和受保人的缴费来获得社保资金。但是90年代中期以来，北欧三国政府税捐类型的社会保障收入占GDP比重趋于下降，而雇主和受保人的缴费占GDP的比重则趋于上升；日本和欧洲大陆国家政府税捐类型的社会保障收入比重则明显趋于上升。这两种趋势导致的结果就是各国社会保障筹资结构普遍从单一型向二元化甚至多元化转变，筹资结构得以改善。
社会保障成本的承担方式也在很大程度上影响了社会保障收支失衡与政府财政赤字的关系。我们可以将社会保障负担方式对公共财政的影响分为两种国家类型。一类是北欧国家和英国等社会保障财政支出相对较高的国家。由于过去20多年中，这些国家通过更合理地社会保障负担方式，通过加强雇主和个人缴费，或者通过控制社会保障支出的方式，社会保障财政失衡状况并未恶化，进而对公共财政的影响较小，甚至还对财政赤字率下降有积极贡献。另一种是90年代政府财政支出较低的国家，这些国家在人口老龄化和经济增长乏力背景下，只有通过增加财政支出的方式来应对社会保障支出扩张的局面，导致社会保障失衡状况明显上升，进而使得公共赤字率居高不下。
五、结论与讨论
发达国家社会保障和公共财政赤字的关系不仅因为经济、社会结构与人口老龄化阶段的差异而不同，而且与社会保障成本负担结构密切相关。随着老龄化程度不断加深，福利国家具有内在扩张趋势。日本、葡萄牙、希腊和意大利等人口老龄化迅速的国家社会保障支出增长迅速，而人口老龄化速度较慢的丹麦、瑞典等国社会保障支出增长较慢、社会保障财政失衡未曾出现恶化的特征，即日本等国社会保障支出的快速增长并非福利国家自主和积极的扩张，而是老龄化速度过快而导致的被动消极扩张，这表明人口老龄化速度快的国家难以避免社会保障支出快速增长的困境。这对中国有较强的借鉴意义。
首先，我国要从整个人口年龄结构转变和经济增长的长周期来统筹考虑经济增长与社会保障的协调问题。一方面，西方经验表明应对老龄化的理想途径是延缓老龄化的速度。未来20—30年中将出现的高速老龄化阶段是“未富先老”的中国不能承受之重，而适当调整人口生育政策，减缓人口老龄化的速度是应对未富先老局面的有力举措。另一方面，我国需要协调经济增长与社会保障支出增长之间的关系。原则上应该是在经济增长较快时期，保持社会保障支出水平适当增长，但增长速度应该在高速增长和未来预期的增长速度(增长速度将放慢)之间进行折中，这样可以一定程度上避免社会保障的刚性支出特征，构建社会保障支出与经济增长的长期协调关系。
其次，提高实际和法定退休年龄，降低年龄结构转变对劳动力市场的消极影响。虽然相关法律规定我国男性60岁(男性工人55岁)，女性55岁(女性工人50岁)退休，但我国劳动者实际平均退休年龄仅为52岁，明显偏低。在当前我国存在大量剩余劳动力的情况下，这种提前退休的隐性损失不明显，但一旦劳动力由富余转变为不足，它的不利影响将非常明显。⑨因而，一方面，我们需要提高实际退休年龄。从国外经验和我国实际来看，应主要通过改善高龄劳动者的工作环境和条件等激励劳动者继续工作，而非实施惩罚性政策(如大幅降低提前退休者的养老金替代率等)。另外，要建立柔性退休机制，实行弹性退休年龄，即在较长的时间内(2015—2040年)，有计划、阶段性地推迟退休年龄。
再次，还要构建合理的社会保障成本共担机制。西方国家社会保障制度改革的实践表明，为降低社会保障公共财政成本，需要构建社会保障收支的共担(分担)机制，在稳定社会保障公共支出的同时，加强社会和个人的责任。2010年，我国社会保障收入以单位雇主和职工(受保者)的缴费为主⑩，占社会保障收入的65％左右，社会保障财政支出达到9130.6亿元，虽然占社会保障总收入的35％左右，但仅占财政总支出10.2％、GDP的2.3％，社会保障发展水平明显低于发达国家。这种情况表明我国一方面需要增加财政中用于社会保障的支出，另一方面需要加强社会保险缴费的监管和征收，在提高社会保障收支总量的基础上适当调整公共财政、企业和受保者的社会保障责任，真正实现城镇单位和职工缴费、政府补贴相对平衡的社会保障成本共担体制。
同时，还要构建老年人和在职劳动者共担社会保障成本的机制。由于人口老龄化日益严重，代际矛盾逐渐凸显。如果在职劳动者承担过多社会保障责任，则不仅会使在职者对社会保障制度丧失信心，还可能导致激烈的代际冲突。目前存在多种协调老龄化时代老年人和在职劳动者利益的工具：提高社会保险缴费率、降低养老金替代率、调整退休年龄和建设在职劳动者个人养老储蓄体系。由于我国社保缴费率高，养老金替代率不高，因而应该主要考虑调整退休年龄和加强个人养老储蓄体系建设。这就需要加强宣传教育，构建分担老龄化成本的社会共识。鼓励劳动者加强社会养老保障责任意识，在工作期间多积蓄，或者工作更长时间，减少领取养老金的年限，从而使得老龄化时代的社会保障成本更公平地在代际之间分配。
注释：
①Lewis，Michael Boomerang.Travels in the New Third World[M].Norton，2011.
②OECD.Economic Crisis and Beyond：Social Policies for the Recovery[R].OECD Ministerial Meeting on Social Policy，2011.http://www.oecd.org/social/ministerial.
③张士斌、黎源：《欧洲债务危机与中国社会养老保险制度改革——基于公共养老金替代率视角的分析》，《浙江社会科学》，2011年第11期。
④郑秉文：《欧债危机对养老金改革的启示——养老金过度慷慨是希腊主权债务危机的重要诱因》，《中国社会保障》2011年第12期。
⑤郑功成：《欧债危机不是福利惹的祸》，参见http：//theory.people.com.cn/BIG5/16501973.html.
⑥鲁全：《欧债危机是社会保障制度导致的吗?——基于福利模式与福利增长动因的分析》，《中国人民大学学报》2012年第3期。
⑦Bryan Taylor.Paying Off Government Debt—Two Centuries of Global Experience，GFD[J/OL].http://www.globalfinancialdata.com/news/articles/gov-ernment_debt.pd.
⑧张士斌、梁宏志、肖喜生：《日韩养老金制度改革比较与借鉴》，《现代日本经济》2011年第6期。
⑨岳龙华：《中国劳动力产业转移与经济增长实证研究》，《贵州财经学院学报》2011年第5期。
⑩2010年，我国城镇社会保险缴费收入为16969亿元，政府社会保障和就业财政支出9131亿元，新农村社会养老保险缴费收入225亿元，共计26000亿元。其中，政府公共财政占比为35％。
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