中部地区发展与政府公共支出政策转变——从新经济地理学视角，本文主要内容关键词为：地理学论文,支出论文,视角论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1004—518X（2007）03—0132—06
一、新经济地理学分析框架的构建
改革开放以来，我国经济的整体水平一直保持着快速发展的良好态势，2004年，人均GDP已经超过1000美元，取得了举世瞩目的成就。然而，经济高速增长的同时也带来了地区发展的不平衡。实际上，我国地区经济差距经历了一个先缩减后增加的变化轨迹。也就是说，经济整体的高速增长与地区间经济差距的不断扩大同时出现。从人均收入的统计上看，我国已经是世界上最不均等的国家之一，这不仅从城乡收入差距看是如此，从地区间的收入差距看也是如此。尽管从地理位置、资源禀赋、市场容量等方面来看，一个国家各个地区的经济发展水平和人均收入水平不可能完全相同，但是，地区间的差距如果过大并长期存在，将会影响我国长期经济增长的数量和质量，对资源的合理配置、社会的福利水平、投资者对未来的预期等等均产生不利影响。因此，对于中国这样的转轨国家来说，所追求的不仅仅是经济增长水平，社会公平无疑也是发展追求的目标之一。缩小地区差距、协调地区经济发展已经成为中国政府正在实施的一场公平改革。
面对东部地区的快速发展、西部大开发以及东北老工业基地的振兴的区域发展格局，中部地区的崛起是国家实现区域协调发展的重要环节。这是由中部地区特殊的地理位置、丰富的自然资源、充足的劳动力资源以及较强的后发优势等在协调区域经济发展中的作用所决定的。因此，作为人口相对集中的中部地区的快速发展能够在较短的时间内有效降低区域间的经济差距。
近年来，人们逐步认识到，地区不平衡一方面为经济的持续发展和公平的经济增长埋下了隐患，区域协调发展的目标还远远没有达到；另一方面，我国的区域经济发展中地区间差距持续扩大的现象对新古典经济增长理论提出了质疑。新古典经济增长理论的认为，经济增长存在收敛性，即初始经济水平低的地区将比经济水平高的地区具有更高的人均增长率。经过一段时间的发展以后，落后的地区会赶上发达的地区，最终它们会以相同且稳定的速度发展，达到同样的稳态。这就是所谓的“趋同”或“收敛”。显然，我国区域经济发展的现实对该理论所论证的收敛倾向提出了挑战。理论和现实的不符，使得我们有必要从其它角度更合理地解释造成这种差距的原因，据此才能有针对性地制定相应的政策措施并取得理想的效果。
新经济地理学（Krugman,1991等）在解释和分析规模经济、企业集聚和地区间差距等方面非常成功，收益递增、不完全竞争模型和运输成本是其理论的三大基石，它最重要的贡献是引进了长期被主流经济学家忽视的空间问题，建立了中心—外围模型的空间经济研究框架。新经济地理学主要从聚集经济、外部性等内生增长的角度探讨区域经济增长。该理论认为，规模报酬递增和正反馈效应能够导致集聚的自我强化，使得发达地区的优势继续保持，这样，现实中出现的是区域发散性而非收敛性。不过，目前的新经济地理分析，大都忽视了各种正式与非正式的制度因素以及政府经济政策的作用，空间经济的分布均被看作是市场机制作用的结果，这在一定程度上限制了新经济地理分析的实际应用价值和对现实的解释力。
本文的研究将在新经济地理学的分析框架下完成，利用我国中东部地区的数据为新经济地理理论提供了证据，同时又重点研究了该理论所忽视的政府经济政策。在上述研究的基础上，提出我国区域经济发展中政府的经济政策应该从“基于效率的经济政策”转向“基于补偿的经济政策”，目的是既追求经济效率又考虑到社会公平和地区间的协调发展。特别地，由于政府公共支出政策一直是各国政府（包括地方政府）实现公平经济发展的重要制度安排，也是科学发展观的重要体现，本文还将探讨政府公共支出政策作为一种补偿性的经济政策在区域经济发展中的作用，得出的基本结论是：我国的公共支出政策安排应从过去更多地服从于基于效率的经济发展战略转变为以社会公平和地区间的协调发展为导向。
二、中东部地区经济差距形成的新经济地理学分析
由于经济增长和地区发展水平的不同，我国各省区之间的人均GDP存在着很大的差异。一般来讲，经济发展水平高的地区，工业化水平越高，工业发展水平的地区差距是我国地区间差距的最重要的因素。特别地，按照新经济地理理论的观点，由于工业部门可以在地区之间转移，因此会有显著的集聚效应。如果这种效应一直持续下去，地区间的差距就会不断扩大。图1给出的是按人均GDP排序的各省（自治区、直辖市）的工业总产值，从图中可以看出，我国各地区间人均GDP和工业总产值的差异很大，人均GDP越高的省区，其工业总产值也越高，二者之间呈现出正相关关系。
图1 按人均GDP排序的各省工业总产值
资料来源：《中国统计年鉴》（2005年）
如果我们用地区工业总产值占全国工业总产值的比重来反映我国的工业集聚，我们可以看出，改革开放以来，工业集聚现象在我国变得十分显著，地区工业总产值的比重在地区之间的差异越来越明显（如图2所示）。沿海六省市工业总产值的比重从1981年的46％上升到2003年的59％，而中部地区的这一比重则由21％下降为13％。为什么会出现这种十分明显的工业集聚现象？最近十多年兴起的新经济地理理论给出了比较满意的回答，该理论是一个包容了传统经济地理学的理论体系，其核心是以规模报酬递增为切入点来研究形成区域工业集聚的各种因素，在此基础上我们能够分析区域经济发展的变化过程、总体趋势和经济差距。概括起来讲，该理论的基本思想是：如果将地理条件、历史优势以及资源禀赋等作为聚集的初始条件，那么规模报酬递增的积累效应就类似于“乘数”的作用一样，能够使集聚进一步强化。进一步，这种聚集不仅使这些产业享受到报酬递增的好处，同时还能使该地区的总体生产力水平得以提升，进而使得该地区的收入水平高于其周围地区。下面我们沿着新经济地理理论的思路来分析我国中东部地区间经济差距形成的原因。
首先，地理条件、历史优势以及资源禀赋等因素是传统经济地理理论对工业聚集现象的解释。新经济地理理论接受了这种观点，把它作为工业聚集的初始条件。Démurger等人（2002）的研究为传统经济地理学提供了经验证据，他们的分析表明，地理位置影响各省的收入水平，同时水运的低成本使沿海地区易于形成制造业的出口基地。可见，在Démurger等人看来，地理因素和交通成本是影响工业聚集的最重要变量。然而，仅仅具备这样的初始条件是不够的。我们完全能够找到地理位置都具有优势，但工业集聚程度明显不同的地区，例如山东和福建、广东和广西等。
图2 不同年份各地区工业总产值占全国总产值的比重
注：沿海六省市指：上海、江苏、浙江、广东、山东、辽宁；中部六省指：河南、山西、安徽、湖北、湖南、江西。
资料来源：1981年和1991年的数据来自《新中国五十年统计资料汇编》，2003年的数据来自《中国统计年鉴》（2004）。
新经济地理理论十分强调基于报酬递增的聚集经济的作用，尽管初始条件是相同的，但是一些小的变动甚至是一些偶然因素都会引起资本、劳动力流入某个地区，从而导致产业在此集聚，这会扩大该地区对中间产品和最终产品的需求，企业会选择在靠近最有消费能力的市场附近建厂，这一方面降低了企业的运输成本和生产成本，另一方面还会吸引更多的企业进入该地区，市场规模的扩大能够使更多的企业分享技术、商务以及法律等方面的服务，从而降低这些企业的交易成本。成本的降低还使得企业能够提高实际工资水平。上述这一过程持续下去的话，将成为一个自我加强和自我实现的过程。这就是报酬递增的本质，也是造成区域经济发展不平衡的原因。已有一些学者利用上述思想分析了我国的工业集聚及地区差距问题。金煜等（2006）的分析表明，我国沿海地区具有工业集聚的地理优势，同时，产业外部性对工业集聚有显著影响。范红忠等（2003）指出造成地区差距的主要原因是人口流动成本，地区经济差距与人口流动成本成正比。林理升等（2006）则认为运输成本差异形成了制造业在沿海地区的选址优势，而这一优势和目前的高劳动力流动成本一起形成了沿海和内地收入差距的新的“二元”结构。
我们已经指出，运输成本是新经济地理理论的重要分析变量，但是，我国的现实情况却是，河南的省会城市郑州与湖北的省会城市武汉一直以来都是我国重要的交通枢纽，它们的交通运输条件远远好于其它地区，在相当长的一段时间里甚至好于我国的东部地区。因此，新经济地理理论无法解释的是，如果在这两个城市进行工业集聚，运输成本会大大降低，但是为什么工业聚集这种现象在这两个地区没有发生呢？另外，国内的研究突破了新经济地理理论的劳动力无流动成本的假定，这无疑是一种进步，但是，我们可以进一步思考，即为什么我国的劳动力流动成本很高呢？这引发了人们对新经济地理理论所忽视的政府的经济政策的作用。实际上，仅仅把工业集聚理解为偶然的事件所致显然是片面的，在很多情况下更可能是刻意的制度安排所造成。例如Fujita等（2001）就认为1985—1994年中国的地区差距既是政府实施倾向于沿海地区的经济政策，又是这个时期的全球化和市场化的结果。
1978年以后，政府以经济增长为核心的政策取向日益明显。这主要表现在：（1）财政分权。财政分权调动了地方政府发展地方经济的积极性，特别是，分权化改革给了沿海东部地区更宽松和更大的自主权。比如，1982年进行的中央与地方财权关系的调整，使得广东和福建两省拥有高度的自主权（蔡昉等，2002）。由于东部地区比中部地区对国家财政的贡献更大，分权改革实际上增加了东部地区自身的财政能力，因此，东部地区是分权改革的受益者；（2）开放政策。为了扩大对外贸易，吸引外国直接投资进而促进经济增长，自1979年起，首先在广东省设立了经济特区。这种区域优惠政策直到1992年才惠及到中部地区的安徽、江西、湖南以及湖北省；这种差异化的优惠政策使得外国直接投资的地区分布显著不同，大部分外资都涌入到我国的东部特别是沿海地区，而中部地区的外资流入进程则较为缓慢。金煜等（2006）的分析表明，出口导向型的经济发展政策对于工业聚集有着显著的推动作用。可见，开放政策使得东部地区的工业化水平不断提高，逐步发展成为富裕的中心地区；（3）劳动力流动政策。政府限制劳动力流动的政策是造成目前我国的劳动力流动水平较低的主要原因。政府限制劳动力流动的初衷是为了维护城市福利制度和城市就业，户籍制度就是阻止农村劳动力流入城市的一种制度安排。但是，限制劳动力流动的政策在我国的区域经济发展中却产生了相当大的负面影响。也就是说，这种政策既是城乡差距也是地区差距的重要原因，这是政策制定者始料不及的。林理升等（2006）的分析表明，这一做法实际上延缓了我国区域分工的趋势。这就意味着我国的工业在向东部集聚的过程中，劳动力却并没有向东部地区集中，同时，中部地区产业结构和技术水平升级缓慢。这样，地区差距进一步扩大了；（4）政府的财政支持政策。从“六五”至“八五”计划的15年中，国家给予了东部特别是沿海地区更多的财政支持。其中沿海地区占全国基本建设投资总额的近50％，而中部地区仅为25％。再如“七五”期间，国家在沿海地区的重点建设项目占全国的42％，而中部地区仅为21.5％。可见，上述两个指标中部地区都仅为东部沿海地区的二分之一。另外，尽管转移支付的主要目的是用于缩小收入和地区差距，但中央政府的转移支付也更多地考虑了东部地区。1995年，辽宁、江苏、上海和广东获得转移支付占全部转移支付的比重分别为6.1％、6.4％、7.1％和7.6％。到2000年，依然是上述四个地区获得了最多的转移支付数额。
上面我们列举的政府的经济政策对于我国区域的工业集聚起到了很大的促进作用，也对我国快速的经济增长作出了贡献，但同时也带来了地区间扩大的经济差距。可见，以经济增长为核心的政府政策以及新经济地理理论所强调的经济因素是造成我国地区差距不断扩大的最重要的原因。这样，上面的疑问就能够解释了，即尽管中部地区的省份当时具有和东部地区相同的交通运输条件，但由于没有得到政府经济政策的“垂青”，工业聚集是不可能在中部地区发生的，这样就形成了以沿海地区为核心，以中部地区为外围的“中心——外围结构”，中部地区成为粮食和能源的生产基地。政府限制劳动力流动的政策是劳动流动成本很高的原因，例如，户籍制度带来了人口流动的巨大成本，只能以务工的形式加入当地的劳动队伍，但却享受不到当地的应有的福利和权利，具有很高的工作和生活成本。另外一个非常重要的问题是，由于财政分权政策，地方政府有了更多的财政自主权，地方政府间的公共支出竞争开始出现（王志涛，2006），位于东部地区的省份由于具有充足的财力，在人力资源方面进行了更多的投入，再加上国家更多的教育投入，使得总体上东部的人力资源水平高于中部地区，这也是劳动力流动成本高的主要原因。中部地区是劳动力输出大省，但由于教育投入低下，劳动力很少受到现代工业所需要的职业培训，他们即使能够流动到东部地区，也主要集中在建筑业、服务业以及农业（有时甚至到西部地区务工，比如新疆每年大规模的“采棉行动”）。由于工业区大多需要具有较高水平的人力资本，这样，他们在东部地区的工业集聚过程中找不到自己的位置，无法分享工业集聚的好处，也无法对本地区的工业发展做出贡献。
三、中部地区发展与政府的公共支出政策
有不少研究已经显示，从20世纪90年代初期，我国的地区差距显著扩大（蔡昉等，2000；石磊、高帆，2006），中部和东部之间不存在经济增长的趋同，只表现出“俱乐部”趋同的特征。前面的分析表明，通过将政府的经济政策纳入到新经济地理理论的分析框架中，我们已经能够很好地解释中东部地区间经济差异形成的原因。“中部陷落”不仅是一种客观存在的现实，也是对我国地区差距的形象写照。不论从协调区域经济发展，还是从持续且公平的经济增长的角度出发，中部地区的人力资本、市场容量、产业布局以及地理位置等承接作用和后发优势，对于中部地区的经济崛起有着重要的意义，应该摆在更为突出的位置。
现在的问题是，今后政府的经济政策如何应对两个地区间的经济差异以及日益扩大的不平等现象？显然，政府以经济增长为核心的经济政策是一把“双刃剑”，它一方面导致了我国经济的持续快速发展，另一方面也加剧了不平等。这样，政府的经济政策有必要从过去的以促进经济增长为核心向以促进社会公平和地区间协调发展为核心转变。本文将这种转变称为“政府经济政策的效率观”转变为“政府经济政策的补偿观”。特别地，由于公共支出是政府职能的具体体现，其最终的目标是公平和对受损者的补偿，同时，政府的公共支出政策在缓解收入分配不公、缩小经济差距方面能够发挥巨大作用。所以，政府的公共支出政策在中部地区的经济发展中将扮演重要的角色。
斯托尔帕—萨缪尔森定理能够帮助我们更好地理解补偿观是如何将政府的公共支出作为一种“补偿”机制而发挥作用的。该定理指出，对外贸易会引起国内生产部门的扩张或收缩，其结果并不全是受益者，还有一部分受损者，即对外贸易的拓展会引起一个国家国内收入分配发生变化。为了补偿这些受损者，公共支出将会增加。尽管该定理针对的是一个国家的贸易开放，但是，它也说明了这样一个道理，即当一个国家经济的不平等以及不安全性增加时，相应地，政府公共支出需要增加。瓦格纳法则是对西方工业化国家公共支出政策演进的最经典和透彻的分析。瓦格纳法则印证了斯托尔帕—萨缪尔森定理。从公共支出的角度，该法则揭示了这样一个事实，即工业化的发展将日益强化社会分工和生产的专业化，这一方面带来了一个国家的繁荣和社会进步，同时分配不公和社会冲突也相应增加。所以该法则断言，政府愈加关心和参与到分配和收入差距问题当中，公共支出就随之增加了。吕炜（2004）的分析表明，公共支出影响社会公平和地区差距的最为重要的内容包括：①对低于最低收入水平的社会成员进行收入补贴；②在教育和医疗保健方面的支出，即在国家健康体系和教育体系中具有越来越大的影响力；③针对地区差距而进行的转移支付；④支援农业生产支出和各项农业事业费用等。我国目前公共支出的规模还偏低，同时，公共支出的区域方向不够合理。例如，2000年OECD国家的中央政府的转移支付占GDP的13％左右，而我国2002年的转移支付不足8％。已有的研究指出，我国义务教育经费的区域性分布从东部到西部呈现了一个“U”字形分布，而谷底则是中部地区（王蓉，2004）。这一方面证实了国家向东部以及西部政策倾斜的效应，比如1997年开始，中央政府已经支出17亿元用于支持西部地区的义务教育。另一方面也说明中部地区低水平的政府教育投入已经对区域经济发展产生不利影响。
一个非常重要的问题是，由于政府政策以及历史等原因造成的各地区财力不均衡和公共服务水平差距拉大的问题，使得地区经济差距进一步扩大。
传统的财政理论认为，受辖区流动性的影响，地方政府无意、也无力实施再分配政策。然而，这种观点只有在人口能够在辖区之间充分流动的情况下成立，因为在这种情况下如果地方政府实施再分配政策，就意味着高收入阶层以及利润丰厚的公司将处于被“赶走”的境地，而这显然是地方政府不愿意看到的。但是，自从我国实行分税制以来，地方政府能够进行大规模的再分配活动。特别是，这种活动具有隐性收入分配的性质。地方政府也能够像中央政府那样通过税收来保证补贴、补助、公共物品和公共服务的资金来源，从而起着再分配收入的作用。换句话说，地方政府可以直接通过转移支付将现金补贴给个人，也可以通过提供公共物品和公共服务来再分配收入。出于追求创造政绩、政治晋升、维护辖区内的政治稳定以及吸引资源等方面考虑，在地方政府间表现为公共支出的竞争。显然，地方政府的公共支出竞争是分权条件下地方政府竞争的具体表现形式。这种竞争可能是有效率的，但却并不是完全由竞争性的市场来决定。这样，财富、收入和福利在各地区的分布可能就是社会所不能接受的。这自然就得到这样一个推论，地方政府的公共支出竞争一方面通过在教育、社会福利、公共卫生和其他公共职能上提供各自的服务，另一方面也容易形成社会的不平等。
表1 考察了我国各省（包括直辖市和自治区）的人均公共支出数额和其他相关指标。
不难看出，自分税制以来，我国各地区公共支出数额相差很大，人均公共支出最大的地区始终在最小的地区的8倍以上。上海始终处于人均公共支出的第一位。北京、天津、广东等的位次也排在前面。结合上面的分析，我们能够得出以下几点认识。第一，分权改革以来，各地区的财政能力有了很大的提高，这为各地区的公共支出竞争创造了必要条件；第二，各地区的财政能力有着很大的差距，这样，在地区间公共支出的竞争中，财政能力弱的中部省份处于不利地位；第三，中部省区提供公共物品和公共服务的水平较低，而东部发达地区有相对充足的财政资金提供公共物品和公共服务，二者之间的差距在增大；第四，各地区的公共支出竞争进一步引发了区域发展的不平衡，这进一步表明了在我国效率和公平之间的取舍，由于强调市场的作用（在这里为地方政府间的公共支出竞争）扩大了而不是缩小了地区间的经济差距，从而也就改变了地区间的收入分配格局，地区间的分配冲突逐步显现。如果没有切实有效的矫正措施，这种过大的差距将持续存在下去。
政府推动公平经济增长的政策，将有利于降低改革所带来的经济和社会成本，并有效地缩小地区差距（世界银行，2004）。从政府公共支出政策的角度讲，不论是中央政府还是地方政府，都应将财力集中在提供关键性的公共物品和公共服务，从而推动国内市场的一体化和市场灵活度，实现公平的经济增长，能够应对未来的增长和分配风险。对于中部地区的发展，政府的公共支出政策主要应包括：
1、政府的公共支出政策从效率观转向以再分配为核心的补偿观。在追求经济增长的同时忽视收入不平等问题，有可能出现拉美国家那样的社会经济后果，这又反过来伤害未来的社会和谐和经济增长。从这个意义上讲，二十多年来，我国虽然实现了高速的经济增长，但在一定程度上还未实现真正意义上的可持续发展，因为包括中部在内的不少地区还很少享受到增长的收益。在未来的发展战略中，政府的公共支出政策就不仅仅是追求更高的经济增长率和更大的经济总量，而且还要通过公共支出来消除贫困、促进公平。后者显然是与科学发展观相一致的。
2、完善转移支付制度，实现区域公共服务均等化。尽管按照一般的国际惯例，中央与地方的事权（支出责任）的划分，中央政府要着眼于收入再分配和经济稳定领域，地方政府着眼于社会管理、基础设施和公共服务等领域，但是，地方政府公共支出拥有天然的再分配特征却是不言而喻的。本来中央对地方的转移支付的目的是为了均衡地区间的基本公共服务水平，（当然也包括中央对地方进行财政制衡以及规制地方的特殊政策目标）。但现有的中央转移支付制度有可能会加剧地区间的不平等和收入分配冲突。许多研究表明，我国的转移支付更多地流向了经济发达的东部地区，这不仅不符合转移支付的公平原则，而且对中西部地区的长远利益都是有害的。改进我国现存的财政支出制度，特别是要努力完善均等化转移支付制度，使各级政府都能够根据财政转移支付的政策目标，加强对中部地区财政转移支付的力度，使这些地区政府可控财政资源能够切实得到提高，从而提高其进行社会管理和公共服务能力。也就是说，中央政府可以通过隐性的区域再分配协调区域不平等。
3、地方政府减少对经济活动的参与能够促进地区的经济发展。随着国有企业改革的深入以及经济开放，政府降低对经济活动的参与程度能够促进经济增长。今后，中部地区地方政府公共支出的方向不再是以产业投资为重点，而是为有可能到来的在中部地区形成工业集聚提供公共物品和公共服务平台，降低交易成本。工业的集聚交给民间去完成，而不是取代市场，去制造工业集聚过程。东部地区发生的工业集聚以及中东部地区间的差距是我国工业发展的必然趋势，我们的目的不是阻止这种趋势，而是通过深化经济改革，完善政府的公共支出政策，调整政府的公共支出结构，进而加快中部地区工业化过程以及全面的社会进步。同时，地方政府将更多的公共支出用于健康、教育、人文发展以及农村地区，对地方公共物品和公共服务能够提供充分供给。
4、加强基础设施建设，注重教育事业的发展。进一步加强基础设施建设，减少阻碍中东部地区分工和协调发展的运输成本。中部地区的地方政府在基础设施方面进行更多的投入能够显著影响辖区的专业化分工水平和商品的生产规模，进而提高工资率和收入水平。中部地区教育公共支出的水平不仅低于东部地区，同时也低于西部地区，人力资本支出过低，会极大地影响本地区的人力资源质量，是劳动力流动的主要障碍之一。由于对人力资本进行投资支出是一个地区实现高速增长的必要条件，因此中部地区在教育上应有更多的投入，进而降低劳动力流动成本，对缩小我国地区差距将起到积极作用。但这需要中央政府和地方政府的公共支出政策支持。目前，我国只有东部地区能够靠技术进步带动经济增长，中部地区加大对科学和技术创新的投入力度，将会加快中部地区工业化的进程。
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