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1 研究背景 2009年12月，美国奥巴马政府颁布《开放政府指令》，推进“透明开放政府”计划[1]，英国、加拿大、澳大利亚、法国、挪威、新加坡等国家也纷纷加入开放政府数据大军，将“开放政府”提升到国家战略层面并陆续发布相应的行动计划[2]。我国2015年9月发布《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》[3]，明确到2018年中央层面构建形成统一的互联网政务数据服务平台，推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放。英美政府开放数据在商业领域的应用积累了丰富的实践。本研究以期总结开放数据领先国家在商业应用领域的不同模式，洞悉数据应用的发展趋势。 国外学者在研究开放政府数据时强调数据的利用，Martin Alvarez Espinar[4]将开放政府数据定义为开发公共领域原始的信息，在开放的格式和非限制性许可的条件下可利用和再利用的信息。Tim Dawes[5]认为，开放政府数据通常指政府许可、在不同背景下可用、标准的和可重复使用的数据。国内学者注重从数据特征阐述开放政府数据，张毅菁[6]认为政府数据开放是数据的流动，其核心是发掘更多有价值的信息。周志峰和黄如花[7]指出，开放政府数据于用户而言不具有私有性、免费并可重复使用的特性，而是具有公开合法性、数据格式多样性、机器可读性的特性。郑磊[8]认为开放政府数据是近年来国内外电子政务和信息管理领域的热点研究方向，数据利用者的利用方式和利用能力将直接影响数据利用的收益和风险，最终决定开放数据的实际效果。 2 开放政府数据的价值 Mayer-Schonberger等人[9]认为，政府将数据提供给社会组织和开发商，作为中介的社会组织和开发商基于开放政府数据为公众提供相应服务，公民将由此获益。Hoffman[10]指出，数据开放给快速决策带来不少便利，通过政府数据的开放，数据转换成为信息，信息再转变成为知识，而这种知识能够被公民使用，助其做出决策并采取行动。 麦肯锡咨询公司曾评估在全球范围内，开放数据在消费品、金融服务、交通运输等行业内创造共计每年3万亿～5万亿美元的经济价值[11]。Michael Chui和Diana Farrell[12]指出，免费开放数据能产生新的商业和就业机会，对经济具有推动力，开放政府数据所释放的经济潜能远超过出售信息所能获得的收益。Graham Vickery[13]经过研究发现，在整个欧盟，开放政府数据凭借更简易的数据访问渠道和更低的使用壁垒最终能够创造共计2000亿欧元的经济价值，这占据欧盟整体GDP的1.7％。 3 国外开放政府数据的商业应用实践 WWW基金会2015年发布《开放数据晴雨表：开放数据全球报告(2版)》，采用专家评审方法，先从世界经济论坛、联合国电子政务调查和“自由之家”摘录辅助数据，然后由技术专家团队调查全球86个国家的15个领域的政府开放数据。英国和美国占据了排名榜第一和第二的位置，中国排名46位[14]。这两个国家开放政府数据起步最早，开放的数据集数量和质量以及服务远超其他国家，完善的国家开放数据门户网站数据资料全面、可靠。英美作为最具有代表性的开放政府数据领先国家，积累了丰富的开放政府数据商业应用的实践，提供了多层面的研究案例。 3.1 美国模式——从数据资产到大数据消费 在政府数据的开放和有效利用方面，美国走在了前列，成为众多发达国家和发展中国家效仿的榜样。美国政府通过开放数据促使公众特别是消费者获得更优质的服务，同时也帮助建立起众多创业公司，推动企业进一步细化市场，创造出新的贴合消费者需求的产品和服务并实现利润增长。 (1)美国开放政府数据政策。2009年1月，美国总统奥巴马签署了《透明与开放政府指令》，提出“开放政府”计划[15]。2013年，美国政府颁布《政府信息默认为开放和机器可读的行政命令》，强调政府数据的开放关键在于数据容易被发现和使用，从而激发创业精神，为创造就业机会发挥效力，进而刺激经济发展[16]。2014年5月白宫颁布《开放数据行动计划》，显示美国的开放政府数据政策框架已经比较完备，未来将与公众、社会组织广泛互动并持续完善、发布高优先级的数据集[17]。 (2)Data.gov——政府公共大数据平台。美国是最早建立开放政府数据平台的国家，2009年5月开通Data.gov[18]网站，提供从人口统计到生物物种研究等政府数据资源，并且收录处理这些数据所需的软件工具，公众可以不受限制地自由下载与使用[19]。Data.gov以元数据集(DC)为标准，资源主要为“原始数据”、“工具目录”和“地理数据目录”等类型。Data.gov网站现有商务、消费者、教育、金融、公共安全、健康、地方政府等14个不同类型的数据“主题群”(Topics)。截止到2016年1月20日，Data.gov开放的数据集共计192239个，数据来源机构包括联邦政府、州政府、非营利组织、商业机构以及高校等172个机构或组织。Data.gov提供的数据通常是机读数据，包括HTML、XML、RDF、CSV、PDF、TXT、XLS、ZIP等多种数据格式，该网站上的数据集主要由联邦政府授权机构负责采集与整合，网站用户也可以推荐其他数据集载入该网站。网站提供的移动应用(APP)600多个，标准应用程序接口(API)数量超过8000个，涵盖几乎全部的联邦政府部门发布的数据，为企业和个人开发、利用数据提供了极大便利。 (3)智能信息披露——Smart Disclosure。“Smart Disclosure”(智能信息披露)被美国政府视作开放政府联盟国家行动计划的一部分，2011年7月，美国科学技术委员会成立智能信息披露白宫工作小组(Smart Disclosure Work Group)，白宫信息与监管事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA)主任、哈佛大学法学院教授Cass Sunstein[20]定义为“用标准的、机器可读的形式及时发布复杂信息和数据，以便消费者做出明智决定”。推行“智能信息披露”的目的旨在维护消费者权益，该部门不仅策划了美国范围内的“智能信息披露”峰会，与涉及医疗、教育、能源、金融、电信、汽车交易等领域的企业专家进行会谈以了解市场和用户需求，而且打造了以消费者为核心的“智能信息披露”官方网站Consumer.data.gov[21]，截止到2015年10月10日，该网站共发布了234个数据集和24个移动应用程序。Smart Disclosure将企业提供的数据和消费者的个人数据结合起来投入运作，通过有效的电子式信息披露，确保消费者清楚地了解他们所购买产品和服务的特色与价格。Smart Disclosure具体运作模式即是将企业的产品和服务数据(如定价算法、产品质量和服务特点等)与消费者的个人数据(如消费记录、信用得分、医疗记录、话费单、能源使用记录等)结合起来用于“决策引擎”(如搜索引擎、移动应用程序等)。据此，Smart Disclosure可以分为四种类型(见表1)[22]。
作为一种消费决策引擎，“智能信息披露”不仅能够帮助消费者应对大数据时代下市场中出现的信息不对称的问题，同时也为企业提供新的商业机会。在美国，“智能信息披露”是商业决策引擎的基础，同时也是服务供应商提供的工具，拥有巨大的商业潜力，已推广到保险、金融、房地产等商业领域，催生了各种新兴数据企业、网站以及应用软件，并创造了巨大的商业价值。 Zillow是美国一家免费提供房地产估价服务的网站[23]，主要向用户提供各类房地产资讯服务。奥巴马政府认为，开放的政府数据在一定程度上增强了Zillow公司提供的数据的说服力和可信度。Zillow的数据主要来源于劳工统计局(Bureau of Labor Statistics，BLS)、联邦住房金融局(Federal Housing Finance Board，FHFB)和人口普查局(United States Census Bureau)等政府机构的开放数据，该网站获取这些数据并对其进行整合与利用，帮助买房者做出理性的购房决策[24]。Zillow目前已成为最受美国买房者欢迎的消费决策引擎，由于美国开放政府数据的更新、完善，该网站工作人员能够更方便快速地获取更具权威性、时效性的相关数据资料并开发相应的决策引擎，其运作模式因为开放政府数据而变得高效。Zillow是一个运用开放政府数据创造商业价值的成功典范，该公司在2011年首次公开募股时盈利仅6600万美元，而经过美国政府一系列开放数据政策的实施之后，Zillow在短短两年时间总资产已达到约23亿美元，借由开放政府数据获得高收益[25]。 3.2 英国模式——企业孵化引领创新 英国作为开放政府数据运动的领头羊之一，长期以来都将发挥开放政府数据的经济潜能作为重点发展的目标，英国政府高度重视数据开放可能带来的价值，着重推动开放政府数据在商业创新和刺激经济增长方面发挥效力。 (1)英国开放政府数据商业应用政策。英国政府于2011年颁布《促进增长的创新与研究战略》，该文件主要围绕数据的开放，具体内容包括数据的开放和共享，政府部门采取措施促进数据公开化，在2015年前，开放有关交通运输、气象气候和医疗健康方面的核心公共数据库；创立“开放数据研究所”并通过这个非营利组织来挖掘公开数据的商业潜力，以帮助产业界充分利用开放政府数据获取商业利益[26]。2012年，英国政府正式颁布了专门针对开放政府数据服务的政策——《开放公共服务白皮书》，该文件强调英国政府数据在以往仅提供给政府机构和研究政府政策的人员使用，而现在开放数据的主要目的在于给公众提供其需要的信息以便其做出正确决策[27]。2013年，英国政府颁布《开放数据白皮书——释放数据潜能》，强调政府推动“开放数据研究所”的建设与发展，并明确规定该研究所的主要任务即与商业机构合作共同开放数据，扶持新兴数据公司[27]。 (2)Data.gov.uk——成熟开放利用平台。2010年1月，继美国政府数据网站Data.gov 2009年开通后，英国开放政府数据门户网站Data.gov.uk[29]正式投入使用，为保证各层级政府部门对Data.gov.uk网站数据的及时更新和维护，政府要求每个部门制定其数据开放战略规划[30]。Data.gov.uk作为英国开放政府数据平台，为了不断提高数据开放程度，在网站公开了所有尚未开放的数据集目录，民众可以申请开放该目录上列出的任何数据。 Data.gov.uk提供了机器可读的多种数据格式，例如HTML、XML、RDF、CSV、PDF等格式。截止到2015年11月10日，英国的数据开放门户网站共开放了24820个数据集，移动应用383个，涉及环境保护、政府开支、地理测绘、健康卫生、科技教育、社会、商业与经济、犯罪与司法等主题。虽然数据数量方面和美国相差较远，但是数据的质量、更新、加工、服务、开放性都是目前世界各国平台建设的参考范例。该数据平台不仅公布数据集，还提供数据发布者索引，用户可以在线搜索数据发布者的相关数据，还提供断链、数据开放水平评估等高质量的数据更新服务。 (3)开放数据项目孵化器——ODI。2012年5月，ODI(Open Data Institute)，也即“开放数据研究所”在英国正式成立。ODI不仅是专门探索开放政府数据在商业创新和刺激经济增长方面的潜力研究机构，也是英国政府投资预算1000万英镑创立的开放数据项目孵化器，是英国政府支持创业企业对开放政府数据的利用、资助新兴开放数据公司的非营利性组织。通过ODI这个平台，英国政府提供资金帮助培养和发展新兴的开放数据公司，促进这些公司对开放政府数据的获取与开发应用，根据公司的需求提高政府开放的数据供给质量，刺激其需求量的增加，实现经济效益。ODI使得英国政府不单停留在开放数据的阶段，而是进一步通过创造需求和推广使开放政府数据得到应用，且特别注重推动开放政府数据在商业领域的应用。ODI曾经和德勤事务所(Deloitte)合作开展对开放数据的研究，重点总结了开放数据驱动的5种类型商业模式(见表2)[30]。
研究发现，“增值者”和“聚合者”这两类商业模式的附加价值较高，同时也更容易在市场估值中获得认同。因此，目前着重从“增值者”和“聚合者”这两种商业模式培养、扶持新兴开放数据公司。作为全球首个开放数据创业企业的孵化器，ODI已经成功助援诸如Mastodon C，Placr，Locatable，Zoopla，Spend Network和Open Corporates等一批开放数据创业企业的发展[32]。 Mastodon C公司是一家大数据分析公司，也是第一个加入ODI的创业公司。该公司主要通过云计算来更高效地分析大数据，ODI助力其分析来自英国国家医疗服务体系(the UK's National Health Service，NHS)等部门的开放数据，开发出能够节省高价药物处方的移动应用APP，且已经上线[25]；Locatable公司同样是早期加入ODI项目的初创公司，该公司在ODI资助下，通过集合人口普查、产权信息、房屋出租、违法犯罪率、学校地理位置等可利用的开放政府数据集，开发出“找房应用”，向用户提供免费查询服务。用户可以按照税率、交通情况等条件筛选最适合、最满意的居住地，该公司已成为英国房地产领域的新兴创业公司。ODI推动新兴开放数据公司成长所带来的经济效益显著，以该项目资助的房地产领域开放数据公司Zoopla为例，该公司在2014年的年销售额达到7600万英镑，利润高达2500万英镑，市值被评估为约13亿英镑[33]。 ODI项目的开放数据创业公司通过寻求未被挖掘的市场和商业机遇，根据企业创新等需求寻找相应的开放政府数据，而后对开放数据进行聚合或是增值，创造相应的数据产品或服务投放市场。在此过程中，ODI给开放数据企业提供良好的空间、技术支持等环境，鼓励这些创业企业通过对开放政府数据的合理、高效利用来实现公司业务、产品和服务的创新，推动企业成长、发展。从英国开放政府数据商业应用的实践来看，开放政府数据不仅意味着需要将政府手中的“数据资产”开放给全社会，更应当采取措施鼓励和推动有关机构应用开放政府数据，为企业和消费者的“数据消费”创造良好的条件，这也将促进社会创造出令公众更能适应现代城市生活的新型数据工具和产品，实现开放政府数据的商业价值，通过开放数据新的商业模式追求经济增长和创新。 4 国外开放政府数据的商业应用实践对国内的启示 在国内，上海和北京等少数城市近年推出了开放政府数据平台，但是数据集数量较少，应用面窄，缺乏实用的APP和API。中央部委和大部分地区的政府数据基本尚未开放，因此我国的开放政府数据应用需要科学的规划和大力宣传。上海市在2015年11月举办了“游族杯”上海开放数据创新应用大赛[34]，开放大量交通数据，鼓励参赛者利用开放政府数据进行开发。INSPIRE[35]是第一个中文开放数据应用案例库，旨在帮助社会大众寻找到运用开放数据解决问题的新灵感，或在类似情况下直接通过修改现有开源解决方案快速解决问题。国内开放政府数据研究极少涉及开放政府数据应用层面，开放政府数据作为一种“数据资产”，开放给公众使用是实现其价值的第一步，政府开放的数据只有经过“数据消费”这一关键环节，也即开放政府数据被充分利用后，才能真正发挥出其经济、社会和政治潜能。希望我国政府在建设数据平台的基础上积极推进开放政府数据在商业领域的广泛应用，充分发挥其巨大价值，推动社会创新、创业，释放更多的经济助推力。
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