抗战前南京国民政府训政体制述评，本文主要内容关键词为：训政论文,国民政府论文,述评论文,南京论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1928年国民党二届五中全会决定按照孙中山的建国程序结束军政，开始训政，并依孙中山五权宪法、权能区分的理论，建立国民政府，总揽治权，承担“培养”人民行使政权的责任，从此开始了长达20年的训政时期，直到1948年3月“行宪国大”召开，训政才告结束。在此过程中，国民党充分发挥对训政的指导作用，不断完备国民政府的组织机构，在党政关系釐定、政府机构设置和法律制度建设方面，采取了一系列措施，构筑了一个畸形的政治体制，对中国社会的发展产生了极大的影响。本文仅就抗战前南京国民政府的训政体制加以考察，从党政关系、国民政府组织演变及五院间关系、法律制度方面进行探讨，以正确认识国民党训政的特点和实质。
一、“以党治国”
国民党在训政伊始，就明确规定由国民党承担训政之全责。1928年10月，国民党颁布《训政纲领》，以相当于根本大法的形式规定在训政期间由国民党全国代表大会和中央执行委员会决定国家的政策方针，国民党中政会则是训政时期的最高决策机关。在如何发挥国民党对训政指导作用方面，胡汉民主张强化中政会沟通党政的作用，通过中政会把党的方针政策交由国民政府执行。“政治会议对于党，为其隶属机关，但非处理党务之机关；对于政府，为其根本大计与政策方案所发源之机关，但非政府本身之机关。换言之，政治会议，实际上总握训政期间一切根本方针之抉择权，为党与政府唯一之连锁，党与政府建国大计及其对内对外政策，有所发动，必经此连锁而达于政府”；国民政府与中政会的关系是“国民政府在发动政治根本方案上，对政治会议负责”，对于国民党中央下达的政策与方案，“皆有负责执行之义务，有政必施，有令必行。但国民政府在法理上，仍为国家最高机关，而非隶属于政治会议之下”①。
为更好地发挥中政会对训政的指导作用，1928年10月国民党中央执行委员会、常务委员会第179次会议通过《中央执行委员会政治会议暂行条例》，确定训政时期中政会的组织形态及职权范围。②其主要职权有：
一讨论议决建国纲领，决定训政的方针政策；二议决立法原则，讨论或通过法律；三、讨论议决施政纲领；四、讨论议决军事大计；五、讨论决定国民政府重要官吏人选等。中政会的职权囊括了除司法权以外的所有政权领域，“已到了无可扩充的地步”，“实为现行政制中一切权力之总汇处所”，“无所谓权力的限制”。③“质言之，乃兼元首与议院之大权，而为‘党政合一’制度所特有。”④尽管中政会的组织条例有多次改变，内部领导体制经历了主席制——主席团制——主席制——常委制——主席制的多次改变，但中政会作为训政最高决策机构的作用和地位却没有丝毫改变。正如国民党三届二中全会《改进中央党部组织案》指出的“本党一切政策胥有赖于中央政治会议之设计、决定、审核与传递”。“实为党治下全国政治之发动机，居于中央与政府之间，受党的指导，以运用权与能者”。⑤从中政会的职权行使范围，我们可以清楚地看到“以党治国”不过是一党专政的代名词，国民党利用中政会联系党政、权能合一的独特职能，服务于国民党的一党专政，推行其独裁统治。
从组织关系讲，中政会为从属于国民党中央执行委员会的一个特种委员会，《训政纲领》明确规定国民党全国代表大会和中央执行委员会是训政时期最高权力机关和最高执行机关，对训政工作也拥有绝对的权利。通过召开全国代表大会和中央全会，议决有关训政时期的重大方针政策。中政会必须在国民党全国代表大会和中央执行委员会的领导之下工作，但由于中政会对训政重大国务的指导作用，全国代表大会及中央全会所通过的议案，有些是中政会讨论和提交的，只是通过全国代表大会和中央全会郑重推出，由全党和政府遵照执行。
从开始训政的国民党二届五中全会到抗战爆发前的五届三中全会，国民党共召开过3次全国代表大会、14次中央全会及2次临时中央全会，通过众多议案，其中有关训政工作的概括起来，主要有以下几个方面：
第一、加强国民党对训政的绝对领导，划分训政时期党政关系的格局为：“以政权托于中国国民党最高权力机关，以治权托付于国民政府”，⑥规定及变更中政会的组织。
第二、设置及变更国民政府机构，改革国民政府体制，任命国民政府重要官员。如国民党三大决议设置五院分别执掌行政、立法、司法、考试、监察五种职权。四届二中全会决定设置军事委员会，五届三中会全决定成立国防会议等。多次修正国民政府组织法，扩大或限制国民政府主席的权力，改革国民政府体制。
第三、推行地方自治，并一再强调其重要性，制定民众训练方案和完成县自治的步骤，并视之为“集中国力挽救危亡”所必须努力进行的工作之一。
第四、制定修正、通过训政时期的重大法律，釐定训政进程。训政时期重大法律如《训政纲领》、《训政时期约法》、《中华民国宪法草案》（“五五宪草”）等无不是在国民党中央全会上议定的。对训政期限国民党更有决定权，三届二中全会规定为6年至1935年完成。“五大”又决定在训政即将届满时，划分一为期4年的宪政开始时期，使训政期限扩展到10年。
国民党全国代表大会和中央全会还通过诸多有关训政时期物质建设、教育及有关社会团体，人民自由等方面的议案，这些议案的实施也是国民党指导训政的重要内容。
国民党对训政拥有十分广泛的权力，直接决定着训政时期国家的根本政治制度，从中央到地方，从经济建设到法律建设，及训政的实施进程和社会生活的诸多方面，几乎无所不包，国民党对训政的指导作用可谓发挥得淋漓尽致。但必须看到，某些议案并没有得到贯彻实施，往往决而不行，行而不力。如抗战前的地方自治就收效甚微，训政期限也是一拖再拖，训政成为敷衍人民民主要求的借口，而国民党五大就是对这种延宕所做的最先铺垫。
仍需看到的是，训政初期国民党有关国家制度的种种议案是付诸实施了，国民党通过中政会与国民政府紧密相连，充分体现了训政体制是党政合一、以党驭政的政治体制模式。这是国民党的训政过程中极力维持不断强化的特权，是国民党训政的实质所在。是训政体制的本质特色。
二、国民政府组织演变及五院间的关系
1928年10月，训政时期第一个《国民政府组织法》公布实施，到1931年2行政、立法、司法、考试、监察五院相继成立。国民政府组织法实施后，到1931年12月有3次较大的修正，即1930年11月24日，1931年6月15日，1931年12月30日。随着组织法的修正，国民政府及五院的组织特点也随之改变，但前2次对政治体制的影响较第3次要小。1931年12月之前，国民政府组织的主要特点是：
第一，国民政府虽名为合议制，实际上却具专权的特性，且随着组织法的修正，专权特色越来越浓，权力日益集中于国民政府主席蒋介石手中。国民政府组织法规定国民政府采合议制，但又规定国民政府主席兼陆海空军总司令，可以单独行使职权而不必经国务会议。由于国府主席蒋介石在训政前就已军权在握，又兼国民党中央常委和中政会主席的职务，集党政军最高权于一身，在国家事务中起举足轻重的作用。
尽管如此，蒋介石仍心存不满，继续进行权力集中。国民政府组织法的修正，其最大用意就是加强国民政府主席的权力，使之更加集中，运用更为灵便。1930年11月的国民政府组织法扩大了国府主席签署法律发布命令权力，仅由立法院院长副署而不必再由五院院长副署，手续简便了。1930年11月，国民党三届四中全会推举蒋介石以国府主席身份兼任行政院院长，同时修改组织法，将行政院会议改为国务会议。蒋介石利用国府主席通过行政院院长的提请可以任命行政院各部会长的便利条件，得以任用私人，将讨论国务的范围缩小到行政院一处，以便更全面、有效地掌握对国务的决定权，极便于专权。中原大战后，蒋介石为使权力合法化、永久化、授意召开国民会议，制定约法。据约法修改的国民政府组织法，再次扩大了国府主席的权力，五院院长由国民党中央执行委员会选任，改为由国府主席提请，国民政府依法任免。虽然行政院各部会长、立法委员、监察委员要经院长推举，国民政府主席才能任命，但由于五院长已先由国府主席提请任命，所以这些部会长、立监委员的任命也必然是一帆风顺的。这就从人事上保证了国民政府的决策以蒋介石的意志为转移，国民政府会议流于形式，国民政府委员中不兼任五院正副院长者，只有虚名，没有实权，合议制名存实亡。
第二，五院虽名义上是国民政府行政、立法、司法、考试、监察的最高执行机关，但它们并不能或根本不能实现其最高职权。在国民政府范围，五院职权已受到国民政府会议的限定，更何况中政会也极大地干预着五院职权的独立行使，使五院职权又大打折扣。
第三，国民政府组织法的修正，使五院之间权力相对平衡、地位平行而浙趋于权力倾斜，行政院地位突出。根据1928年10月的国府组织法，五院各行职权，在国务会议中也处平等地位。1929年6月国民党三届二中全会通过的《治权行使规律案》明确规定了立法、司法、考试、监察各院的职权及行使范围，各院对干涉本院职权者有权提出质询，否则便以废职论。此后，五院间治权的行使基本按此规律进行。但1930年11月组织法改变了这一态势，提高了行政院的地位。行政院在议决某些国务时，可不需其他院院长参予讨论或副署，即其他院院长对这些国务无权干涉。
1931年12月30日国民政府组织法使国民政府的体制产生了一次深刻的改变。它与1931年6月之组织法最大的区别在于，国民政府主席地位下降。国民政府主席不再负实际政治责任，不兼任其他官职，任期两年，可连任一次。国民政府主席无权任命五院正副院长。国民政府委员会形同虚设，五院不对国民政府负责而对中央执行委员会负责。国民政府委员由24-36人组成，已无五院正副院长为国民政府会议当然委员的规定，所以五院正副院长可以不参加国民政府会议，国府会议所议决事项的重要性大大削弱。院与院之间的问题大多到中政会解决。国府主席出席会议只是例行公事。国民政府对各院院长提出的问题，只能同意，几乎不能行使否决权。“国民政府委员会会议无定期，且开会殊少。”⑦行政院及行政院院长的地位无形提高，行政院院长负实际责任，并可不向国民政府主席提请，任命行政院各部、会长，恢复行政会议的名称，由于行政院院长负实际责任，行政院会议及行政院的地位大大超过其他四院，国民政府主席的职权的在一定程度上由行政院院长行使。
政治体制的这一深刻改变使政治体制的实质由“元首独裁而渐次寡头制更变象之委员制。⑧改制之后，林森任国民政府主席，孙科任行政院院长。1932年1月28日，国民政府改组，形成蒋主军、汪主政的政治新格局，蒋介石的权力受到削弱，但仍握有实权。此后，国民政府组织法几经修改均无重大变更，直到1935年12月国民党五届一中全会任命蒋介石为行政院院长，蒋又集党政军大权于一身，1931年12月国民政府改制的目的也就丧失殆尽了。
探讨国民政府组织法的演变及五院间关系，我们认为在“以党治国”、“以党驭政”的训政原则指导下，国民政府虽名义上总揽中华民国治权，但实际上只是政务的执行机关，而非最高决策机关，国民党所奉行的“以党治国”严重降低了国民政府的政治地位，使国民政府不能充分独立地行使职权，国民党和国民政府在权限范围内经常出现交叉重复的局面，造成机构交叠臃肿，具体执行政务的人无权决定，而能决定的又远离政务，从而使官僚主义严重，官员办事拖沓推诿，国民政府行政效率低下。
五院间关系紊乱，制约机制薄弱。《治权行使规律案》只粗略划分了各院职权范围，对越权废职行为缺乏具体的课责办法。监察院与考试院的职权行使极不充分，并没有发挥出应有的弹劾考选职能，两院并没有获得与其他三院相应的政治地位，仅是五院制的一个标签，监察院与考试院院长与其说是国家政权的重要职掌，勿宁说是一种地位与荣誉的象征。南京政府的训政体制实际上仍脱不了西方三权分立的窠臼。监察、考试两院本应是训政体制内部调节、制约的机构，它们的设置是为了更好地保证政体的运转和制衡。但由于个人专权及“以党治国”，使监察院、考试院不能充分行使职权。监察院弹劾权与惩治权的分离、考试院选官主要不是考试而是任人唯亲，必然使南京政府贪污腐化风行、行政效率低下，国家法律备受践踏，个人专权屡见不鲜。由此可见，监督院、考试院位微权轻必然把南京政府推向尽头，不能不是国民党在大陆统治失败的原因之一。
三、法律制度
国民党训政标榜建立的是资产阶级民主共和国，法治当是其立国的基础。因为法律不仅是国家政策、意志的体现，而且法治也是资产阶级民主制度区别于封建专制制度的显著标志之一。抗战前南京政府也力图体现其政权的“民主”性，订立颁行了大量的法律，建立起庞杂的法律体系。由于训政时期是军政到宪政的过渡，所以制定了大量的普通法，颁布了相当于宪法的约法和宪法草案，没有颂布宪法。
1928年训政开始后，国民党颁布《训政纲领》作为训政的最高指导原则。1929年又确定孙中山的主要遗教《三民主义》、《五权宪法》、《建国方略》、《建国大纲》及《地方自治开始实行法》作为训政的最高根本法。但无论是《训政纲领》还是孙中山遗教，都不是完整意义的根本法。1931年6月颁行的《训政时期约法》则是训政时期实施期限较长，在国家体制、政府组织、人民权利等诸多重要方面规范得相对完备的根本法，与宪法具有同等地位。“训政约法可说已具备了国家宪法的特征”，“为训政时期的根本大法。”⑨有人认为“此约法是一巧妙设计的工具，可使中国由一党专治过渡于民主与自治的地位。”⑩但我们认为《训政时期约法》虽有积极意义，对人民民主权利予以一定程度的关注，注重发展国民经济和国民教育，但它还是以训政纲领为依归，极力保持国民党一党专制的政治地位，并赋予国民政府及国府主席很高的权力，国民政府代为行使四种治权，国府主席总揽大权，实质上成为西方总统制下之总统。
《训政时期约法》实施近5年后，“五五宪草”在人民强烈要求抗日、反对蒋介石独裁专制、呼吁结束训政的背景下出台，它在一定程度上反映了南京政府准备宪政、还政于民的姿态。事实上，“五五宪草”还是维护国民党一党专政的地位，强化蒋介石的法西斯专制统治。它规定总统不参加行政院会议，其地位更加超然；有权召集五院院长会议，解决各院间的争端，成为五院之重心；统率陆海空军，不受法律限制。尤其是“五五宪草”赋予总统紧急处置权，使总统权力可以超越既定的法律程序，运用更加便利，权力更加集中。其集权趋势，超过任何总统制的民主国家。它还是欺骗人民的假货，其实质仍是反民主的。即使如此，由于国民党一味拖延训政，“五五宪草”没能得到实施。
应该看到，“训政时期约法”和“五五宪草”都不是训政开始时就图谋编制的法律，政治局势、国民党的内部争斗对它们的产生起了决定作用。训政初期，南京政府法制建设的重点主要放在普通法的编制上，主要范围确立在“社会之安全”、“公共道德”“社会财产保育”、“社会经济之进步与发展、”“文化之进步”6个方面，而尤以“社会之安定”、“经济事业之保养发展”、“社会各种现实利益之调节平衡”为要(11)。照此原则，立法院订立了民法、刑法、刑事诉讼法、官制官规、行政、立法、司法、考试、监察、党务等方面的法律、法令。形成了庞杂的法律体系。孙科对此评价道：“今日之法制，在求不离乎我国社会背景，以汲取西制之所长，即所谓适合革命建设之需要者是”，“而此之简短之十年，其不失为吾国法制之一大转折”，“足以构成崭新之体系”。(12)
就实质而言，作为党治之下代表大地主大资产阶级利益的南京政府，其立法的基本点在于维护国民党的统治，维护剥削阶级的利益，维护现有的经济关系和社会秩序，由此所决定，其法律的反人民性也是必然的。如《民法》、《土地法》、《公司法》等就明确标明保护地主阶级和资产阶级的财产所有权，维护土地私有制，保证四大家族对经济的垄断。但由于国民党是打着：“培养人民民主权利”、“还政于民”的招牌实施的，所以对人民权利的剥夺并非赤裸裸的。“训政时期约法”和“五五宪草”都明文规定人民享有的民主权利达十几种之多，但无不采取“法律限制主义。”“非依法律不得限制”，使人民的民主权利随时都会以“法律”的名义被侵害、剥夺，这不能不彻底暴露法律的虚伪性。更何况，由于《暂时反革命治罪法》、《危害民国紧急治罪法》等一些极端专制的、反人民的法律的实施，使人民拥有的虚饰的民主权利也被剥夺殆尽，充分体现了南京政权与人民为敌。
南京政府的法律制度在本质上不仅是虚伪的，而且是虚弱的，在政治军事实力面前，总是软弱得毫无对抗能力。蒋胡“约法之争”，蒋介石悍然扣压立法院院长胡汉民就充分说明了这一点。胡汉民曾感叹道“我所立的法，能实行的有哪几种，我不能说，能稍稍压抑枪杆子威权的，可断言绝无。”(13)对于蒋介石来说，有利于巩固其统治的法律要文会很快地执行，对其专制统治有碍的，则往往视而不见，经常以“手谕”、“命令”、“便宜行事”等方式以言代法，以更直接便利地贯彻其反动意图。国民党内其他领导人也常唯蒋的意愿是从，对已决定的事也要询问蒋的意图，根本不顾法律程序，视法律为囊中私物，所以法治对于南京国民党政权来说，只不过是专制的遮羞布而已。
综上所述，号称按孙中山建国理论进行训政所建立的训政体制，实质上与孙中山的思想有本质区别。以蒋介石为首的国民党摒弃了孙中山主权在民的进步思想内核，利用孙中山对人民智慧能力的错误认识，超越革命程序，在人民无法行使选举、罢免、创制、复决四权的前提下，总揽治权，使国民党的权力如水银泻地渗透到社会生活的各个领域，“万能”的政府建成了，而人民的权力被剥夺了；对训政的重要工作——地方自治只停留在法律条文的规定和宣传上，并没有做多少实际工作，更勿说培养人民参政能力、扶植地方经济了。训政期限一再拖延，更是国民党坚持法西斯统治最直接的体现。
这样一个代表地主、买办阶级利益的训政体制就其历史作用来说，是极其反动的，但它是中国现代政治制度史上重要的一页，并且抗战前的国民党训政在国民党在大陆22年的统治中，也占重要地位。
首先，抗战前训政奠定了国民政府的基础。将抗战前南京政府的政治体制构成与宪政开始时总统府的政治体制构成相比较，我们可以发现，作为训政体制主要支柱的五院制也是宪政开始时政治体制的基础。五院制政府的组织形态贯穿训政全过程，五院各院所属部会与训政开始不尽相同、进行了某些增加、合并，但总的说来，机构的变化是局部的，并没有影响到整个政治体制的性质，而且这些调整都是在抗战前训政体制的基础上进行的；在法律建设方面，抗战前法律建设在整个训政时期占举足轻重的作用。在根本法方面有《训政纲领》、《训政时期约法》、《中华民国宪法草案》的颁行颁布，而后者几经修改，成为《中华民国宪法》的蓝本。在普通法方面，对社会秩序、社会生活起重要作用的民法、刑法、刑事讼诉法等及行政、外交、党务方面的重要法律都在此期颁行。所以从国家机构、法律制度这两方面来说，抗战前训政在整个训政过程中占重要地位。
其次，训政体制的建立是中国政治制度由封建专制政体向资产阶级民主政体的转型，但是这种转变并不是一帆风顺的，并没能使中国社会的政治体制转向资产阶级民主政体。而是把西方资产阶级民主的形式同中国封建专制的实质杂糅在一起。训政体制仍没有走出“中学为体、西学为用”的老框子。只是在国家机构的构成上借用了西方资产阶级民主制度的形式。政治体制的这种畸形构造，一方面反映了中国近代以来半殖民地半封建社会的经济形态对政治体制的决定作用，另一方面也反映了民国以来名符其实的封建专制制度已难以继续，而西方资产阶级民主制度也不能在中国生长。
不过，由于训政体制既以资产阶级民主相标榜，在形式上采用了资产阶级民主制度的表现形态，因此，在客观上就起了一定程度的宣传民主的作用，启发了人们的民主意识。人们开始用政府所颁布的法律来衡量这个政权，检验它的民主程度究竟如何。随着训政体制专制特性日益显著，国民党还政与民的承诺与现实间的差距越来越大，这种差距成为二三十年代政治生活的强烈刺激，它促进了人民民主意识的觉醒。人民要求如期结束训政，结束独裁暴政，结束国民党对国家政权的独占。所以说，二三十年代，尤其是三十年代中国民主运动的蓬勃发展，除了共产党的领导与推动外，蒋介石政府的训政欺骗也是重要根源之一。这个结果的产生不以统治者的意志为转移，是训政体制受资产阶级民主之名行封建专制之实的必然结果。人民民主运动的兴起，要求建立一种新政治体制，不仅在名义上而且在实质上真正代表广大人民的利益，不为少数人得而私之的政权。从这个意义出发，训政体制从它开始建立起，就已自掘坟墓，它必将被新的、代表广大劳动人民利益的新民主主义政治体制所取代。
注释：
①②罗家伦主编：《革命文献》第22辑，台湾中央文物供应社，1960年版，第303页、337-339页。
③陈之迈：《中国政府》（上）商务印书馆，1946年版，第96页。
④《中国国民党第五届中央执行委员会第一次全体会议纪录》，转引自马起华：《民主宪政的道路》，台湾中央文物供应社，1981年版，第92页。
⑤荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，下册，光明日报出版社，1985年版，第9页。
⑥荣孟源主编：《中国国民党全国代表大会及中央全会资料》，上册，光明日报出版社，1985年版，第75页。
⑦陈之迈：《中国政府》中册，商务印书馆1946年版，第7页。
⑧钱端升、萨师炯：《民国政制史》上册，商务印书馆1939年版，第219页。
⑨雷飞龙：《中华民国七十年来的政治》，台湾广文书局1981年版，第423页。
⑩董显光：《蒋总统传》，台湾中华大典编印会，1967年版，第161页。
(11)蒋永敬：《民国胡汉民先生展堂年谱》，台北商务印书馆1981年版第436页。
(12)孙科：《十年来的中国法制改革》，引自《十年来的中国》，中国文化建设协会编，商务印书馆1937年版，第54页。
(13)胡汉民：《论所谓法西斯帝》，兴中学会印行1938年版第49页。
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