改革和完善党的领导方式和执政方式，本文主要内容关键词为：方式论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的领导方式和执政方式，是指党实现领导和履行执政职能的方法和形式。进入新世纪，我国社会主义市场经济的发展，依法治国方略的实施，经济全球化趋势的加快，国民经济和社会信息化浪潮的涌现，以及西方敌对势力对我加紧“西化”、“分化”的情况下，对党的领导方式和执政方式提出了挑战，对新形势下进一步理顺党政关系、完善党的领导制度和工作机制提出了新的要求。因此，江泽民同志在十六大报告中再次强调：“一定要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。”按照总揽全局、协调各方的原则，进一步改革和完善党的领导方式和执政方式，这是我们在新时期贯彻“三个代表”重要思想要求，加强和改进党的领导必须解决好的一个重要课题。
当前理顺党政关系、改革工作机制中存在的问题
新中国成立后，从1949年到1956年，我们党比较注意区分党的机关和国家机关的职能。从1957年到1965年，随着高度集中的计划经济体制的建立，党委加强了对国家事务的领导和管理，出现了党组织行政化、对政权机关包办代替的趋势。“文革”中，党和国家的领导体制先是遭到全面破坏，继而走向畸形发展，集中化程度达到高峰。尽管改革开放以来，我们对党政关系和党的工作机制中存在的弊端进行了不同程度的改革，但有些问题还没有真正解决。
一些地方党委包揽过多，权力过分集中。一些地方党委对人大、政府和政协的工作尊重不够，习惯于用传统的政治动员方式，指挥人大、政府和政协的工作，不少地方党委还直接做了许多政府职责范围内的事情，把政府变成党委的而非人大的执行机构。一些地方党委的权力过分集中于常委会，常委会的权力又过分集中于党委书记，存在重大事项党委书记个人拍板甚至惟书记个人意见是从的不正常现象，办事主观随意性很大。
一些地方人大、政府、政协的领导同志不能自觉维护党委的权威，过分强调各自部门的职责和权力。有些地方人大、政府、政协的一些领导与党委争权力、闹矛盾。党政不协调，主要集中在人权、事权和财权上，彼此都想管，规定又不很清楚，于是就发生了矛盾和摩擦。
不少地方党政关系缺乏制度化、规范化，工作中主观随意性大。机构设置重叠，领导分工交叉，工作权限和职责不清。如对农业、政法和宣传、教育、文化等工作，党委有分管副书记，政府同时设有分管的副市长。临时性机构和各种领导小组太多，有的领导干部所兼职务达二三十个之多。这就难免在工作中互相扯皮，影响工作效率。
条块分割，矛盾突出。在有些县（市），有权的、有钱的、工作好干的部门统统归条条管理，有负担的、有麻烦的、工作难干的部门交地方管理，结果是县（市）党委领导的手段弱化，领导核心作用难以充分发挥；地方与部门之间的关系难以协调；一些部门形成权力垄断，难以监督。
目前党政关系和党的工作机制方面存在的这些问题，既有领导干部个人思想政治素质较低，党性观念、法治观念和大局观念不强等因素，又有体制和工作机制上的问题。从体制来看，党委、人大、政府、政协四套班子的职能和相互关系，在制度上还缺乏明确具体的规定，有的在实践中很难把握和操作。党委和政府职能相近的一些部门，机构设置重叠，领导分工交叉，权力职责不清。这种党政职能不清、机构重叠、分工交叉、责权不统一的体制，是造成党政领导特别是党委和政府不团结的主要根源。这些问题不解决，就会影响党内团结，妨碍经济和社会发展，就会损害党的形象，甚至危及党的执政地位。
新形势下改革和完善党的领导方式和执政方式的基本思路
作为执政党，我们过去实行高度集中的“一元化”领导，党政不分，以党代政，实践证明这不是一个好办法。如果我们党不进一步改革和完善自身的领导方式和执政方式，不仅同发展社会主义市场经济、实施依法治国的基本方略不相适应，而且在经济全球化、国民经济和社会信息化的发展过程中，在西方敌对势力对我加紧“西化”、“分化”的情况下，就难以抵御各种风险的考验。但是，如果党政完全分开，把领导权和控制权完全交给国家政权机关，党只管党自身，不仅违背了社会主义民主政治的基本原则，而且会最终削弱和取消党的领导，以至放弃党的执政地位。在理顺党政关系、完善党的工作机制过程中，必须坚决反对和防止出现这两种倾向。
在当前国际大变动和国内大发展的历史条件下，进一步理顺党政关系、完善党的工作机制，应遵循以下基本思路。
巩固党的领导核心地位，坚持和完善各级党委“总揽全局、协调各方”的政治格局。理顺党政关系、改进党的工作机制，根本目的是巩固党的执政地位，实现党和国家的长治久安。党必须牢牢掌握对于国家政权的领导权和控制权。作为执政党，党的领导要通过执政来体现。党的领导的基本方式应该是：(1)坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，制定党的路线方针政策，并对重大问题作出决策；(2)坚持依法治国方略，将党的主张经过国家权力机关按照法定程序变成国家意志；(3)坚持党对军队和其他人民民主专政的国家机器的绝对领导，依照宪法和法律，在人民民主的基础上，由国家机构来行使专政的职能，开展对敌斗争；(4)坚持党管干部的原则，向国家政权机关推荐领导干部；(5)坚持党对意识形态领域的领导，开展党的宣传教育和思想政治工作；(6)坚持共产党领导的多党合作，通过民主协商方式，协调党与民主党派及其他非党组织的关系；(7)坚持党委对国家政权机关党组和政协党组的领导，保证和监督党的路线方针政策在各类组织和各项工作中得到贯彻执行，巩固党的执政地位。
从中央到地方的党的各级委员会，担负着对全国以及地方不同层次和范围内的政治、经济、文化、社会等各项事业实行全面领导的责任。为保证党的领导的实现，应建立和完善各级党的委员会“总揽全局、协调各方”的基本政治格局。“总揽全局”，就是各级党委要坚持着眼于全局，集中精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，把握政治方向，决定重大事项，安排重要人事，抓好宣传思想工作，维护社会政治稳定，有效地实施党在各个领域的政治、思想、组织领导。“协调各方”，就是党委要从推进全局工作的要求出发，统筹协调好党委、人大、政府、政协的关系，统筹安排好纪检、组织、宣传、统战、政法部门和群团组织的工作，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。党委总揽但不包揽，协调但不取代，各方的事仍由各方去办。
从执政高度赋予“党要管党”新的政治内涵，建立和完善“一个核心”、“三个党组”的组织结构。“党要管党”的方针，在新的形势下要进一步扩大应用于执政过程，从执政的意义上来建好党、管好党。就是说，党不仅要管好自身的思想、组织和作风建设，还要从巩固执政地位、提高执政水平的角度，重点管好国家政权机关和政治协调机关中的党组织和党员，通过这些党组织实施和加强对国家政权机关的领导，改变党委直接对人大、政府发号施令的执政方式，有效和规范地发挥执政党的领导作用。为此，要总结各地在实践中的经验，确立和健全“一个核心”、“三个党组”的组织结构和工作机制。“一个核心”，即各级党委在同级组织中处于领导核心的地位。“三个党组”，即在人大、政府、政协中分别建立、健全党组，作为实现党委核心作用和执政意图的组织形式。这些机构中的党组受同级党委领导，对党委负责。这样既能保证党委的领导核心作用，保证党的方针政策的贯彻实施，又能充分发挥人大、政府、政协以及其他各方面的职能作用，防止出现以党代政、以言代法的现象。人大、政府、政协以及人民团体工作中凡应提交党委研究决定的事项，都由党组向党委报告。这些机构中的党组以及担任领导职务的党员干部，依法在职责范围内进行工作时，必须坚决贯彻党的路线方针政策和党委的决定，必须增强受党委派行使执政权力的意识，把尽党员之责与尽人大常委会委员、政府官员和政协委员之责有机地结合起来。各级领导干部都必须坚决贯彻中央的大政方针和工作部署。
进一步理顺党政之间的关系，形成党委全面领导、党政职能分开的科学化、规范化、制度化的执政机制。首先，我们党是执政党，党的领导核心地位不仅要通过对广大人民群众的政治动员和队伍组织来体现，而且要通过对人大、政府、政协及其他各方面的领导来实现。因此，在总揽全局的意义上，既不能党政合一，也不能党政完全分开，而是要坚持实行党的全面领导。其次，党政职能应该分开。党执政是通过党选派自己的党员按照法定程序进入国家权力系统、掌握政权来实施的。党同政权机关的性质不同，职能不同。党是由先进分子组成的中国工人阶级和中国人民及中华民族的先锋队，人民代表大会是权力机关，人民政府是由人民代表大会选举产生的行政执行机关，人民政协是统一战线组织。就这一层次而言，不能把党委同人大、政府、政协这些组织之间的关系简单地理解为组织上的隶属关系。执政党对国家权力系统的领导，包括政治领导、思想领导、组织领导，是通过发挥政治影响、推荐重要干部、管好权力机构中的党组和党员、提出有关国家重大事务的主张并使之经过法定程序变成国家意志来实现的。因此，在执政过程中，党政各自有自己的职能，不能随意混淆或合一。目前，有的党委过多地直接干预政府事务，有意无意地使政府成了党委而不是人大的执政机关。这种做法不利于人大按照宪法和法律的规定行使国家权力，也容易使党过多地陷入具体事务中，不利于维护党的形象。为了理顺关系，规范职能，需要进一步制定出比较具体的、操作性较强的制度。对其中比较突出的问题，需要在进一步深入研究的基础上制定可供操作的程序和规范，尽量减少程序上的漏洞，切实改变有些地方和部门一个领导一个样、换了一个领导又一个样的主观随意性太大的问题。
需要注意的是，规范党政职能、理顺党政关系，不是一个孤立的问题。不断完善社会主义市场经济体制，转变政府职能，实行政企分开，是理顺党政关系、改进党的工作机制的经济基础。实践证明，党政关系理不顺，很大程度上是与计划经济时期那种由党和政府直接管理经济活动的做法联系在一起的。政府管了不少企业的事，党委管了许多政府的事。党委过多地陷入具体事务中，也就很难起到“总揽全局、协调各方”的作用。通过深化改革，经济基础问题解决了，党政关系就能够比较容易地理顺，党的工作机制也就能更加适应社会主义市场经济的大环境。
坚持依法治国的基本方略，不断推进建设中国特色社会主义民主政治体制的创新。执政党的工作机制问题，不仅仅是党的建设问题，而且是深化政治体制改革、建设社会主义民主政治的核心问题。因此，理顺党政关系的实质是为了更好地坚持依法治国的基本方略。首先，依法治国并不仅仅是各级党委要抓的一项工作，更重要的是，这是对党的执政行为的一个根本要求。党要坚持依法执政，必须在宪法和法律规定的范围内活动。党对国家政权机关的领导及其相应的程序和手续都要符合法律的规定，要善于依照法定的程序来实现党的意志，善于把党的领导、人民民主和依法办事统一起来。其次，依法治国是为了更好地为人民掌好权、用好权，发展社会主义民主。我们党是中国最广大人民群众根本利益的忠实代表，党的执政基础是人民群众。党的领导核心和执政地位是否牢固，党政关系是否和谐，工作机制是否合理科学，最根本的是要看我们能否保持党和人民群众的密切联系，能否高效、廉洁地为人民服务，能否始终得到人民群众的信任和支持。需要指出的是，在社会大变革、大发展的新形势下，特别需要进一步加强党的群众工作。由于我们党长期处在执政地位，手中掌握着国家政权，有时候以为靠权力就能够解决一切问题，以为权力天生就在我们手上，怎么用都可以，不会丢失，因而对党的群众工作也有所淡化、有所削弱。这是很危险的。所以，在我们致力于理顺党政关系、改进党的工作机制的同时，必须对党的群众工作给予更大的关注，研究群众工作的新情况、新特点，有针对性地采取新措施、新办法。要真正做到全心全意为人民服务，运用手中的权力为群众办好事、办实事，认真解决关系群众切身利益的问题。要善于了解群众情绪，掌握社会动向。基层党组织要直接面对群众，多做一些符合群众需要的服务性工作，如搞好职工培训、开展送温暖活动等，使党更多地贴近普通老百姓，提高党在人民群众中的威信，巩固党的群众基础。
进一步扩大党内民主，切实扩大党员对于党内事务的参与范围，健全党内党外相联系的监督机制。党内民主是我们党正常运作的基本保证。党员的积极性，党的团结，党群关系，党的领导水平和执政水平，以及党的全部工作的活跃与否，都同党内民主建设得好坏直接相关。十一届三中全会以来，我们党一直大力提倡和努力发展党内民主，但在一些地方和部门，党内民主建设方面还存在不少问题，同社会主义市场经济的发展不相适应，同改革和完善党的执政方式的要求也不相适应。因此，我们要坚持和健全民主集中制，特别是要进一步完善民主集中制的各项制度，完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。要进一步扩大党内民主，切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党委会的作用。健全党委常委会的决策程序，使党委的重大决策都是依照党内民主的程序作出的，这些决定、意图都代表了全体党员的意愿，都真正是党组织的共同意志。要通过发展党内民主，积极推进人民民主的发展。理顺党政关系、改进党的工作，一个重要目的是改变或减少党政关系中的某些不协调现象，进一步促进党的团结和国家的团结。但协调、团结不等于不要制约和监督。我们在理顺党政关系、改进党的工作机制过程中，必须同时十分注意对党和国家政权机关的监督制约问题。既要加强对国家政权机关中党员领导干部的监督，更要加强对一把手的监督。要建立健全监督体系，包括党内监督、法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督等。